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浅议我国征地补偿法律制度存在的问题与对策

浅议我国征地补偿法律制度存在的问题与对策
王金磊 我国现行的土地征收补偿制度源于计划经济时代, 改革开放以来, 我国对该制度进行了一系列的改革, 但大多体现在政府对土地的行政管理权方面,如涉及到土地征收审批制度的改革。但在土地征收补偿方面 则存在着与当前经济发展不相适应的情况,需要在立法层面及实际操作中不断完善。 一、我国征地补偿法律制度存在的问题 (一)土地征收前提之内涵界定不够充分 关于土地征收的前提,我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定为“为了公共利益的需要”。说明土地征 收具有目的公益性,国家只能为了公共利益才能征收集体土地。 法律虽明确规定了土地征收必须是为了公共利益,但由于对何谓“公共利益”没有作出具体界定,会导致“公 共利益”在实践中被人为进行扩大化解释,甚至存在被滥用的情况。 (二)土地征收程序不够健全 征收土地必须经有批准权限的政府审批之后才能进行,法律对此规定的非常明确。但在土地征收过程中, 先征收土地后报批等不规范行为仍然不少。 据统计, 前些年违法用地数量一般占用地总量的20-30%以上, 有些地方甚至更高,主要体现在未经审批就私自征收土地,或虽申请但未获得批准就征了地。土地征收过 程不公开、不透明、土地征收公告制度落实不到位等问题容易导致实践中土地征收争议的产生。 (三)补偿费用如何分配不够明确 在《农村土地承包法》和《物权法》制定以后,土地承包经营权是用益物权已经得到确认。而土地补偿费 用的分配问题是土地征收制度中的重要内容。 《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农 村集体经济组织,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有,----安置补助费支付给安置单 位,不统一安置的,安置补偿费发给被安置人员个人。” 由于我国的农村土地制度是土地集体所有制,绝大部分农民既是农村集体经济组织的成员,同时也是土地 承包经营权人,对土地依法享有用益物权。因此,农民对集体土地应具有双重权益。但我国《物权法》仅 规定了土地被征收时,土地承包经营权应当依法获得补偿。但对如何补偿并没有作出具体规定,容易导致 实践操作中的障碍。 二、完善我国征地补偿法律制度的对策建议 (一)在立法上明确界定公共利益的范围 目前立法上仅提出了“公共利益”的概念,但对其内涵缺少界定。在充分借鉴各国限定公共利益范围的经验 和结合我国实际情况的基础上,笔者认为,我国的公共利益界定应采取吸收概括式与列举式两种方式的优 点。 在对公共利益概念的内涵作出一般性规定的同时(即“吸收概括式”) ,在法律上对那些公认属于公共利益范 围内的项目作出明确具体的列举,使政府的自由裁量权缩小到最小范围。对确属公共利益范围的事项而法 律又没有明确规定的,可由立法机构以单行法规或立法解释的方式予以补充,以此来纠正法律滞后于社会 发展的弊端。这种方式操作性强,既可有效地规范政府行为,防止土地征收权滥用,又能有效满足公益事 业建设用地的需要。 (二)建立完善的土地征收公告制度 我国现行法律规定了土地征收过程中的两公告一登记制度,但是这种公告是在土地征收被批准或土地征收 补偿决定作出之后的事后公告。尚不能有效满足被征地农民的知情权、参与权。笔者认为,应不断完善我 国的土地征收公告制度,赋予被征地相对人更多的程序权利。比如,土地征收主体提出土地征收申请后, 获得批准以前,就及时将土地征收的有关情况,比如征收的范围、征收补偿方案等进行公告,并通知拟征

土地所属的集体经济组织及承包经营权人,且有关权利人可以及时提出异议,可以更大程度上保障被征地 利益主体的合法权益。再比如,相关权利人对土地征收有异议的可要求举行听证会,对土地征收的合法性、 合理性、必要性进行听证。土地征收获得批准后,被征收土地者也可要求举行土地征收补偿听证,在听证 的基础上进行协商,协商不成的,可要求土地征收审批机关根据听证情况进行裁决,等等。笔者认为,同 享有实体权利相比,权利人的程序权利能够在法律调整下得到保证和实现更加重要。 (三)完善土地征收纠纷解决机制 近年来,各地政府土地征收权频繁动用,大量土地被征收,由此引发的土地征收纠纷亦越来越多。由于我 国的土地征收纠纷解决机制还不够完善,许多纠纷产生后没有及时得到解决,导致老百姓宁愿通过诉讼之 外的途径维权,群体性上访不断,影响社会的稳定与和谐。而对土地征收纠纷的解决途径,我国主要在《土 地管理法实施条例》中进行了规定。该行政法规第25条规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民 政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响土地征收方案的实 施。从中立的角度看,政府作为土地征收权力主体,其与法院作为裁判者的中立地位不尽相同,其裁决结 果也难以使相对人信服。 笔者认为,为公正地解决土地征收纠纷,应进一步完善土地征收纠纷解决机制。主要可从以下几个方面进 行: 1、扩大争议案件的受理范围。土地征收过程中的纠纷种类较多,并不限于土地补偿标准纠纷等。为更加全 面保护当事人的利益,化解矛盾,建议对其他纠纷如土地征收范围纠纷、土地征收安置补偿纠纷、土地征 收程序纠纷,土地征收执行纠纷等均应纳入受理范围之列,都可以申请裁决或者提起诉讼。 2、建立土地征收司法审查机制。土地征收争议由政府裁决,通过行政渠道解决纠纷,固然有助于提高争议 解决的效率,可以更加快捷高效地解决纠纷。但不能将行政裁决作为唯一的解决渠道。笔者认为,在实践 中应拓宽解决纠纷的路径,建立多元化的纠纷解决机制。其中一个有力措施就是对土地征收纠纷引入司法 审查机制,将司法救济作为监督土地征收行为、解决土地征收纠纷的最后一道防线。当事人在纠纷发生后, 可以向法院提起诉讼,要求司法救济。这种机制也能够引导利害关系人以司法途径主张权利诉求,以降低 以其他不当方式维权或进行私力救济而给社会带来不稳定因素的风险。 (四)确定市场化补偿机制 1、明确土地征收补偿的原则 政府为了公共利益目的对土地实行征收, 是一种合法的行为, 但不可避免会导致被征收人的既得利益受损。 由于这种行为是为了公共利益的需要,因此该损失应由全体受益者共同负担,才符合公平正义的原则。所 以,政府在征收土地时,必须对被征收人的损失给予合理公正的补偿。随着权利观念的变化,特别是权利 从私有化向社会化的转变,土地征收补偿的原则经历了一个由完全补偿,不完全补偿,到适当补偿的过程。 补偿机制变得更加完善,更加合理,对被征收人权利的保护也更加的充分。我国2004年修改宪法时第一次 在宪法中明确规定土地征收应该补偿,这对我国土地征收补偿制度的完善起到了非常重大的作用。但宪法 并没有对土地征收补偿的原则作出规定,不能在理论和实践上对土地征收补偿起到充分的指导作用。建议 将来制定土地征收法时,应当明确规定土地征收补偿的原则。 2、引入土地征收补偿标准定价的市场化机制 在确立土地征收补偿原则的定价标准方面,很多国家都采用了遵循市场价补偿的原则,即将土地补偿费、 青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格,以当时的市场价格或以市场价格 为基础进行补偿,以体现效率、公平原则。 如前所述,我国现行的补偿标准是按“产值倍数法”确定的,没有遵循公平市场价格的原则,体现不出土地 的市场价值,又加上补偿范围较窄,在实践中容易造成被征地主体的利益受损。笔者认为,在补偿标准定 价方面,可借鉴国外的做法,考虑引入土地补偿标准的市场化机制。类似于目前对于被征收土地上的房屋 价值的补偿金额要参考与被征收房屋类似房地产的市场价格的做法。并要充分考虑被征地主体的基本生活

要求,按被征收土地的市场价格对其进行补偿,即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、个 人等主体之间进行合理分配,保证被征地权利主体能够取得足够的土地增值收益。

(作者系德衡律师集团事务所合伙人、综合业务一部主任)


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