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0997+西方行政学说201309作业答案20130911


0997+西方行政学说 201309 作业答案

任务名称 01 任务 02 任务 03 任务 04 任务

周期名称 13 秋季学期西方行政学说学习周期 13 秋季学期西方行政学说学习周期 13 秋季学期西方行政学说学习周期 13 秋季学期西方行政学说学习周期

开始日期 2013-09-04 2013-09-24 2013-10-21 2013-11-18

结束日期 2013-09-30 2013-10-22 2013-11-18 2013-12-16

提醒日期 2013-09-27 2013-10-19 2013-11-15 2013-12-13

评阅截止日期 2013-10-10 2013-11-01 2013-11-28 2013-12-22

01 任务 试卷总分:100 测试时间:0 论述题 一、论述题(共 1 道试题,共 100 分。 ) 1. 行政学的研究对象是什么? 行政学又称行政管理学,也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律 的科学,是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学,作为一门科学,在 20 世纪初 成立以来,得到了长足的发展。在发达国家,行政管理(公共行政)已成为一个独立的,具有众多理论流 派,多学科交叉的,理论联系实际的一门科学。改革开放以来,我国行政管理学的研究也蓬勃发展。 行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其 官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说,行政管理学研究的主体对象是 行政机关,在我国即国务院和地方各级人民政府;行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行 政机关的内部事务;行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律,实现行政管理的科学化。

02 任务_002 试卷总分:100 测试时间:0 以下作品题 (五选一) 通过百度等搜索引擎或"行业论文大全"等查找论文 一、作品题(共 1 道试题,共 100 分。 ) 以“行政在政府中的角色”为主题,撰写一篇小论文 以“非正式组织”为主题,撰写一篇小论文。 以“行为主义行政学”为主题,撰写一篇小论文。 以“渐进决策模式”为主题,撰写一篇小论文。 以“Y 理论”为主题,撰写一篇小论文。

参考文章见下:

政府行政角色美德审视 在构建社会主义和谐社会的进程中,政府行政角色美德的重要性日益凸显。政府行政主体应该具备什 么样的角色美德,如何通过提升政府行政角色美德体现政府的公正形象,成为理论界和政府自身日益关注 的问题。 一、政府行政角色美德的内涵 角色是社会结构中的最小单位,简单的说,角色是指与行为主体的某种社会地位、身份相一致的一整 套权利、义务的规范与行为模式,它是人们对具有特定身份的人或行为主体的行为期望,是构成社会群体 或组织的基础。在伦理学的意义上,任何行为主体的活动必须内蕴一种整体的伦理精神,并有对行为善恶 的道德价值的觉察以及评价的道德标准等,从这个角度出发,角色美德是基于一定的伦理精神调整角色之 间以及角色与社会整体之间的利益关系的行为规范的总和。 角色美德具有时代性, 与社会的发展协调一致, 它通过对角色之间和角色与社会整体之间的利益关系调整,在坚持社会和谐发展的基础上,体现自身的伦理 价值。 行政角色美德是行政主体在行政过程中,所表现出的稳定的、制度化的伦理规范和伦理倾向。一般来 讲,行政主体由政府和行使行政权力的行政人员组成。因此,行政角色美德包括两大部分,一是政府代表 整个行政系统应确立的严格约束行政人员伦理行为的规范机制;二是行政人员,即公务员的伦理观念及其 操守。政府作为行政主体的角色美德始终贯穿于它所制定执行的政策、法规中,并通过行政人员的行政角 色行为表现出来。 库珀在其《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中提到两个概念: “客观责任”和“主观责任” 。 “客观责任”是政府基于整体的伦理精神而制定的公务员角色权利 - 义务规范机制; “主观责任”是公务 员的伦理观念及其操守。他指出, “客观责任是源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待”“而 , 主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰” 。他认为,当行政人员在行政实践中面临着角色 责任冲突时, “保持高度的客观责任是重要的,它不仅有利于整体感、自尊心和认同感的培养,也有利于 履行我们的客观责任” 。行政人员集“客观责任”和“主观责任”于一身,就具备了以其角色职责为根据 来进行道德判断的行政角色美德。在一般意义上,民主、法治、公正、诚信、自律、责任、协作、宽容是 行政角色美德的应有之意。在社会转型时期,政府和行政人员任何一方的角色美德出了问题,都会对整个 社会合作体系产生重大影响,并直接关系到每一个社会成员的伦理趋向。 二、政府行政角色美德的缺失

伴随着现代化的进程,中国的社会结构急剧变动。各项制度、法规、政策处在一个亟待整合的阶段, 传统的公共行政范式受到严峻挑战,行政主体存在伦理取向随意化、公共行政商品化、政府组织体系官僚 化等倾向。对此,一些有识之士严肃指出, “当代中国在现代化进程中所面临的最紧迫问题之一就是角色 美德的缺失” 。政府行政角色美德缺失的现状,主要表现在以下几个方面: (一)行政角色职责转变不彻底 现代公共行政理论表明,政府权力来源于公众意愿,政府和行政人员的角色职责就是代表公众利益, 为公众服务。 “说到底,政府的任何行动都被看作是公民自身通过他们的代表所进行的行动。公共利益的 追求‘需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力’。中国作 ” 为一个具有两千多年封建统治的大国,集权、专制的官僚统治模式根深蒂固,所谓“溥天之下,莫非王土; 率土之滨,莫非王臣”的传统统治理念已成为一种深沉的行政文化积淀。在这种理念支配下,政府行政主 体的主要角色职责是对社会进行统治 - 管理。 政府行政主体有着无比优越的社会地位, 它要求社会公众一 致服从政府的统治,一切以政府的意志为转移,只对上级负责,而不对下级和普通社会公众负责。当前, 社会的发展要求行政角色职责由传统的统治- 管理型向服务- 管理型转变;要求行政主体作为社会公众权 益的代言人,全心全意为公众服务。但是,在行政实践中,某些地方政府和行政人员的角色美德理念相对 滞后,依然以“自我为中心”进行价值选择,强迫社会公众适应和服从政府,而不是使自己适应社会公众 的需求, “为公民服务”在形式上倒错为“为自己服务”“百姓的公仆”在事实上成为百姓的“主人” , ,这 种行政角色职责的转变不彻底,是行政角色美德缺失的现实基础。 (二)行政角色责任定位不明确 柏拉图曾将各司其职、各守其分作为理想公正社会的内容之一。各司其职隐含着一个前提,即特定社 会结构角色体系的存在。对于一个既定的社会,个人生活在多重的社会关系中,是多个角色的统一体,多 重的社会结构网络位置使每个人有多重的角色要求,这些角色要求之间存在着冲突。这种冲突在行政人员 身上表现得异常明显。相对于普通社会公众,行政人员是公共权力的执掌者,客观上要求他要把社会公众 的利益放在第一位,不能私利扩张、徇情枉法。作为普通社会公众的“父母官” ,传统的“官本位”思想 可能导致他“民本”意识淡薄,官僚主义严重。同时,行政人员作为父、母、兄、弟、姐、妹、子、女等 等角色也是无法改变、无可选择的。这么一个复合的角色框架不仅包括行政人员对自己的角色定位,同时 也包括亲人、社会公众的角色期望,如果行政人员对自身角色的定位无法与社会期望达到共识或者不能够 履行由这个角色所带来的责任,那么角色的扮演就出现了故障,就会产生角色冲突,并且这种角色冲突在 现实中受到社会转型的强烈冲击,造成角色扮演中的失调和错位,使得行政人员处于一种有角色而少角色 规范、有角色权利而少角色义务,角色责任定位不明确的状态。政府及其行政人员的角色定位不明确,是 导致政府行政角色美德缺失的关键因素。 (三)行政角色逐利倾向过度扩张 市场经济的最显著特征就是个体对经济利益最大化的追求, “逐利”是社会各领域广泛认同的行为动 机。在公共行政领域,政府及其行政人员在市场经济体制下合法地介入市场,对政府效益的追求成为衡量 地方政府有无政绩的标准和评价角色美德的尺度。政府是公共利益的代表者和维护者, 而不是社会利益的 纯收益者,政府利益应从属于公共利益。对此,学者张康之指出“,在公共领域中, 必须摒除私人领域中的个 人利益至上的原则, 并以公共利益至上的原则取而代之” 。不可否认,在现实生活中,政府及其行政人员并 非总是为公共目的存在,他们有着“自利性”的倾向。施蒂格勒在分析政府行政人员的“自利性”时指出, “一个自利性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的分配。无论他自己的欲望是什么,如果某种活动 将带来惩罚,他必然会取消这种活动;如果能带来较大利益,将会吸引他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对 科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。 ”当前,我国行政角色美德领域存在的问题是, 一方面对行政人员的合理的“自利性”界定不清晰;另一方面对于政府和行政人员过度扩张的“逐利行为” 又缺乏完善的制度、法律约束手段,甚至误把追求经济效益作为政府行政的终极目的。这样,在公共行政 领域就会造成以经济价值取代行政价值、行政人员私利代替公益、权力腐败蔓延的恶果。 (四)权力腐败蔓延 从角色理论的角度而言,所谓权力腐败,是指由于行政角色无规范或规范不清,使得行政主体凭借自 己特有的身份、地位和权力,直接损害他人或社会利益的越轨行为。在中国社会转型时期,新旧体制同时

并存,同时起作用,但又不能完全起作用,这就不可避免地要导致许多行政角色规范的“真空”和“漏洞” 。政 府及行政人员“一方面掌握着许多事实上的权力, ‘权力本位’思想仍然根深蒂固,另一方面现代市场经 济社会的‘利本位’思想又可能诱使行政主体将手中的权力出租,谋取私利,一旦权力拥有者将手中的权 力异化为一种商品,权力腐败就应运而生。 ”]当前,公共行政领域内的权力腐败问题愈来愈严重,不仅个 人腐败蔓延, 而且部门腐败、 集团腐败层出不穷。 当一个社会的政府行政领域的权力腐败现象被熟视无睹, 社会公众对这种现象由痛恨转向麻木、羡慕,甚至最终借助权力腐败为自己谋利时,说明这个社会的意识 同一性失落, “意识同一性是指社会在存在统一性的基础上,拥有一种能够统摄人心、整合社会、具有普 遍意义的价值观念。 ”[2](P85)意识同一性失落意味着行政角色美德失落,说明政府行政机体已病入膏肓, 亟待一种公正的行政角色美德对政府行政主体进行重建和整合。 三、行政角色美德的建构路径 (一)培植统摄人心的公正精神气质 精神气质是一个国家、一个民族的灵魂。不同的社会环境和文明形态下,社会成员的精神气质不同, 整个社会呈现出的民族个性不同,对社会进步的影响也不同。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》 中从精神气质的角度揭示了资本主义缘起的奥秘。指出资本主义现代化的过程是由资本主义理性精神所推 动、并由资本主义理性精神的主体所创造的过程。这种新型的资本主义精神就是资本主义在其兴起过程中 从新教伦理中获得的“天职”精神。新教伦理的“天职”精神“把工作赚钱看作是人人都必须追求的自身 目的,看作是一项职业。 ”)在这种精神气质支配下,资本主义企业家是“在冷酷无情的生活环境中成长起 来的人,即精打细算又敢想敢为,最重要的是,所有的这些人都节制有度、讲究信用、精明强干、全心全 意投身于事业中,并且固守着严格的资产阶级观点和原则。 ”对于新型的工人劳动者来说,劳动是一种“天 职” ,他们有高度的责任心,忠于职守。既艰苦劳动、积极进取,又具有自制力和节俭的习惯。正是新型 的资本主义企业家和工人劳动者焕然一新的精神气质和思想观念,为资本主义社会的诞生和发展提供了重 要条件。 马克斯· 韦伯从文化的层面揭示了资本主义理性精神对于资本主义社会兴起的基础性意义。 今天, 在行政角色美德的公共行政领域,培植一种统摄民心、凝聚社会的公正精神气质对于社会的和谐发展同样 具有建设性的作用。亚里士多德断言“:公正不是德性的一部分,而是整个德性;不公正也不是邪恶的一部 分,而是整个邪恶。 ”[7](P97)程立显先生也特别提到“:就个体道德而论, 公正是道德的起码要求??没有 公正就没有道德。抓公正原则的教育,最容易得到人们的心理认同,一旦见效又能促进其他品性的养成,全 面提高人的道德水准。 [8](P124)唯有把公正精神作为行政角色美德建构的核心理念, ” 政府和行政人员将维 护公共利益、为社会公众服务内化为“天职” ,才能强化责任意识,操守角色美德;整个社会才能拥有充 满同情心和公平正义感、倾向于社会合作和具备互助团队精神的公民群体。在一个新的生活世界里,培植 公正精神气质不仅可以为社会公众提供一个精神支撑点,更重要的是为行政角色美德的勃兴塑造一个适宜 的外部环境。 “伦理环境是个体德性生长的现实土壤,在一个贫瘠的土地上难以生长出普遍的璀璨道德之 花” 。[2](P356)这或许是尼采宣布“上帝死了”却又疯狂的到处寻找上帝的缘由所在。 (二)完善行政立法,制定基于公正理念的角色规范制度体系 以政府为代表的行政主体的主要角色职责是维护社会公正,确保公共利益,以促进社会的和谐健康发 展。行政角色职责的履行需要制度保障,没有制度保障,行政角色美德就会慢慢被腐蚀进而变质。正如邓 小平同志所言, “制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反 面。因此,必须完善行政立法,加强法律对政府权力运行的监督制约,制定切实可行的行政角色美德规范 制度体系。以美国为例,1978 年公布的政府道德法要求联邦政府的所有高级官员,包括联邦最高法院的 9 位大法官,都必须每年填报财务公开表。1989 年的道德改革法又禁止联邦政府的所有工作人员,包括所有的 法官,接受任何和他们有公务往来的人的礼物。 以监督政府行为为己任的非营利组织 “公共廉正中心” (Center of Public Integrity)收集了 47 个州的将近 7000 名州议员们向有关部门上报的财务公开声明, 并于 2005 年 1 月将这些议员们 2004 年上报情况公之于众。 这也就是说, 要达成行政公正,必须诉求于法律,让政府为民 施政方略在人民的监督中真正实现, 这是行政角色美德建构的内在要求。当前,我国现行法律制度对政府 行政角色美德的规定原则性有余而落实化程度不足。同时,对政府行政主体的角色职责也缺乏明确界定。 当务之急就是要加快制定、 完善行政角色规范制度, 落实到行政实践中。 一是通过颁布实施政府公务员法、 公务员行为细则、财产申报制度等法律法规,明确界定政府和行政人员的角色职责;二是通过制定和完善

行政主体法、行政行为法、行政程序法等行政法规,对政府机构的设置、职权、编制加以严格限定,对行 政主体的权限范围、行为手段、行政程序等予以公示;三是针对当前各级人大、纪委对政府行政主体监督 不力的情况,尽快颁布施行《监督法》 ,构建自上而下和自下而上交叉监督的运行体系。同时要充分发挥 社会舆论、新闻媒体、网络的强大监督作用。通过完善国家法律对政府行为的制约、监督,制定适应时代 发展的行政角色规范制度,使行政人员时刻感受 52 到被监督和被严惩的约束机制,养成“不能贪”“不 、 敢贪” 、 “全心全意为人民服务” 的心理暗示和角色美德习惯, 政府行政才能朝着追求公正的方向良性发展。 (三)加强行政人员个体德性的培养 政府行政角色美德是通过行政人员的个体德性行为表达出来的,孔子曰: “为政以德,譬如北辰,居 其所而众星共之。 ”[10]当前,公正、廉洁、透明、勤勉的行政人员队伍与以人为本的公共权力运行方式, 已经成为影响政府合法性的主要因素。对行政人员个体德性的培养和提升,是一项长期可持续的工程。首 先,要建立行政人员角色美德评价奖惩机制。通过自我评价和社会评价两种途径,对行政人员的角色行为 进行道德评价和舆论监督, 对违反行政角色美德规则的行为进行曝光、 惩戒, 对履行行政角色美德的行为, 加以肯定和奖励,选择真实、典型、感人的行政角色美德榜样供人们效仿。通过褒优责劣,引导行政角色 美德的价值趋向,培养行政人员的角色美德共识。其次,要针对行政人员的角色美德进行专门培训,政府 可以借助伦理研究会、伦理咨询中心,通过高等院校的专家学者举行角色美德专题讨论会,集中对行政人 员进行教育培训。第一,要加强行政人员的角色责任意识,不仅要让行政人员明白自己的“客观责任” , 而且要通过各种途径提升行政人员的“主观责任” 。第二,要加强行政人员的角色情感培养,角色情感调 节角色责任意识。深厚的角色情感可以增强行政人员对角色责任意识的正向认知,接受积极的影响,引导 行政人员朝着追求公正、践行角色美德的方向发展,是谓“情通理达” 。第三,要强化行政人员的角色自 律,行政人员角色美德的履行并非一件易事,它时常受到各方面的影响或干扰。深厚的角色自律精神必然 会使行政人员排除各种干扰和阻力,将外在强制变为内在自觉,形成良好的行为习惯,真正做到常思贪欲 之害、立身不忘做人之本,为政不移公仆之心,用权不谋一己之私。第四,要培养良好的行政角色美德行 为习惯。自觉遵守行政角色美德的规则,做到名副其实,达到从心所欲不逾矩的境界。在对行政人员的个 体德性培养中,要注意这几个方面相互影响、综合作用,与时俱进,从而使行政人员的角色美德不断地升 华。

非正式组织及其管理方法刍议 当前,变革已成为世界政治、经济的主旋律,全球一体化的到来,金融危机的蔓延,进一步加剧了各 行各业竞争的激烈程度,同时也加大了人们就业和生存的压力。无论是企业单位还是事业单位,员工多元 化的价值追求,工作中的压力释放,情感的沟通和交流,在管理中,以正式组织为实体的沟通方式已越来 越不能满足人们的需要,而非正式的沟通方式却越来越受到人们的重视。为实现组织目标而加强或者削弱 非正式的组织的影响作用,是增强管理效能的重要手段。 一、非正式组织的含义和特点 非正式组织,俗称“小团体”“小圈子” 、 ,是组织成员在共同工作的过程中,由于怀有共同的社会感 情而形成的非正式团体。著名的霍桑试验研究认为,非正式组织是工作环境里的重要组成部分,会对组织 运行的各个层面产生影响。参与该实验的梅奥由此提出“非正式群体”的概念,认为在正式的组织中存在 着自发形成的非正式组织,这种组织有自己的特殊规范,对人们的行为起着调节和控制作用,同时加强了 内部的协作关系。非正式组织所具有的信息交流的职能、维持正式组织的凝聚力的职能和维护个人人格、 自尊心的职能恰好是正式组织的运行所必需的。然而,不可否认非正式组织有时会与正式组织的目标产生 冲突,会对正式组织的工作产生极为不利的影响。因此了解和引导非正式组织是每一位管理者所必须面对 的问题。管理心理学的研究表明:在人际交往中,人们彼此之间有的“情投意合” ,有的具有共同的兴趣 爱好,存在着互相结合的需求,这种需求如果不能从正式组织或领导措施上获得满足,那么非正式的组织 就会自发产生。它与正式组织有着明显的不同,正式组织强调以权力、责任体现的正式地位,而非正式组 织关注的是人及其关系;正式权威依附于职位,而非正式的权力属于个人;正式的权力具有官方色彩,而

非正式权力却带有个人色彩。非正式组织有其自身鲜明的特点,主要表现在: 1.具有较强的心理协调能力。非正式组织是以相似的心理特征和共同的心理需求为基础自发形成的, 不需要正式组织的承认。这些团体成员在某些方面具有共同点或相似性,有共同的利益,有共同的兴趣爱 好,有类似的价值倾向,有类似的生活背景,有相似的人生经历,往往同声响应、结群活动,情绪共振, 感情融洽,行为协调,归属感强。 2.具有较强的凝聚力。非正式组织大都以满足成员个人需要为目标,以相互之间的感情为纽带,一般 不带政治色彩,但是有很强的团体意识,有不成文的团体规范,具有较强的凝聚力,有明显的自卫性和排 外性,他们之间相互往来、相互帮助、相互提携,有时甚至出现不讲公共原则的现象。非正式组织的凝聚 力往往超过正式组织的凝聚力。 3.具有自然形成的领头人物。领头人物有较高的威信和影响力,号召力强,有的受拥戴程度甚至比正 式组织还高。尽管未经选举和任命,但成员往往自然而然地承认他的权威,服从他的支配,接受他代表团 体作出的决定。成员之间表面是平等的,但仍然存在依从关系、附属关系。 4.具有较强的信息沟通能力。非正式组织内的成员之间信息交流频繁,沟通渠道畅通,信息传递速度 快,准确程度高,相互之间了解深刻,关系密切,行为一致,具有较强的信息沟通能力。 5.具有较强的控制能力。非正式组织的行为规范,制约着成员的言行,而成员往往主动认同、自觉遵 守这种不成文的规范,各方面与团体保持一致,非正式组织对其成员有很大的控制作用,成员很容易形成 较统一的价值观,甚至会改变成员既有的价值观。成员一般自觉按团体规范行事,否则就会受到冷遇、排 斥。 二、非正式组织的类型 非正式组织的类型和形式很多,可以按照非正式组织的人员构成及对正式组织的影响进行分类。从人 员构成的角度,非正式组织可分为地缘型、业缘型、趣缘型和情感型。地缘型的非正式组织是由单位中相 同籍贯、居住地的员工组成,如同乡、邻居等;业缘型的非正式组织是由单位中曾经一起求学、共事或战 斗过的员工组成,如同学、同事、战友等;趣缘型的非正式组织是由单位中兴趣相投的员工组成,如车友、 球友、书友及牌友等;情感型的非正式组织是由单位中情投意合的员工组成,无论工作中的事还是生活中 的事,无论高兴的事还是烦心的事,成员之间都可以相互诉说,共同分享或发泄。一位员工可能同时处在 一个或多个非正式组织中,这样,一个单位会形成错综复杂的非正式组织网络。根据对正式组织的影响, 非正式组织可以划分为积极型、无害型、消极型三种形式。积极型,是指非正式组织的行为特征符合单位 的发展目标要求,从而对正式组织的有效运行具有积极的推动作用。无害型,是指非正式组织的目标和行 为特征,虽然不符合单位的发展目标要求,但也不会给单位的工作造成任何危害。消极型,是指非正式组 织没有明确的目标和稳定的行为特征。表面上对单位工作没有什么影响,但实际上却对单位员工的思想、 观念、行为、纪律等有极大的消极作用。因此,要慎重对待和处理。 三、非正式组织的管理方法 非正式组织的存在是不以人们的意志为转移的,任何单位即使正式组织管理严格、权力层次清楚、岗 位分工明确、管理效能较高,也不可避免地存在着不同形式的非正式组织。因此,管理者必须正视现实, 对非正式组织既不能放任自流,又要以人为本,根据具体情况,或扶优扬长,或因势利导,或抑弊避短, 从而促进组织目标的实现。在处理非正式组织问题时,可以采取如下策略: 1.以人为本,认识非正式组织的合理性黑格尔说,存在的就是合理的。非正式组织的存在也是如此。 首先, 它的存在是合理的, 它满足了员工在正式组织之外的各种情感需求, 是对正式组织管理的有效补充。 其次,它的某些利益需求是合理的,管理者在决策时,应通盘考虑,尽量维护非正式组织的合法利益,尽 可能地发挥其“润滑剂”的作用,保障单位工作运行的畅通。再次,它有些作用是积极的,与正式组织存 在着和谐相处的可能性。其中高雅的兴趣、健康的活动、高尚的情感与单位的正式组织的价值取向是一致 的,目标追求是相同的,两者的和谐相处增强了员工的向心力和凝聚力。 2.扶优扬长,促进正式组织与非正式组织共同提高对积极型的非正式组织,管理者应该积极扶持,创 造展示的舞台,让其参与到单位的各种活动中来,发挥其优势和特长,提高员工的信心、能力和水平,融 洽非正式组织和正式组织之间的关系,提升单位及非正式组织的凝聚力,将小团体转化成组织里正面的一 股力量,协助组织目标的达成,达到双赢的目的。如对爱好读书的员工形成的小团体,管理者可以出资建

立阅览室,让这些成员参与图书购置,管理图书借阅,组织读书活动,交流读书心得,利用其成员之间协 调性好的特点,带动更多的员工加入到读书的行列中来,建设健康向上的学习型组织。又比如对爱好球类 活动的员工形成的小团体,管理者可以以这些成员为主,吸收单位的其他员工,组成单位的篮球队、排球 队、乒乓球队等,制定活动章程,定期举行比赛活动,既提高了员工的身体素质,又丰富了单位的文化生 活,增强了单位的向心力,形成团结和睦的良好氛围。 3.因势利导,促使非正式组织向积极方向转化对无害型非正式组织,管理者应认识到其潜在的变化趋 势,即有向积极的方向发展的可能,也有向消极的方向发展的可能。因此,管理时应因势利导,积极干预, 预防向消极的方向发展,尽可能促使其向积极方向的转化,变无害型为积极型。如喜欢打牌的员工形成的 小团体,业余时间的娱乐,并不影响工作,但却存在着变成赌博的可能,管理者若听之任之,放任自流, 则会影响员工感情,危害单位的发展,若能积极引导,制定规则,组织比赛,则能丰富职工的业余生活, 消除工作的压力,融洽员工的关系,增强单位的凝聚力,使这一活动变为积极型团队活动。 4.抑弊避短,降低非正式组织的消极影响管理实践中,当非正式组织的组织利益和正式组织不一致时, 会引起两种组织之间的冲突。非正式组织的负面效应就会凸显出来,阻碍正式组织正常工作,影响组织目 标的达成。有的非正式组织的价值取向是无聊地消磨时光,传播小道消息,议论他人是非,造成人际关系 紧张;有的非正式组织小团体利益至上,损害集体利益和他人利益;有的非正式组织,时常对正式组织发 布的政策进行歪曲甚至诋毁,影响其他员工对政策的正确理解,阻碍了政策的落实,这些都是消极型的表 现。为此,管理者可以采取以下措施,抑弊避短,降低消极影响。一是管理者完善制度、加强管理,使小 团体的消极作用失去滋生的土壤。制度中存在的漏洞,制度之间的矛盾,往往都被小团体所利用,阻碍正 式组织的发展。因此,完善制度是抑制消极性非正式组织作用的基本保障。每当一项新政策、新制度出台, 特别是与员工切身利益相关的业绩考核与奖惩制度的出台,会引起员工的热议。管理者如果不能给予正确 解释,及时引导,容易引发矛盾和冲突。管理者有必要在制定政策之前征求各方面的意见和建议,制度的 制定要尽可能全面而细致,表述要清晰而准确,避免误读误解。有了完善的制度,如果没有严格认真地执 行,也会引起员工的不满情绪。所以应当加强管理,严格落实制度,从而使小团体失去滋生消极影响的土 壤。二是管理者首先与领头人物沟通,充分尊重他的人格,理解他们的合理要求,动之以情,晓之以理, 以单位的整体利益为重,转变他的观念,然后利用领头人物有较高的威信和影响力,进而转变小团体的价 值取向,力争使小团体的价值取向符合单位的发展目标。三是管理者深入到非正式组织中,与他们进行交 流沟通,听取他们的意见,施展个人影响。在正式组织内开展各种活动,强化正式组织的凝聚力,弱化非 正式组织的消极影响,逐渐使非正式组织的行为和利益与正式组织管理目标保持一致。正式组织与非正式 组织最理想的结合是占有统治地位的正式系统伴随着健康发展的非正式系统。前者用以保证目标统一,后 者则用以维持凝聚力和团队精神。换句话说,非正式组织可以强大到起支持作用,但绝不能强大到占主导 地位。综上所述,非正式组织是不由组织任命而客观存在的,它对正式组织的影响又分为积极和消极两个 主要方面。管理者既不可能靠行政命令粗暴干涉,强行让它解散,也不能听之任之放任自流,而应该因势 利导,扶优抑弊,尽可能使非正式组织的行为与正式组织的管理目标达成一致,实现利益双赢,形成和谐 稳定共同发展的局面

政府行政角色美德审视 在构建社会主义和谐社会的进程中,政府行政角色美德的重要性日益凸显。政府行政主体应该具备什 么样的角色美德,如何通过提升政府行政角色美德体现政府的公正形象,成为理论界和政府自身日益关注 的问题。 一、政府行政角色美德的内涵 角色是社会结构中的最小单位,简单的说,角色是指与行为主体的某种社会地位、身份相一致的一整 套权利、义务的规范与行为模式,它是人们对具有特定身份的人或行为主体的行为期望,是构成社会群体 或组织的基础。在伦理学的意义上,任何行为主体的活动必须内蕴一种整体的伦理精神,并有对行为善恶

的道德价值的觉察以及评价的道德标准等,从这个角度出发,角色美德是基于一定的伦理精神调整角色之 间以及角色与社会整体之间的利益关系的行为规范的总和。 角色美德具有时代性, 与社会的发展协调一致, 它通过对角色之间和角色与社会整体之间的利益关系调整,在坚持社会和谐发展的基础上,体现自身的伦理 价值。行政角色美德是行政主体在行政过程中,所表现出的稳定的、制度化的伦理规范和伦理倾向。一般 来讲,行政主体由政府和行使行政权力的行政人员组成。因此,行政角色美德包括两大部分,一是政府代 表整个行政系统应确立的严格约束行政人员伦理行为的规范机制;二是行政人员,即公务员的伦理观念及 其操守。政府作为行政主体的角色美德始终贯穿于它所制定执行的政策、法规中,并通过行政人员的行政 角色行为表现出来。库珀在其《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中提到两个概念: “客观责任” 和“主观责任”“客观责任”是政府基于整体的伦理精神而制定的公务员角色权利 - 义务规范机制; 。 “主 观责任”是公务员的伦理观念及其操守。他指出, “客观责任是源于法律、组织机构、社会对行政人员的 角色期待”“而主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰” , 。他认为,当行政人员在行政实 践中面临着角色责任冲突时, “保持高度的客观责任是重要的,它不仅有利于整体感、自尊心和认同感的 培养,也有利于履行我们的客观责任” 。[1](P78)。行政人员集“客观责任”和“主观责任”于一身,就具 备了以其角色职责为根据来进行道德判断的行政角色美德。在一般意义上,民主、法治、公正、诚信、自 律、责任、协作、宽容是行政角色美德的应有之意。在社会转型时期,政府和行政人员任何一方的角色美 德出了问题,都会对整个社会合作体系产生重大影响,并直接关系到每一个社会成员的伦理趋向。政领域 内的权力腐败问题愈来愈严重,不仅个人腐败蔓延,而且部门腐败、集团腐败层出不穷。当一个社会的政 府行政领域的权力腐败现象被熟视无睹,社会公众对这种现象由痛恨转向麻木、羡慕,甚至最终借助权力 腐败为自己谋利时,说明这个社会的意识同一性失落, “意识同一性是指社会在存在统一性的基础上,拥 有一种能够统摄人心、整合社会、具有普遍意义的价值观念。 ”[2](P85)意识同一性失落意味着行政角色美 德失落,说明政府行政机体已病入膏肓,亟待一种公正的行政角色美德对政府行政主体进行重建和整合。 三、行政角色美德的建构路径 (一)培植统摄人心的公正精神气质 精神气质是一个国家、一个民族的灵魂。不同的社会环境和文明形态下,社会成员的精神气质不同, 整个社会呈现出的民族个性不同,对社会进步的影响也不同。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》 中从精神气质的角度揭示了资本主义缘起的奥秘。指出资本主义现代化的过程是由资本主义理性精神所推 动、并由资本主义理性精神的主体所创造的过程。这种新型的资本主义精神就是资本主义在其兴起过程中 从新教伦理中获得的“天职”精神。新教伦理的“天职”精神“把工作赚钱看作是人人都必须追求的自身 目的,看作是一项职业。 ”[6](P8)在这种精神气质支配下,资本主义企业家是“在冷酷无情的生活环境中成 长起来的人,即精打细算又敢想敢为,最重要的是,所有的这些人都节制有度、讲究信用、精明强干、全 心全意投身于事业中,并且固守着严格的资产阶级观点和原则。 ”[6](P46)对于新型的工人劳动者来说,劳 动是一种“天职” ,他们有高度的责任心,忠于职守。既艰苦劳动、积极进取,又具有自制力和节俭的习 惯。正是新型的资本主义企业家和工人劳动者焕然一新的精神气质和思想观念,为资本主义社会的诞生和 发展提供了重要条件。马克斯·韦伯从文化的层面揭示了资本主义理性精神对于资本主义社会兴起的基础 性意义。今天,在行政角色美德的公共行政领域,培植一种统摄民心、凝聚社会的公正精神气质对于社会 的和谐发展同样具有建设性的作用。亚里士多德断言“:公正不是德性的一部分,而是整个德性;不公正也 不是邪恶的一部分,而是整个邪恶。 ”[7](P97)程立显先生也特别提到“:就个体道德而论, 公正是道德的起 码要求??没有公正就没有道德。抓公正原则的教育,最容易得到人们的心理认同,一旦见效又能促进其他 品性的养成,全面提高人的道德水准。 ”[8](P124)唯有把公正精神作为行政角色美德建构的核心理念,政府 和行政人员将维护公共利益、为社会公众服务内化为“天职” ,才能强化责任意识,操守角色美德;整个 社会才能拥有充满同情心和公平正义感、倾向于社会合作和具备互助团队精神的公民群体。在一个新的生 活世界里,培植公正精神气质不仅可以为社会公众提供一个精神支撑点,更重要的是为行政角色美德的勃 兴塑造一个适宜的外部环境。 “伦理环境是个体德性生长的现实土壤,在一个贫瘠的土地上难以生长出普 遍的璀璨道德之花” 。[2](P356)这或许是尼采宣布“上帝死了”却又疯狂的到处寻找上帝的缘由所在。 (二) 完善行政立法,制定基于公正理念的角色规范制度体系以政府为代表的行政主体的主要角色职责是维护社 会公正,确保公共利益,以促进社会的和谐健康发展。行政角色职责的履行需要制度保障,没有制度保障,

行政角色美德就会慢慢被腐蚀进而变质。正如邓小平同志所言, “制度好可以使坏人无法任意横行,制度 不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。[9](P333)因此,必须完善行政立法,加强法律对政府 权力运行的监督制约,制定切实可行的行政角色美德规范制度体系。以美国为例,1978 年公布的政府道 德法(theEthics in Government Act)要求联邦政府的所有高级官员,包括联邦最高法院的 9 位大法官,都必须 每年填报财务公开表。1989 年的道德改革法(The Ethics ReformAct of 1989)又禁止联邦政府的所有工作人 员,包括所有的法官,接受任何和他们有公务往来的人的礼物。以监督政府行为为己任的非营利组织“公共 廉正中心”(Center of Public Integrity)收集了 47 个州的将近 7000 名州议员们向有关部门上报的财务公开 声明, 并于 2005 年 1 月将这些议员们 2004 年上报情况公之于众。这也就是说, 要达成行政公正,必须诉 求于法律,让政府为民施政方略在人民的监督中真正实现, 这是行政角色美德建构的内在要求。当前,我国 现行法律制度对政府行政角色美德的规定原则性有余而落实化程度不足。同时,对政府行政主体的角色职 责也缺乏明确界定。当务之急就是要加快制定、完善行政角色规范制度,落实到行政实践中。一是通过颁 布实施政府公务员法、 公务员行为细则、 财产申报制度等法律法规, 明确界定政府和行政人员的角色职责; 二是通过制定和完善行政主体法、行政行为法、行政程序法等行政法规,对政府机构的设置、职权、编制 加以严格限定,对行政主体的权限范围、行为手段、行政程序等予以公示;三是针对当前各级人大、纪委 对政府行政主体监督不力的情况,尽快颁布施行《监督法》 ,构建自上而下和自下而上交叉监督的运行体 系。同时要充分发挥社会舆论、新闻媒体、网络的强大监督作用。通过完善国家法律对政府行为的制约、 监督,制定适应时代发展的行政角色规范制度,使行政人员时刻感受 52 二、政府行政角色美德的缺失伴 随着现代化的进程,中国的社会结构急剧变动。各项制度、法规、政策处在一个亟待整合的阶段,传统的 公共行政范式受到严峻挑战,行政主体存在伦理取向随意化、公共行政商品化、政府组织体系官僚化等倾 向。对此,一些有识之士严肃指出, “当代中国在现代化进程中所面临的最紧迫问题之一就是角色美德的 缺失” 。[2](P150)政府行政角色美德缺失的现状,主要表现在以下几个方面: (一)行政角色职责转变不彻 底现代公共行政理论表明,政府权力来源于公众意愿,政府和行政人员的角色职责就是代表公众利益,为 公众服务。 “说到底,政府的任何行动都被看作是公民自身通过他们的代表所进行的行动。公共利益的追 求‘需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力’。[3](P264) ” 中国作为一个具有两千多年封建统治的大国,集权、专制的官僚统治模式根深蒂固,所谓“溥天之下,莫 非王土;率土之滨,莫非王臣”的传统统治理念已成为一种深沉的行政文化积淀。在这种理念支配下,政 府行政主体的主要角色职责是对社会进行统治 - 管理。 政府行政主体有着无比优越的社会地位, 它要求社 会公众一致服从政府的统治, 一切以政府的意志为转移, 只对上级负责, 而不对下级和普通社会公众负责。 当前,社会的发展要求行政角色职责由传统的统治- 管理型向服务- 管理型转变;要求行政主体作为社会 公众权益的代言人,全心全意为公众服务。但是,在行政实践中,某些地方政府和行政人员的角色美德理 念相对滞后,依然以“自我为中心”进行价值选择,强迫社会公众适应和服从政府,而不是使自己适应社 会公众的需求, “为公民服务”在形式上倒错为“为自己服务”“百姓的公仆”在事实上成为百姓的“主 , 人” ,这种行政角色职责的转变不彻底,是行政角色美德缺失的现实基础。 (二)行政角色责任定位不明确 柏拉图曾将各司其职、各守其分作为理想公正社会的内容之一。各司其职隐含着一个前提,即特定社会结 构角色体系的存在。对于一个既定的社会,个人生活在多重的社会关系中,是多个角色的统一体,多重的 社会结构网络位置使每个人有多重的角色要求,这些角色要求之间存在着冲突。这种冲突在行政人员身上 表现得异常明显。相对于普通社会公众,行政人员是公共权力的执掌者,客观上要求他要把社会公众的利 益放在第一位,不能私利扩张、徇情枉法。作为普通社会公众的“父母官” ,传统的“官本位”思想可能 导致他“民本”意识淡薄,官僚主义严重。同时,行政人员作为父、母、兄、弟、姐、妹、子、女等等角 色也是无法改变、无可选择的。这么一个复合的角色框架不仅包括行政人员对自己的角色定位,同时也包 括亲人、社会公众的角色期望,如果行政人员对自身角色的定位无法与社会期望达到共识或者不能够履行 由这个角色所带来的责任,那么角色的扮演就出现了故障,就会产生角色冲突,并且这种角色冲突在现实 中受到社会转型的强烈冲击, 造成角色扮演中的失调和错位, 使得行政人员处于一种有角色而少角色规范、 有角色权利而少角色义务,角色责任定位不明确的状态。政府及其行政人员的角色定位不明确,是导致政 府行政角色美德缺失的关键因素。 (三)行政角色逐利倾向过度扩张市场经济的最显著特征就是个体对经 济利益最大化的追求, “逐利”是社会各领域广泛认同的行为动机。在公共行政领域,政府及其行政人员

在市场经济体制下合法地介入市场,对政府效益的追求成为衡量地方政府有无政绩的标准和评价角色美德 的尺度。政府是公共利益的代表者和维护者, 而不是社会利益的纯收益者,政府利益应从属于公共利益。对 此,学者张康之指出“,在公共领域中, 必须摒除私人领域中的个人利益至上的原则, 并以公共利益至上的 原则取而代之” 。[4](P262)不可否认,在现实生活中,政府及其行政人员并非总是为公共目的存在,他们有 着“自利性”的倾向。施蒂格勒在分析政府行政人员的“自利性”时指出, “一个自利性的人必然受到对 其行动有影响的刺激机制的分配。无论他自己的欲望是什么,如果某种活动将带来惩罚,他必然会取消这 种活动;如果能带来较大利益,将会吸引他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与 对驴子的支配作用是一样的。 ”[3](P13)当前,我国行政角色美德领域存在的问题是,一方面对行政人员的 合理的“自利性”界定不清晰;另一方面对于政府和行政人员过度扩张的“逐利行为”又缺乏完善的制度、 法律约束手段,甚至误把追求经济效益作为政府行政的终极目的。这样,在公共行政领域就会造成以经济 价值取代行政价值、行政人员私利代替公益、权力腐败蔓延的恶果。 (四)权力腐败蔓延从角色理论的角度而言,所谓权力腐败,是指由于行政角色无规范或规范不清, 使得行政主体凭借自己特有的身份、地位和权力,直接损害他人或社会利益的越轨行为。在中国社会转型 时期, 新旧体制同时并存,同时起作用,但又不能完全起作用,这就不可避免地要导致许多行政角色规范的 “真 空”和“漏洞” 。政府及行政人员“一方面掌握着许多事实上的权力, ‘权力本位’思想仍然根深蒂固,另 一方面现代市场经济社会的‘利本位’思想又可能诱使行政主体将手中的权力出租,谋取私利,一旦权力 拥有者将手中的权力异化为一种商品,权力腐败就应运而生。 ”[5]当前,公共行 51 到被监督和被严惩的约 束机制,养成“不能贪”“不敢贪”“全心全意为人民服务”的心理暗示和角色美德习惯,政府行政才能 、 、 朝着追求公正的方向良性发展。 (三)加强行政人员个体德性的培养政府行政角色美德是通过行政人员的 个体德性行为表达出来的,孔子曰: “为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之。 ”[10]当前,公正、廉洁、 透明、勤勉的行政人员队伍与以人为本的公共权力运行方式,已经成为影响政府合法性的主要因素。对行政 人员个体德性的培养和提升,是一项长期可持续的工程。首先,要建立行政人员角色美德评价奖惩机制。 通过自我评价和社会评价两种途径,对行政人员的角色行为进行道德评价和舆论监督,对违反行政角色美 德规则的行为进行曝光、惩戒,对履行行政角色美德的行为,加以肯定和奖励,选择真实、典型、感人的 行政角色美德榜样供人们效仿。通过褒优责劣,引导行政角色美德的价值趋向,培养行政人员的角色美德 共识。其次,要针对行政人员的角色美德进行专门培训,政府可以借助伦理研究会、伦理咨询中心,通过 高等院校的专家学者举行角色美德专题讨论会,集中对行政人员进行教育培训。第一,要加强行政人员的 角色责任意识,不仅要让行政人员明白自己的“客观责任” ,而且要通过各种途径提升行政人员的“主观 责任” 。第二,要加强行政人员的角色情感培养,角色情感调节角色责任意识。深厚的角色情感可以增强 行政人员对角色责任意识的正向认知,接受积极的影响,引导行政人员朝着追求公正、践行角色美德的方 向发展,是谓“情通理达” 。第三,要强化行政人员的角色自律,行政人员角色美德的履行并非一件易事, 它时常受到各方面的影响或干扰。深厚的角色自律精神必然会使行政人员排除各种干扰和阻力,将外在强 制变为内在自觉,形成良好的行为习惯,真正做到常思贪欲之害、立身不忘做人之本,为政不移公仆之心, 用权不谋一己之私。第四,要培养良好的行政角色美德行为习惯。自觉遵守行政角色美德的规则,做到名 副其实,达到从心所欲不逾矩的境界。在对行政人员的个体德性培养中,要注意这几个方面相互影响、综 合作用,与时俱进,从而使行政人员的角色美德不断地升华。

渐进决策模式的中国实践---由户籍制度演变看中国公共政策决策特点 公共政策决策是政策周期的第三个阶段。其定义是,在已经产生的、并且对认定的问题会带来影响的政 策方案中作出选择。与议程设定与政策建构相比,公共政策决策既带有相关性也具有特殊性。而建国以来中 国户籍制度半个多世纪的演变,实质上表明,中国公共政策决策以渐进模式解释更为合理。 1 户籍制度演变历程 户籍制度是中国政府对人和户实施管理的传统手段和措施。建国以来,户籍制度的演变反映了中国政 治、经济、文化环境的变革发展,显现了中国公共政策决策的特点。户籍制度大致经历了形成、发展与初步

改革三个阶段。 1. 1 形成阶段建国后至 1958 年,我国实行的是户口自由迁移政策,公民迁移非常活跃。 1949 年 9 月中国 人民政治协商会议第一届全会通过的 《共同纲领》 1954 年 9 月第一届全国人民代表大会审议通过的 和 《宪 法》 都规定人民有迁徙自由。 1958 年 1 月 9 日,第一届全国人民代表大会通过了我国第一个户籍管理法规))) 《中华人民共和国户口登记条例》 。从此,户籍管理被纳入法制轨道。我国户籍制度正式形成。 1. 2 发展阶段从 1958 年之后,通过一系列严格控制农村户口迁入城市、小城市户口迁往大城市的制度 措施,城乡二元结构最终确定。1958 年 9 月,中央精简干部和安排劳动力 5 人小组发出了《关于精简职工和 减少城镇人口工作中几个问题的通知》,明确限制小城市户口迁往大中城市。1962 年 12 月,公安部发布《关 于加强户口管理工作的意见》,对大城市人口实行特别控制的体制由此开始。1975 年,修正后的《宪法》取 消了关于公民迁徙自由的条文。1977 年 11 月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》,确立了处 理户口迁移的原则,规定对/从农村迁往市、镇(含矿区、林区等,下同),由农业人口转为非农业人口,从其他市 迁往北京、上海、天津三市的 0 进行严格控制。至此,城镇户口与农村户口、/非农业户口 0 与/农业户口 0 的二元户籍管理结构正式形成。 1. 3 初步改革十一届三中全会之后,为解决落实政策人员、返城知青和精简干部、职工的/落户 0 问题, 国家有关部门调整了/农转非 0 政策,把/农转非 0 的控制指标由原来的 1. 5j,调整为 2j。1989 年 10 月 15 日, 国务院批准了公安部制定的《临时身份证管理暂行条例》,并于当月起在全国施行。我国居民身份证制度由 此正式确立。1998 年 7 月,国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,适 当放宽两地分居夫妻的户口迁移条件。这一文件的出台为城市户籍制度改革提供了政策依据。之后,全国各 省、自治区、直辖市开始根据各自实际情况推行户籍改革。2006 年国务院 14 部门组成 6 个调研组,分赴全 国 12 个省市,就户籍改革展开综合调研。调研组认为,进一步深化户籍改革,已经具备了许多有利条件,时机 基本成熟。户籍改革深化,呼之欲出。 2 中国户籍制度演变的特点 中国户籍制度是计划经济体制的产物,其形成、 演化与变革的过程是在特定的历史背景与客观环境中展 开地,具有深刻的实践性与广泛的适应性。 2. 1 户籍制度是计划经济体制的制度构成要件 1958 年 1 月 9 日,全国人大常委会通过的《户口登记条例》,标志着城乡有别的二元户籍制度的形成。 正是在《户口登记条例》制定前后,中国政府确立了一系列与其相关的具体制度措施。这些制度与户口制度 以及迁移制度一起,构成了中国城乡二元结构制度体系的全部内容,并成为计划经济体制的制度构成要件。 2. 2 户籍制度的运行目标是缓和现实的政治与经济危机,其形成的内在原因是维持社会稳定 在建国初期,为肃清国内反对势力,中国政府在城市推行户口登记制度,并提出《特种人口管理的暂行办 法》. 1956 年秋天,不少省份出现粮食大量欠收,大批农民试图进入城市寻找生存与发展的机会。为缓解城市 不堪重负的紧急事态,中国政府接连发出防止农村人口盲目流动的指示。由以上两个事例,我们可以发现,户 籍制度的最终形成是一系列行政举措持续作用的结果,而中国政府提出这些行政举措的初衷均在于缓和现 实的政治与经济危机,维持社会稳定。 2. 3 户籍制度对中国城乡二元结构的形成起到了主导性作用 中国城乡二元结构的形成,不是现代化过程中自然形成的政治经济现象,更不是历史演化的客观要求,而 是中国政府的一系列行政举措所造就的社会形态。 这些行政举措实际上是中国政府的政策工具,而且属于强 制工具。 人为操作在中国城乡二元结构的形成中烙下了深刻的印记,而户籍制度则使这种城乡二元结构制度 化、规范化,并最终成为中国政治生活的常态。户籍制度对中国城乡二元结构的形成起到了主导性作用。 2. 4 在户籍制度决策中,政府是唯一主体 在上文所阐述的户籍制度演变历程中,我们可以发现,各级政府是公共政策决策与公共政策建构的唯一 主体。而在议程设定阶段,虽然可以看到包括知青在内的其他主体,但农民作为户籍制度的直接影响对象并 没有被包括在其中。 2. 5 户籍制度的发展历程是不断地尝试与纠错的过程 户籍制度的形成与确立经历了近三十年的时间,而这套制度的改革则一直延续到了今天。 户籍制度的沿 革过程具有深刻的时代色彩与中国特色,而中国政府敢于尝试、 勇于修正的决策特点也在这一过程中得到了

淋漓尽致的体现。尤以 80 年代中国政府在/农转非 0 政策上的调整,表现最为明显。 2. 6 户籍制度的相关政策制定过程是政府内部的不同部门以及上下层级共同合作的结果 在户籍制度的演化中,一方面,我们经常可以看到各中央部委联合发布相关法规,例如: 1980 年 9 月,公安 部、粮食部、国家人事局联合颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问 题的规定》;另一方面,中央政府与地方政府也在互动中推进着户籍制度的发展。例如, 1992 年 8 月公安部拟 订了 《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》 ,并征求各部门与地方政府意见。 同年 10 月开始,广东、 浙江、山东等省先后以省政府名义下发了实行当地有效城镇居民户口制度的通知,并着手试行。由此可见, 户籍制度的相关政策制定过程是政府横向的各个部门以及政府纵向的上下层级共同作用的结果。 3 以渐进模式解析中国公共政策决策特点 户籍制度的演变跨越了建国后的半个多世纪并延续至今。 其在反映政策决策的诸多特征的同时,集中表 现了中国公共政策的决策特点,具有深刻的理论意义与重要的研究价值。 3. 1 中国公共政策决策以渐进模式解释更为合理 从上文的论述看来,中国公共政策决策应以渐进模式解释更为合理。 3. 1. 1 中国公共政策决策着重于补救问题 从户籍制度的演变看来,中国政府所采取的一系列行政手段并不追求在短期内解决物资匮乏、 制度僵化 等体制问题,而在于缓解现实环境中的政治经济危机。 3. 1. 2 中国公共政策决策重视尝试与纠错 大胆实验、勇于纠错是中国政府决策的显著特点。例如在试行/当地有效城镇居民户口制 0 的过程中, 公安部率先拟订了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,并征求各部门与地方政府意见,后部分 省份又各自以省政府的名义下发了通知,进行试行。 3. 1. 3 中国公共政策决策只考虑部分重要的结果 在公共政策决策中,中国政府只考虑政策选项的部分重要结果,并不尝试对全部结果进行权衡。例如,在 改革开发初期,中国政府对/农转非 0 控制指标的调整是为了解决落实政策人员、返城知青和精简干部、职 工的/落户 0 问题,结果却出现了所谓的/农转非 0 过快增长。 3. 2 中国公共政策决策的科学化程度正在不断提高 在户籍制度的演变过程中,中国政府颁布了大量法规,作出了许多影响深远的政策决策。但中国政府的 公共政策决策大都根据决策者的经验判断,缺乏必要的学理分析与科学论证。由此看来,中国公共政策决策 的科学化程度仍有进一步提高的空间。可喜的是,我们看到, 2006 年国务院组织了调研组对全国各地的户籍 改革进行了调研,并得出了/深化改革时机成熟 0 的结论。这表明,中国政府正在自觉地推动公共政策决策的 科学化水平的提升。 3. 3 中国公共政策决策的封闭性强,民主化程度仍有继续提高的空间 公共政策决策的民主化程度主要体现在广大民众特别是标的群体对公共政策的参与程度与影响程度。 在本文所分析的户籍制度演变过程中,作为户籍制度的直接影响对象,广大的农民几乎处于失语的状态。在 政策构建与政策决策阶段,广大农民缺乏影响政府决策的有效渠道;即使是在议程设定的过程中,亦鲜见农民 对户籍制度中针对农民的条款提出意见。 事实上,在包括医疗改革、 税收改革、 城市建设在内的诸多领域中, 均鲜见普通民众特别是标的群体的参与。由此看来,中国公共政策决策的民主化程度仍有待于进一步提高。 3. 4 领导者意志是中国公共政策决策的主导力量 在政策决策阶段,只有那些在某一领域得到授权去做出权威的决定的政治家、法官、政府官员拥有发言 权和投票权。在中国,这一点表现地极为明显。领导者往往可以左右政策决策的最终结果,领导者意志是中 国公共政策决策的主导力量。 4 小结户籍制度的演变贯穿于建国后中国社会演化变革的始终,并延续到今天。 通过对户籍制度演化历 程的分析,我们发现中国公共政策决策应以渐进决策模式解释更为合理,而且中国公共政策的民主化与科学 化的程度正在不断提高。

Y 理论在知识型员工管理中的应用

一、知识型员工的定义 国内外许多专家学者对知识型员工的定义进行了多角度的阐述, 但是还没有形成统一的共识。 彼得· 德 鲁克(PerterDrucker),最早提出了知识型员工的概念,在其 1959 年出版的《明天的里程碑》一书中首先使 用了“知识工人”这一术语。他认为:知识型员工是指那些掌握和运用符号和概念,利用知识或信息工作 的人。加拿大知识管理专家弗朗西斯·赫瑞比(FrancisHoribe)在其《管理知识型员工》中指出: “知识型员 工就是那些创造财富时用脑多于用手的人们。他们通过自己的创意、分析、判断、综合、设计给产品带来 附加价值。如管理人员,专业技术人员和销售人员等” 。我国学者王兴成、卢继传和徐耀宗在《知识经济》 一书中写到:从知识资本理论和人力资本理论来看,知识型员工是指从事生产、创造、扩展和应用知识的 活动,为企业(或组织)带来知识资本增值,并以此为职业的人员。综合专家学者对知识型员工研究,我本 人认为: 知识型员工是指那些掌握了丰富的知识和信息, 通过复杂的脑力劳动对其进行创造性加工及应用, 从而为企业创造知识资本增值的工作人员。 二、麦格雷戈的 Y 理论 美国社会心理学家,行为科学家麦格雷戈 1957 年在其文章“企业的人性面”一文提出 X 理论之后, 又提出了与之相对立的 Y 理论,其中 Y 理论的主要假设为:1.工作就像游戏和休息一样自热。一般人并非 天生厌恶工作。工作到底是满足的来源,还是惩罚的来源,完全是可以认为控制的。2.要想促使人朝着组 织目标而奋斗,外在的控制和惩罚的威胁并非唯一的方法。人为了达到自己承诺的目标,自然会坚持“自 我指导”和“自我控制” 。3.人之所以对目标做出承诺,是为了得到实现目标后的各种酬劳。在各种酬劳中, 尊重需要及自我实现需要的满足可以趋使人们朝着组织的目标而努力。4.在正常情况下,人不但能学会承 担责任,还会争取责任。5.以高度的想象力、智力、创造力来解决组织中的各项问题,这是大多数人都具 有的能力,而不是少数人特有的能力。6.在现代企业模式下,大部分人都只是发挥了一部分智能潜力。Y 理论衍生出一条基本的组织原则:个人目标和组织目标融合原则。这就要求企业给员工创造适当的环境, 促成员工目标的实现,需要的满足,从而趋使组织目标的最终实现。Y 理论假设强调员工具有自我控制、 自我指导的能力,还强调了人们的责任感,管理者应该充分信任员工,适时的授权和放权,给予其一定的 控制权。相信人具有高度的想象力、智力、创造力,大部分人的潜力只是发挥了一部分,没能充分的达到 发挥。管理者要创造环境和条件,充分的开发调动员工的潜能。 三、应用 Y 理论对知识型员工进行管理 彼得?德鲁克曾说过“知识型员工的生产力将成为对人员进行管理的中心议题和 21 世纪对管理的最 大挑战。 ”知识型员工是企业人力资本的核心资本,对企业的生死存亡起着至关重要的作用,在对其进行 管理时应有别于普通员工的管理。我本人针对知识型员工的特点,结合 Y 理论,提出以下方法对知识型员 工进行管理。1.创造舒适,自主的工作环境,努力营造浓厚的学习氛围。Y 理论提倡企业为员工创造适当 的环境。知识型员工掌握了丰富的专业知识,拥有特殊的技能,工作具有很高的自主性。他们主要是应用 脑子里面储存的知识信息进行创造性工作,不需要太多外在工具的辅助,相对独立于其他常规性工作。知 识型员工自我意识较强,倾向于舒适,自主的工作环境,在这样的环境中,不受上级的控制监督,充分的 发挥自身的潜能。同时,在知识经济时代,知识更新迅速,知识型员工以知识作为谋生的手段,承受着一 定的压力,为了保持自身的竞争力,时刻都需要吸纳新的知识和讯息,以免沦为非知识型员工,产生大的 人生落差。所以,企业要努力营造浓厚的学习氛围,提倡员工之间分享知识,交流经验,共同成长进步。 2.适时的授权和放权,让知识型员工享有一定的参与管理权和决策权。Y 理论假设人为了达到自己的目标, 会进行自我指导和自我控制。 知识型员工作接受到较高的文化教育, 更加追求自身目标的实现, 自我约束, 自我管理,自我控制的能力强于普通的员工。知识型员工的工作没有固定的模式,更多的是思维模式的创 意,在一定程度上不受某些规章制度的约束,适当地给与知识型员工一定的权力,让他们自行进行工作的 安排,让其掌握主动权,自我管理,自我控制。让其参与到企业管理和决策中,从而产生企业主人的感觉。 3.工作的设置要具有挑战性,激发知识型员工的成就动机。Y 理论假设人可以用高度的想象力、智力、创 造力来解决组织中的各项问题。知识型员工的经济收入较高,更注重高层次需求的满足,受尊重,追求自 我价值的实现,具有强烈的成就动机,渴求他人的尊重和社会的认可。他们倾向于难度大具有挑战性的工 作,这样可以充分发挥其高度的想象力,智力和创造力,完美的解决工作中的挑战,赢得他人的赞赏,社

会的肯定,体验到成就感,从而满足内心深处的需求,自我价值达到最大的发挥。4.辅导知识型员工进行 职业生涯管理与开发,融合知识型员工目标与企业目标。Y 理论提倡个人目标和组织目标融合原则。企业 辅导知识型员工进行职业生涯规划,在这过程中逐渐的渗透融合原则,帮助员工开拓在企业发展的职业通 道,让他们看到在企业发展的广阔空间和美好前景,自身目标的实现推动组织目标的实现,组织目标的达 到,进一步的实现员工的个人目标,形成一个良性循环,加强员工对企业的忠诚度,使知识型员工与企业 融为一体,息息相关,共同努力,最终到达共赢的好局面。作者单位:

任务名称:03 任务

课程名称:西方行政学说

注:总计 20 套题,只提供前 10 套答案,如抽题不再前十套中可重抽题不 影响成绩
03 任务_0001 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:CBADD 06-10:BADBA 11-15:BAADD 16-20:DCCDC 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABC ;02. ABC ;03. ABC ;04. ABCD ;05.ABCD ; 06.ABCD ;07. D ;08. BD ;09.ABCD ;10.ABC ; 11.AC ;12. CD ;13. ABCD ;14.ABC ;15.D ; 16.B ;17.C ;18. ABCD ;19. ABCD ;20. ABCD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BABBB 06-10:ABBAB 11-15:ABAAB 16-20:ABBAA 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 厄威克认为对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性的原则是什么? 参考答案: 在厄威克看来,下列原则对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性: (1)目标原则; (2)人员与组织结构相适应的原则; (3)单头领导的原则; (4)专业参谋和一般参谋共存的原则; (5)授权原则; (6)责权相符原则; (7)明确性原则; (8)控制幅度原则。

2. 简述林德布洛姆的渐进决策的含义及其基本原则。 参考答案: 所谓渐进决策, 就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上, 采用渐进方式对现行政策加以修改, 通过一连串小小改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现决策目标。 在林德布洛姆看来,渐进决策需要遵循三个基本原则: (1)按部就班原则; (2)积小变为大变原则; (3)稳中求变原则。

03 任务_0002 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:ADDAB 06-10:CCBBC 11-15:ADADC 16-20:CCBDC 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. AD ;02. AB ;03. D ;04. B ;05. ABCD ; 06. ABCD ;07. ABC ;08. D ;09. ABC ;10. ABCD ; 11.ABCD ;12. ABCD ;13. D ;14. CD ;15. ABCD ; 16. C ;17. C ;18. ABC ;19. ABC ;20. ABCD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BABBA 06-10:BBBBA 11-15:BAAAB 16-20:ABBAB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 在巴纳德看来,非正式组织的积极功能是什么? 参考答案: 巴纳德认为,正式组织与非正式组织之间有着密切关系,如果关系处理得好,非正式组织能为正式组 织承担三项积极功能,从而使正式组织更加稳固、健全,更有效率。这三项积极功能是: (1)可以从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息; (2)可以通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织团结; (3)可以借助于非正式组织的互动关系,避免正式控制过多过滥,进而保持个人自尊、人格完整和 独立选择力。

2. 西方行政学是在什么社会背景下产生和发展起来的? 参考答案: 行政管理真正形成相对完整的理论体系,成为一门独立学科,是 19 世纪末 20 世纪初的事情。 这一时期,不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务日愈繁重, 而且社会关系的日益复杂化也带来一系列带有公共性的社会问题,各种社会矛盾和冲突甚至演变成一种普 遍的社会现象。为了缓和、消除各种社会矛盾,解决各种带有公共性的社会问题,维持社会稳定和促进社 会发展,政府开始转变过去那种消极、被动的状态,进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共 事务, 行政管理活动变得越来越重要。 在这种背景下, 原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求, 迫切需要有一门科学从理论上指导国家的行政管理活动,以使政府能够更好履行其职能和完成其使命。于 是,行政学便应运而生。科学管理运动的兴起促成了西方行政学的形成和兴盛。相关学科的理论发展和政 府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要基础。

03 任务_0003 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BCCAD 06-10:BDCAC

11-15:DDDAA 16-20:DBBCB 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABCD ;02. ABCD ;03. ABCD ;04. BD ;05. AB ; 06. ABCD ;07. ABCD ;08. D ;09. ABC ;10. CD ; 11. B ;12. D ;13. D ;14. ABC ;15. ABCD ; 16. B;17. ABC ;18.ABC ;19.AD ;20. ABCD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:ABBBB 06-10:BAAAA 11-15:ABBAB 16-20:BBAAB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 韦伯所谓的“官僚制”有何基本特征? 参考答案: (1)合理的分工; (2)层级节制的权力体系; (3)依照规程办事的运作机制; (4)形式正规的决策文书; (5)组织管理的非人格化; (6)适应工作需要的专业培训机制; (7)合理合法的人事行政制度。

2. 沃尔多怎样批评传统行政学? 参考答案: (1)沃尔多认为,政治与行政二分法无论是作为现实的描述还是作为对行政行为的规定都是不恰当 的,应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。 (2)沃尔多批评了传统行政组织理论的理性主义倾向,批评传统行政学过分强调组织间的共性或所 谓的原则而忽视了作为“行政实质”的具体性。 (3)沃尔多还指责传统行政学家所谓的行政“科学”主要依靠“事实的堆积” 。 (4)沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。

03 任务_0004 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:DBBCD 06-10:CAADA 11-15:CACBB 16-20:ACDCA 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. AC ;02. ABCD ;03. ABCD ;04. ABCD ;05. ABCD ; 06. ABC ;07. ABCD ;08. ABC ;09.C ;10. D ; 11. BC ;12. AB ;13. B ;14. ABCD ;15. CD ; 16. ABCD ;17. ABC ;18.C ;19. AD ;20. D .

三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:ABABA 06-10:ABBBA 11-15:BBBAB 16-20:BBBAB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 厄威克认为对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性的原则是什么? 参考答案: 在厄威克看来,下列原则对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性: (1)目标原则; (2)人员与组织结构相适应的原则; (3)单头领导的原则; (4)专业参谋和一般参谋共存的原则; (5)授权原则; (6)责权相符原则; (7)明确性原则; (8)控制幅度原则。

2. 简述过渡社会公共行政的特点。 参考答案: 在里格斯看来,过渡社会公共行政具有如下特点: (1)异质性。 “异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点,表现出强 烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性,即异质性特 点。 (2)重叠性。即行政机构的重叠现象,具体是指,行政机构并不一定产生其应当有的功能,行政行 为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。 (3)形式主义。所谓“形式主义”即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有 虚名。

03 任务_0005 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:DCBAB 06-10:ADACC 11-15:ACDAC 16-20:CDBBC 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. AD ;02. C ;03. ABCD ;04. AB ;05. ABCD ; 06. D ;07. ABCD ;08. CD ;09. ABCD ;10. ABC ; 11. ABC ;12. D ;13.BC ;14. ABCD ;15. ABC ; 16. ABCD ;17. ABC ;18.ABCD ;19. ABCD ;20. ABD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BABBB 06-10:BBBAA

11-15:ABBAB 16-20:BABBA 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 简述泰勒实行刺激性的工资报酬制度的主要内容。 参考答案: (1)通过工时研究和分析,制定出一个定额或标准; (2)采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度; (3)工资支付的对象是工人而不是职位,即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工 资。

2. 韦伯所谓的“官僚制”有何基本特征? 参考答案: (1)合理的分工; (2)层级节制的权力体系; (3)依照规程办事的运作机制; (4)形式正规的决策文书; (5)组织管理的非人格化; (6)适应工作需要的专业培训机制; (7)合理合法的人事行政制度。

03 任务_0006 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BBDBD 06-10:CDDDB 11-15:DCBBA 16-20:AACAA 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABC ;02. ABC ;03. D ;04. ABCD ;05. B ; 06. ABCD ;07. C ;08. BD ;09.ABC ;10. AC ; 11. AB ;12. ABC ;13.ABCD ;14. C ;15. D ; 16. AD ;17. ABCD ;18. ABCD ;19. ABC ;20. ABD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:AABBB 06-10:BABBA 11-15:BBBAB 16-20:AAABB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 简述过渡社会公共行政的特点。 参考答案: 在里格斯看来,过渡社会公共行政具有如下特点: (1)异质性。 “异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点,表现出强 烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性,即异质性特 点。

(2)重叠性。即行政机构的重叠现象,具体是指,行政机构并不一定产生其应当有的功能,行政行 为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。 (3)形式主义。所谓“形式主义”即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有 虚名。

2. 简述怀特的行政协调思想。 参考答案: 行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好协作与配合关 系,以达到共同目标的管理行为,它是行政管理的重要内容之一。对此,怀特主张: (1)应该精简机构,减少协调工作的数量和难度; (2)应该设置行政协调机关; (3)要通过精密的协调来获得较好的协调结果; (4)在协调过程中,行政首长的裁定就是最后的决定; (5)明确协调的原则,即“对任何事件均由主管会制定完整的政策,用以领导相关的各部。规划这 种政策是附设专门的协调委员会,各部有专人参加,形成联合规划中之一协调部分。应用这种方策,可使 各部在独立行动中,获得合作的行政效能” 。

03 任务_0007 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:ADDDD 06-10:CBCAC 11-15:ACBBA 16-20:DACCB 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABCD ;02. ABCD ;03. B ;04. ABCD ;05. ABCD ; 06. BD ;07. ABCD ;08. ABC ;09. ABCD ;10. CD ; 11. AD;12. ABC ;13. ABCD ;14. AC ;15. D ; 16. D ;17. C ;18. ABCD ;19. ABC ;20. ABCD. 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:ABABB 06-10:BBABB 11-15:BBBAB 16-20:BABBB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 简述过渡社会公共行政的特点。 参考答案: 在里格斯看来,过渡社会公共行政具有如下特点: (1)异质性。 “异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点,表现出强 烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性,即异质性特 点。 (2)重叠性。即行政机构的重叠现象,具体是指,行政机构并不一定产生其应当有的功能,行政行 为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。 (3)形式主义。所谓“形式主义”即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有

虚名。

2. 在巴纳德看来,非正式组织的积极功能是什么? 参考答案: 巴纳德认为,正式组织与非正式组织之间有着密切关系,如果关系处理得好,非正式组织能为正式组 织承担三项积极功能,从而使正式组织更加稳固、健全,更有效率。这三项积极功能是: (1)可以从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息; (2)可以通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织团结; (3)可以借助于非正式组织的互动关系,避免正式控制过多过滥,进而保持个人自尊、人格完整和 独立选择力。

03 任务_0008 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:CDBAA 06-10:DBADC 11-15:ABACC 16-20:DDADD 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABCD ;02.ABC ;03. ABC ;04. ABCD ;05. D ; 06. C ;07.AD ;08. C ;09. D ;10. CD ; 11. AC ;12. ABCD ;13. ABCD ;14. ABCD ;15. D ; 16. ABC;17. ABC ;18. ABCD ;19.B ;20.BD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BAAAB 06-10:BBAAB 11-15:AABBB 16-20:BABBB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 简述过渡社会公共行政的特点。 参考答案: 在里格斯看来,过渡社会公共行政具有如下特点: (1)异质性。 “异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点,表现出强 烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性,即异质性特 点。 (2)重叠性。即行政机构的重叠现象,具体是指,行政机构并不一定产生其应当有的功能,行政行 为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。 (3)形式主义。所谓“形式主义”即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有 虚名。

2. 德鲁克认为运用目标管理方法应注意哪些关键问题? 参考答案:

在德鲁克看来,运用目标管理方法应注意如下关键问题: (1)要严肃认真地做好准备工作,把实施目标管理当作一项大事来抓; (2)目标要制定得比较明确,尽量用数量指标表示,并且要规定完成任务、达到目标的时间; (3) 应当将这种管理方法用于比较长期的组织任务; (4)落实到个人的目标必须符合实际情况,每个人的目标均不应超过其自身所具有的实际承受能力; (5)对目标完成情况的检查方式很重要,对能力较低和缺乏自信心的组织成员来说尤其重要; (6)应充分开发和利用人际交流技能,特别是上下级之间信息沟通的技能。

03 任务_0009 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BCACC 06-10:DDCBB 11-15:BDBAB 16-20:AACCA 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. ABC ;02. ABCD ;03. ABCD ;04. B ;05. C ; 06. BC ;07. D ;08. BD ;09. D ;10. C ; 11. ABCD ;12. ABC ;13. AC ;14. ABCD ;15.ABCD ; 16. AB ;17. ABC ;18. ABCD ;19.ABCD ;20. AD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:BBABB 06-10:ABAAB 11-15:BAAAB 16-20:BBBAB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 沃尔多怎样批评传统行政学? 参考答案: (1)沃尔多认为,政治与行政二分法无论是作为现实的描述还是作为对行政行为的规定都是不恰当 的,应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。 (2)沃尔多批评了传统行政组织理论的理性主义倾向,批评传统行政学过分强调组织间的共性或所 谓的原则而忽视了作为“行政实质”的具体性。 (3)沃尔多还指责传统行政学家所谓的行政“科学”主要依靠“事实的堆积” 。 (4)沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。 上传附件文件 操作

2. 韦伯所谓的“官僚制”有何基本特征? 参考答案: (1)合理的分工; (2)层级节制的权力体系; (3)依照规程办事的运作机制; (4)形式正规的决策文书; (5)组织管理的非人格化; (6)适应工作需要的专业培训机制; (7)合理合法的人事行政制度。

03 任务_0010 一、单项选择题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:CBBDB 06-10:DCDBA 11-15:CAAAC 16-20:BDCCA 二、不定项选择题(共 20 道试题,共 40 分。每题所设选项中至少有一个正确答案) 01. D ;02. ABC ;03. ABD ;04. ABCD ;05. ABC ; 06. ABCD ;07. AB ;08. ABCD ;09. BC ;10. D ; 11. C ;12. C ;13.ABCD ;14. C ;15. D ; 16. ABCD ;17. ABCD ;18.B ;19.ABCD ;20. ABCD . 三、判断题(共 20 道试题,共 20 分。 ) 01-05:AABBB 06-10:BBBBB 11-15:BBBBB 16-20:BAAAB 四、简答题(共 2 道试题,共 20 分。 ) 1. 简述新公共行政学动态、开放的组织观。 参考答案: 新公共行政学认为,行政组织中存在着分配、整合、边际交换和社会情感四种基本的运作过程: (1)所谓分配过程是指新的公共行政必须关心分配形式,依据从公共行政项目中获得的效益来处理 人的物质的和服务的分配问题,成本-效用分析和成本-效益分析是其最常用的方法。 (2)所谓整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程,其中每个成员都可以视为在 该层级中扮演的角色,其各自的任务通过权威层级联系在一起。 (3)所谓边际交换过程是指行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。 (4)所谓社会情感过程实际上是一种社会情感训练的过程,它也可以被视为行政体制改革的一种基 本工具,还可以被视为一种技术。

2. 德鲁克认为运用目标管理方法应注意哪些关键问题? 参考答案: 在德鲁克看来,运用目标管理方法应注意如下关键问题: (1)要严肃认真地做好准备工作,把实施目标管理当作一项大事来抓; (2)目标要制定得比较明确,尽量用数量指标表示,并且要规定完成任务、达到目标的时间; (3) 应当将这种管理方法用于比较长期的组织任务; (4)落实到个人的目标必须符合实际情况,每个人的目标均不应超过其自身所具有的实际承受能力; (5)对目标完成情况的检查方式很重要,对能力较低和缺乏自信心的组织成员来说尤其重要; (6)应充分开发和利用人际交流技能,特别是上下级之间信息沟通的技能。

04 任务

运用后现代公共行政理论,以“科学主义的局限性”为主题,撰写一篇小论文。 以“政府绩效与公众信任”为主题,撰写一篇小论文。 运用企业家政府理论,以“政府的本质”为主题,撰写一篇小论文。 运用新公共服务理论,以“政府的职能”为主题,撰写一篇小论文。 运用公共治理理论,以“行政学的发展”为主题,撰写一篇小论文。

参考论文: 从人的自由看科学主义在哲学领域的局限 科学主义与人文主义是现代西方哲学领域的两大主要思潮。但是,由于近代以来科学的成功,科学在 人们的生活中占据着越来越重要的地位,在社会科学中,科学方法得到了越来越多的运用,似乎有取代人文社 会科学的倾向。这不能不使人思考,科学方法在社会科学领域到底有多大的运用范围?在哲学领域的运用中 到底有多大的合法性?我们知道,哲学就是人学,笔者认为,人的本性决定了科学主义是不可能完全取代人文 社会科学的研究的,科学也不可能取代哲学。本文就试图从人的自由这一角度来对该问题做一个简单的探 索。 一、人的自由本质 在萨特的哲学中,自由不是人的本质,而是人的存在。人的存在先于本质,是人的本质形成的基础。萨特 把存在分为自在的存在和自为的存在两个领域:自在的存在是物的存在,是其所是而不是其所不是;自为的存 在则是人的存在,/存在,对于自为来说,就是把所是自在虚无化。 0[1]所以,人总是生活在虚无之中,表现为他现 在所还不是的东西。在现实生活中,自为存在的这种性质就表现为人的欲望和理想等人所/缺乏的东西 0,他 总是力求成为其所是,但一旦成为其所是,就成为自在的存在,就被人抛弃在过去了,因而也就不再是其所是。 人总是追求成为其所是的东西,但这种在追求中的东西以一种/应该 0 的方式表现出来,既然是/应该 0,就证明 它还不是现实,还只是其所不是的东西。 而本质又是什么呢?在萨特的哲学中,本质是已经过去了的存在,是已 经形成了的东西,是自在的存在。自在的存在具有绝对的致密性与充实性,不再可以改变,因而不可能是自由 的。自由只能是自为的存在。/说自为应是其所是,说它在不是其所是时是其所不是,说存在先于本质并是本 质的条件,或反过来按照黑格尔的公式说-本质是过去的存在.,其实说的都是同样的一件事,即人是自由的。 在 萨特看来,人之所以是自由的,是因为人是一种自为的存在,是因为人还没有成为其所是的东西。这样,面对人 所要成为的东西,人就可以成为,也可以不成为,可以成为这样的,也可以成为那样的。自由就是这样作为自为 的存在而来到人的身上。这样存在于人身上的自由就是选择的自由。正因为人是自由的,人才需要有行动。 人的活动是一种自由的活动,是/我 0 自己的活动。 0 是/我 0 的行动的唯一的决定者。 /我 但是,由于这种自由 来自人的自为存在,来自人的虚无性,在人的选择之前,还不是自在的存在,因而属于人的存在而不属于人的 本质。既然在萨特看来,自由只是人的存在而不是人的本质,那么我们在此提出的人的自由本质又有何根据 呢?为此,我们先有必要来了解本质这一概念。马克思主义哲学认为,本质是一事物之所以为一事物的根据, 与事物的存在具有直接的同一性。对于这一点,我们用西方哲学中比较容易理解。西方哲学认为,我们是通 过各种事物的属性来认识事物的。而在事物的属性之中,则有偶性与本质属性之分。偶性是可以除掉而不至 于影响事物本身的存在的属性,本质属性则是不能除掉的东西,一旦除掉,则该事物就不再是该事物了。比如, 通过一个彩色的玻璃杯来认识杯子的本质。我们除掉该玻璃杯的彩色,该玻璃杯仍然是一个杯子。再除掉它 的/玻璃性 0,杯子仍然是杯子。这样不断的/减 0 下去,最后总有一种东西无法除掉,这就是杯子的本质。在这 里,存在与本质具有直接的同一性。杯子具有杯子的本质,人当然也具有人的本质。人的本质则和人的存在 具有直接的同一性。从萨特对人的自由的论述中可以看出:自为的存在和人的存在是具有直接的统一性的。 人之所以异于物,就在于人是自由的,就在于人对自身行动的自主选择性。人一旦失去这种自由,人的活动就

成了必然的运动,人也就不再成其为人,人对自身的行为也就不需要负任何责任,人类的法律、道德也就不再 有意义。因此,自由是人的本质,是镶嵌在人的存在之中的不可剥夺的东西。萨特之所以提出人的存在先于 本质这一著名命题,乃是因为他对本质的看法来自黑格尔,把本质仅仅视为过去了的东西。 二、科学主义思潮的发展及其特征 现代理论界一般认为,科学主义作为一种广泛影响的哲学思潮,诞生于 19 世纪六七十年代,它的发展大 约经历了三个阶段:19 世纪六七十年代至 20 世纪 20 年代末期;20 世纪 30 年代初期至 60 年代;20 世纪 60 年 代至今。每一时期都对应于科学领域的巨大成功。但是,真正使科学主义成为一种思潮的还是孔德开创的实 证主义哲学。实证主义的哲学观构成了后来科学主义思潮的基本内涵。实证主义是由现代法国著名哲学家 孔德创立并发展起来的。1843 年他出版的 5 实证哲学教程 6 标志着实证主义哲学的诞生。在孔德看来,实 证哲学的/一切本质都包含在实证这个词中,我把这个次列为一种新哲学之首 0(转引自[2])。 所谓实证,指的是 /有用 0、/精确 0、/相对 0 的东西,实证主义哲学是一种能够向人们提供各种有用的精确的建设性的知识的 哲学。这样的哲学与自然科学是相同一的。在方法论上,孔德的实证主义哲学的核心是观察与假说,这正是 19 世纪科学界普遍认可的方法。在实证主义的基础上,孔德提出了著名的三段论,即人类社会的发展都要经 历三个阶段:神学阶段、形而上学阶段、实证主义阶段。在他看来,当前哲学的主要任务就是要摆脱传统的 形而上学哲学观,建立实证主义哲学观。但在这里也看出,孔德在一定的程度上也是承认神学与形而上学的 历史意义的。因而从后来的科学主义思潮看来,孔德的观点是不够彻底的。在 20 世纪的 20 年代到 30 年代, 随着相对论、量子力学的提出,数理逻辑和科学在其他领域的飞速发展,科学主义进入了新的发展阶段。这 时产生了逻辑实证主义。 逻辑实证主义坚持彻底的经验证实原则,反对传统的形而上学并提出了/统一科学 0 的思想,试图通过方法的统一与语言的统一来实现整个科学的统一。逻辑实证主义哲学认为,真正的科学知 识只有一种,即自然科学,除此以外的知识都算不上真正的知识,只能算是意见;真正的认识方法也只有一种, 即自然科学的方法或解释的方法,人文科学的理解只能算是科学的前奏而已;真正的科学语言也只有一种,那 就是物理学的语言,其他的语言都只是个别的非科学的语言。 总起来看,科学主义有以下三方面的内容:一是认为自然科学是世界上最精确最可靠的知识,它是其他科 学的典范;其次是认为自然科学的说明方法或解释方法是人类获取知识的唯一正确和有效的方法,是人类一 切认识方式的楷模。它坚持科学知识与技术万能的观念,认为物理学的那种方法可以取代哲学,特别是代替 人们行为科学和社会科学等其他领域研究方法的观点;其三是认为自然科学的知识可以推广至解决人类的 一切问题,即科学是万能的、普适的。这种观点认为科学知识可以取代其他一切知识,其他领域的知识都应 该在科学知识与方法的面前接受检验, 那些不能转化为科学知识的知识都是虚假的,不可相信的。如果说孔 德的观点是一种弱的科学主义的话,则逻辑实证主义的观点可以叫做强的科学主义。 弱的科学主义认为人文 社会科学至少有一部分有其现实的合理性或历史的合理性;强的科学主义思想则认为人文科学的一切领域 都应该纳入到科学的框架中来进行,凡是不能纳入到这一框架内的东西都是不可相信的虚假的东西。 科学方 法是唯一的方法,科学知识是唯一的知识。 三、人的自由本质与强的科学主义的局限性 从上面的分析可以知道,科学主义对人文主义的指摘与排斥首先是从方法论上来入手的。他们认为,只 有自然科学的方法才是唯一的方法,只有用自然科学的方法去获得的知识才是唯一正确的知识。 而自然科学 的方法主要包括哪些方法呢?这主要就是物理学的研究方法。我们知道,物理学研究的对象是人所面对的可 以通过经验来观察的世界,是物质的世界,从哲学认识论上来看,这就是坚持主体与客体二分的原则。与此相 应,物理学的研究对象都是可以观察的,具有感性的可证实性。 其次,物理学的研究对象是可以分解与综合的。 即我们可以通过一定的方法把对象分解开,进行部分的认识,然后再综合起来就形成了对对象的整体的认 识。再次,物理学研究方法具有实验的可重复性。最后,也是十分关键的一条,就是坚持世界因果联系的普遍 性。 即世界上的事物都处在相互联系之中,任何对象的运动与变化都可以用此前其他事物的运动与变化来解 释。这些在前的就是因,在后的就是果。从哲学的角度看,坚持事物的因果联系是科学的本体论前提。科学 的一切发现都是在此基础上做出并得到人们的普遍信任的。 与此相关,我们要证明某学科是科学方法所不适 合的,就必须说明该学科研究方法的特殊性,说明它的研究对象与物理学的研究对象是不同的。假如世界上 有一种研究对象具有以下四个方面的其中之一,它就是物理学所无法研究的了:第一,它本身是非感性的存在, 对它的研究不能运用科学的观察方法;第二,这个对象不可被分解与综合;第三,具有不可重复性;第四,它不遵

循因果规律。而人事实上就是这样的研究对象。在第一节中,我们说明了自由是人的本质,而自由的根本特 性就是对因果规律的打破。对人的自由我们不可能有单线条的精确的预测,只能是模糊的可能性的规定。在 马克思主义哲学中,我们说自由是对必然的认识,这只是从人与自然的关系的角度来说的,是不完整的。所以, 毛泽东在后来把自由的定义改为/对自由的认识与对世界的改造 0。 也就是说,自由绝对不只是一个认识论的 概念,也是一个实践的概念,是在人的行动中体现出来的。人的行动是自由的,在没有行动之前,就不能准确地 规定;在行动之后,却可以开启一个因果系列。所以康德认为自由是一个/可以自行开启一个因果系列的理念 0。当然,康德的哲学研究的主要是自由对道德的意义问题,讲的是道德领域的/自由意志 0,这是有点狭隘的。 自由事实上可以在我们生活中的每一个方面得到体现。从人与自然的关系看,也同样体现了这一点。一个人 明知马蜂窝要去捅,就难免被马蜂咬。恩格斯就曾经指出:/我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利,对于每 一次这样的胜利,自然界都报复了我们。每一次胜利,在第一步我们确实取得了预期的结果,但是第二步第三 步却有了完全不同的、出乎意料的影响,常常把第一个结果又取消了。事实上,正是人的自由以及一旦行动, 人又面临着无法改变的后果,人才需要对自己的行为负责。自由本身只有对有意识的人来说才是存在的,因 为只有人的意识才使人能够在多种行动可能性中进行选择,而有意识的选择意味着对后果的先知。 也就是说, 作为有意识的人,你的选择不仅仅是对一件事情的开始的选择,更是对结果的选择,因此,人必须对自己的结 果负责。人正是在这个意义上才是惟一需要对自己的行为负责的动物。所以,在做出选择之前,我们都强调 对必然性的认识,以避免选择中的盲目性。但是,即使如此,选择还涉及到价值与意义的问题,受到人的价值观 念与生活观点的制约,不可能完全理性化。但是,我们也必须承认,人的许多其他方面是可以用科学的方法来 加以研究的。比如,人的肉体方面就可以用生物学的方法来加以研究。再比如,现代实验心理学也取得了较 大的成就,使人们对自己的心理活动有了更多的了解与认识。同样,社会学中也存在较多的科学方法,因为社 会学是从人的感性行为中研究人的活动,事实上就把人当成了机器来看待,一旦涉及感性行为的价值与意义 问题,社会学就无法解决这方面的问题了。 从科学主义的强、弱之分来看,我们必须承认弱的科学主义在一定的程度上有其合理性。对于那些能够 用科学方法来解决的问题就应该用科学方法来研究与解决。但是,我们不可能用科学来代替一切,那样只会 把人变成物,取消人生存的价值与意义,取消人的自由。

节约型政府本质之探索 一、节约型政府的含义 在中国经济持续高速增长而能源日益紧缺的情况下,党中央、国务院提出创设“节约型社会”的构想, 并将建立“节约型政府”作为创设“节约型社会”的表率。提出政府工作人员要“节约一滴水、节约一度 电、节约一张纸”的节约口号,希望政府通过自身的节约行为为社会公众起到示范作用。应当说,政府消 耗着巨大的社会能源,据测算,中国政府机构的能源消费约占全国能源消费总量的!1,能源费用超过)## 亿元。因此,能否建立节约型政府,对于实现节约型社会具有十分重要的意义。然而,上述节约要求只是 建立节约型政府的一个方面,建立节约型政府还有更为深刻的内涵。在政府的行政管理中,最大的浪费往 往是难以进行量化统计的隐性浪费。全国人大常委会委员长吴邦国曾说 2 我们国家最大的浪费莫过于战略 决策的失误。世界银行估计, “七五”到“九五”期间,我国仅投资决策失误率就在*#1 左右,资金浪费及 经济损失大约在-###亿至!###亿元。因此,节约水、电、纸的口号虽然敲响了政府在能源消耗方面的警钟, 但是,建立节约型政府却不仅限于这一方面。目前,在中国建立节约型政府是十分必要的。财政资金收支 矛盾的日益尖锐化、市场经济条件下公众纳税人意识的觉醒以及公众对政府行为的日渐关注都要求尽快建 立节约型政府。同时,建立节约型政府也是顺应世界新公共管理运动和经济一体化要求的需要。政府作为 公共部门不直接从事生产活动,属于非赢利性组织。但由于其所承担的社会功能是为整个社会所必需的, 因此需要由整个社会来筹集资源,使其能够得到维持和发展。从世界上各个国家的情况来看,政府的收入 主要来自于税收。从经济学角度看,税收即是纳税人购买政府服务的价格。因此,节约型政府的核心应该 为“节约地使用纳税人上缴的税金” 。从这个角度出发,节约型政府主要是指职能定位准确、规模适度、

运行科学与高效的政府。 这一定义包括四层含义: 第一, 政府要用有限的资金履行应该履行的职能, “办 即 该办的事” ,这涉及到政府的职能定位问题;第二,政府要尽量降低自身运转所需要的花费,这涉及到政 府体制问题;第三,政府应当保证行政决策能够实现预期的良好结果,这涉及政府决策科学化问题;第四, 政府要有效率地使用资金,即“把该办的事办好” ,这涉及到政府的行政效率问题。 二、节约型政府是职能定位准确的政府 政府职能,是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。在中国现阶段,建立节约型政府的关 键环节就是要转变政府职能,并对其进行准确定位。以往,由于中国政府职能定位的不准确产生了很多并 发症,如政府机构臃肿,行政效率低下,部门职能交叉造成资金的重复投入,政府行为的市场化、企业化, 政府职能越位、缺位、错位现象同时存在等,由此造成的隐性浪费是难以估计的。因此,节约型政府的建 立首先就是职能定位准确的政府。只有定位准确,才能管好应该管的事务,不管“不该管、管不好、管不 了”的事情,这样自然就达到了节约的目的。政府职能定位与中国行政环境的变迁密切相关。目前,中国 社会正在发生以 “两个转变”为基本动力的社会转型。所谓“两个转变” ,即经济体制由传统的计划经济 体制向社会主义市场经济体制转变,经济增长方式由粗放型向集约型转变。按照马克思主义的观点,经济 基础决定上层建筑,中国经济体制的转变作为社会转型的基础,不仅将带动社会的结构性变迁和社会生活 的整体性变动,而且形成了政府职能转变的决定性推动力量。中国政府职能转变正是在由计划经济向市场 经济过渡的情况下进行的,因而不可避免地具有多阶段复合性特征,产生的问题也更加复杂。不同经济体 制对政府的职能重心、职能方式及职能关系等都具有不同的要求。在经济体制转变的背景下,中国政府职 能转变及其定位要处理好政府与企业、市场和社会的关系。首先,要按照市场经济体制的要求,重新定位 政府与企业的关系。在计划经济体制下,中国实行高度集中统一的管理体制,政府通过实行经济计划将行 政权力渗透到企业生产和社会生活的各个方面。具体到政府对企业的管理上,企业从生产到销售的各个环 节都被纳入政府的职能体系;企业不能自主经营,不允许有自身特殊的经济利益;政府运用行政指令手段 对企业进行直接的微观管理。其结果就是政企不分,企业与政府间形成纵向的行政隶属关系。在市场经济 条件下,企业摆脱了计划经济条件下对政府的依赖,成为独立的、追求各自利益、自主选择、自由发展的 市场主体,并独自承担自主选择和决策的经济风险。 “市场经济孕育着平等精神,催化着独立自主意识, 这种独立意识构成政府权力延伸和渗透的屏障,而人们自主独立活动领域的外缘则成为市场经济条件下政 府职能的界标。 ”"#$(%&#)政府改变原来的控制企业人财物、产供销的管理模式,开始从企业的微观管 理和经营领域中作抽丝剥茧般地退却;企业获得了自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济主体 和市场主体地位,它们可以在逐利动机的驱动下经过市场获取各自的利益;伴随着政府职能方式的转变, 政府主要运用经济的、法制的和必要的行政手段对企业的生产活动实施宏观调控" # $(%’ ( )) 。其次,在 市场经济条件下,要正确定位政府与市场的关系。随着我国市场经济体制的逐步确立,首先政府应将社会 资源配置的职能归还给市场,让市场在资源配置方面发挥基础性作用,建立具有竞争性的市场体系,使各 种生产要素和商品充分、自由地流动。政府职能亦相应地由无限向有限过渡。凡是经由市场机制能够解决 的事务,政府就应当不再作为权力作用的领域;只有那些通过市场所不能解决的事项,才使政府权力介入 成为现实的必要和可能。市场机制需要与政府的宏观调控相结合。尽管市场在资源的配置方面可以发挥较 好的作用,但由于其自身的自发性、有限性等固有缺陷的存在,会出现 “市场失灵” 。如市场价值规律的 作用往往会导致垄断,垄断排斥竞争从而破坏市场机制的正常运行;市场机制不能自动保证宏观经济总量 的平衡;市场不能完全实现收入分配的公正性,从而引起收入差别的扩大、诱发社会矛盾等。政府应通过 采取制定经济发展规划和产业政策、经济调节、市场监管、基础设施建设和调节收入分配等宏观调控行为 遏制市场失灵现象,确保国民经济持续、健康地运行。最后,在市场经济体制下,政府应该正确处理与社 会的关系。在计划经济体制下,政府通过实行单位制对社会进行控制和管理,其结果就是政社合一。随着 我国社会转型的启动,政府职能由无限向有限过渡。 “有限政府的实质在于,政府根据社会发展的状况以 及政府自身的能力,合理地勘定政府和社会的运行边界,使得双方在各自的领域内作有秩序的运动。 ” "#$(%#*)为此,政府要着力培养第三部门的发展和社会的自组织能力,使其有能力承担政府让渡和调整 出来的职能。同时,政府的职能体系中服务性职能的比重加大,对于社会无法独立解决的问题,如环境污 染、能源短缺、教育、医疗和社会保障等,政府要着力解决,以维持社会稳定。随着我国经济体制的转变, 中国的政府职能也要根据经济和社会的发展需要进行相应地转变和调整。在正确处理与企业、市场和社会

关系的基础上,对政府职能进行准确定位,这也成为我国建设节约型政府的关键所在。需要说明的是,中 国的市场经济、市民社会都刚刚起步,政府职能的转变不可操之过急。政府既要从“不该管、管不了、管 不好”的领域作战略性地退出,更要在 “应该管、管得了、管得好”的领域承担起自身的职能。只有这 样, 才会逐步改变因政府职能定位不准而造成的巨大浪费, 同时不会因不当转变政府职能而造成新的浪费。 三、节约型政府是规模适度的政府 政府作为公共部门,为维持自身的生存、发展和运转需要一定的经费支出。政府的经费支出由国家财 政拨款。因此,为了减轻国家财政负担,节约地使用公民上缴的税收,政府要尽量降低自身运转所需要的 花费。政府的规模决定了其维持自身运转所需经费的绝对基值,即政府规模越大,为维持自身运转所需要 的经费越多,反之亦然。因此,应把确立适度的政府规模作为建立节约型政府的重要途径。政府规模既指 政府职能与权力范围,又指政府机构与人员多少。它包括内在规模与外在规模两个方面。内在规模表现为 政府职能规模和权力规模,外在规模表现为政府机构规模和人员规模。政府的内在规模与外在规模具有正 相关性。内在规模决定着外在规模,因为政府的职能和权力是政府设置机构和人员的依据和基础。政府机 构和人员的多少是政府职能和权力大小的外在表现。测量政府规模通常用到两个指标:其一是政府支出占 国民生产总值的比重,其二是政府工作人员占全国总人口的比例。政府规模的扩张是当今世界行政发展的 普遍趋势,世界各国都将限制政府规模作为机构改革的主要目标。然而无论从理论上还是实践上都无法从 数量上对政府规模作出明确界定。从宏观上说,一方面,政府规模不宜过大,否则就会加重国家财政和社 会公众的经济负担,造成诸如行政效率低下、推诿扯皮等弊端的出现;另一方面,政府规模也不宜过小, 否则就不能保证政府职能的正常发挥,政府会因无法有效满足社会需求而失去其公信力。在中国,情况则 更为特殊和复杂。如前所述,在社会转型的背景下,中国政府需要在正确处理与企业、市场和社会的关系 基础上,不断调整并逐步转变自身职能,政府职能体系处于动态调整之中。一方面,中国社会关系的日益 复杂化和社会问题的凸显化要求政府规模适度扩张,以满足日益多样的社会需求和解决日益增多的社会问 题;另一方面,中国财政资金收支矛盾日益尖锐,其特殊性在于目前的财政收入还无法满足向公众提供基 本的公共产品和公共服务的需要,比如目前公共卫生、教育和社会保障等方面都存在着经费严重不足的问 题,这就更要求有效地使用有限的资金 ( 《中国税务报》 ,近年来,政府财政支出费用占./%的比重呈下降 趋势,这又在客观上要求中国政府的规模必须适度收缩。中国政府规模正是在这种矛盾中进行调整,由此 也决定了中国政府规模的调整也是一行政学理论个长期而艰巨的任务。对中国政府规模进行调整,应遵循 以下几个原则:第一,动态调整原则。应根据中国的特殊国情,对政府规模进行动态调整。在社会转型期, 中国政府的职能体系正处于动态变化中,由政府职能决定的政府规模的大小也无法在短期内进行明确的界 定。随着政府相关职能的调整、转移、增大,相应的政府机构也会进行调整、合并、撤销或增设;第二, 精干、高效原则。所谓精干,一是指机构数量和层次要简明、政府工作人员要精干,二是指机构职能和权 力要明确界定,避免交叉重叠和模糊不清。政府体系优化的一个重要目标在于保持高度的行政效能。在社 会转型期,要为市场经济体制的建立提供制度保障和稳定的社会秩序,在促进经济发展的同时要引导社会 的和谐发展,政府必须具备足够的权威和充分的行动能力。政府只有保持足够的贯彻自身意志的能力,才 能发挥在社会转型时期的主导作用。 四、节约型政府是保证决策科学化的政府 由于中国决策机制存在诸多问题,决策失误的情况多有发生,以至于有人指出,在当今中国存在很多 种浪费,因决策失误造成的浪费是最大的浪费。决策失误性浪费不仅造成了资金、资源的巨大浪费,更造 成了极为恶劣的社会效应,降低了政府的权威和公信力。因此,为了建设节约型政府,必须要堵住决策失 误这个缺口。中共十六大报告明确提出:正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充 分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。决策的科学化、民主化 要靠决策机制作保证。首先,要完善政府决策的规则和程序。决策的规则,规定了对什么决策内容在什么 范围内讨论。政府应该根据决策事项的特点,实行不同的决策规则和程序。胡锦涛同志在中央政治局第"! 次集体学习时讲话指出:要完善行政管理决策机制,坚持实行民主集中制,健全对涉及经济社会发展全局 的重大事项的决策的协商和协调机制, 健全对专业性、 技术性较强的重大事项决策的专家论证、 技术咨询、 决策评估制度,健全对与群众利益密切相关的重大事项的决策的公示、听证制度,推进行政管理决策科学 化、民主化;其次,要加强政府决策的制度建设。中共十六大报告对此作了明确说明,要建立社情民意反

映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决 策的论证制和责任制,防止决策的随意性。要建立多种形式的决策咨询机制和信息支持控制系统。问题的 关键在于,在进一步改善决策的规则和程序,加强制度建设的基础上,更要在实践中摸索切实可行的方法 来确保适用的规则、程序和制度得到切实的使用。以建立社情民意反映制度为例,要从机制上确保领导干 部经常深入基层和群众,主动地去了解社会实际情况;信息向上反映时,要尽可能减少信息传递的层次和 距离以防信息失真,要规范政府的上访接待机构和人民群众来信来访机构的运作方式并提高其工作效率; 处理信息时,要提高决策者处理和采纳社情民意的责任心、鉴别力和分析力,建立政府部门内部防治信息 失真的责任追究制度;要及时地把相关信息反馈给人民群众,以进入下一轮决策信息循环,在信息沟通顺 畅的基础上,为决策提供依据。 五、节约型政府是追求效率的政府 提高行政效率是建立节约型政府的题中应有之义。由于政府资金的有限和人民需求的不断增长,客观 地要求政府必须提高自身的工作效率,有效地使用纳税人上缴的税金。有学者指出, “行政学研究的目标 在于了解??政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面以尽可能少的成本完成这些适当的工 作。 ”#"$这一论述指出了传统公共行政的两个基本原则——— 效率和经济。所谓效率是指利用有限的资 源提供更多更好的服务,而所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平# % $。中国理论界关于“行 政效率”的研究与西方理论界在这一问题上的研究经历了相似的发展过程。目前,在中国进行社会转型的 特殊时期,政府作为公共权力的行使者和公共利益的代表者,应将行政效率置于十分重要的地位。政府应 将提高行政效率作为自身工作的重要目标。在计划经济体制下,政府职能无限扩张带来的直接后果就是行 政效率的低下、官僚主义的盛行以及行政成本的增加所导致的人、财、物资源的大量浪费。作为节约型政 府的题中应有之义,政府要采取措施努力提高行政效率。其一,转变政府职能,合理界定社会主义市场经 济体制下政府的权力及其作用范围,并在此基础上推进机构改革,建立合理的行政管理体制;其二,在实 行政务公开的情况下,加大公民对政府行政效率的监督力度,用法律保障公民的监督权力和规定监督的运 行程序,并依法处置低效率现象;其三,建设一支高素质的、专业化的行政管理干部队伍,提高公务员的 素质,加强政府自身的管理水平。通过以上分析可以看出,在中国社会转型的特殊时期,建立节约型政府 是一个系统的、长期的过程。以转变政府职能为关键环节,政府要在实际工作中不断提高行政效率,完善 决策机制,并将合理确定政府规模作为建立节约型政府的重要途径。唯有如此,才是建立节约型政府的本 质所在

转变政府职能 促进经济发展方式转变 改革开放三十多年来,中国经济高速增长,取得了举世瞩目的成就。然而,在肯定成绩的同时,人们 也日益清醒地看到,中国的经济发展方式存在严重的问题,即经济发展重速度、轻效益,基本特征是“三 高一低” (高投入、高消耗、高排放、低效率) 。所以,转变经济发展方式势在必行,这是保证我国经济继 续又好又快发展的必要条件。实现经济发展方式由粗放型向集约型转变,一个关键性举措,就是尽快转变 政府的经济职能。 一、政府要大幅度减少对资源配置的直接控制和参与 第一,抓住时机,深化资源产品价格改革。到目前为止,经过改革,我国的绝大多数商品的价格都已 经市场化了。但是,对成品油、天然气、电力等少数重要资源性产品仍然实行政府定价,这在很大程度上 制约了我国产业结构的调整,影响了资源的合理使用,使资源浪费和环境污染问题难以得到有效缓解。所 以,逐步放开价格,让价格机制发挥作用,是资源价格改革的目的。前几年,由于国际原油等资源性产品 价格偏高, 我国通货膨胀形势严峻, 所以, 不宜在成品油等价格改革上采取较大的动作。 然而, 2008 年 自 下半年以来,受国际金融危机影响,国际原油等资源性产品价格总体上处于偏低水平,我国物价形势也较 为平稳,这样就为成品油等价格改革提供了良好的时机。目前,在成品油等行业寡头垄断格局尚未改变之 前,为了保护消费者利益,政府不能把定价权完全交给企业,但是,应当根据国际市场价格变化,及时调 整政府指导价。 以成品油价格为例, 2008 年 5 月 8 日, 国家发改委出台了 《石油价格管理办法 (试行)。 》

按照该规定,国内成品油价格以国际市场原油价格为基础,当国际市场原油连续 22 个工作日移动平均价 格变化超过 4%时,可相应调整国内汽、柴油价格。笔者认为,22 个工作日(实际时间约 1 个月)有些 过长,应当缩短为 10 天左右。这样既使价格机制在一定程度上发挥作用,又使消费者逐步适应资源价格 经常波动的现实,为下一步政府放开价格,由企业根据市场供求自主定价打下基础。 第二,限制垄断,促进充分竞争。垄断势力强大,竞争不充分,是目前我国经济发展方式粗放、资源 配置效率低的重要原因。与西方成熟市场经济国家不同,我国现阶段的市场垄断不是在自由竞争基础上形 成的经济垄断,而主要是行政垄断。这种行政垄断包括两种类型:地方性行政垄断和行业性行政垄断。目 前,反对地方保护已形成广泛共识,而且近些年各项改进措施也颇见成效,因此,地方性行政垄断问题正 在逐步缓解和减轻。相对而言,电信、电力、铁路、邮政、金融、石油等行业的垄断问题比较突出。这种 行业性行政垄断,不仅排斥竞争,影响资源配置效率,而且还是目前中国社会分配不公这一突出矛盾产生 的重要原因。所以,现阶段拓展竞争空间,促进充分竞争,必须反垄断,反垄断的重点是反行政垄断,尤 其是行业性行政垄断。为此,我们应当尽快完善并认真执行《反垄断法》 ;同时,要放宽市场准入,让民 间资本进入传统的垄断性行业。例如,允许和支持民营企业从事石油产品的生产、批发和零售,这样,才 能打破成品油市场的垄断格局,保证成品油价格改革的最终成功。 第三,改善政府投资结构。一是尽可能减少政府生产经营性投资,把财政收入更多地投向教育、医疗、 社会保障和基础设施等公共产品的供给上;二是要进一步缩小国有经济战线。国有经济要逐步从竞争性领 域退出,向民营经济不愿、不能、不宜的领域集中。 第四,各级政府要尽可能减少在配置资源方面的行政审批。地方政府要逐步淡化和取消政府的招商引 资职能,把这项职能交给市场中介组织和相关的企业。 二、加强和完善政府的基本经济职能 第一,建立和完善市场规则。这项职能,对转型国家而言至关重要,它关系到一个国家市场经济和经 济发展方式的性质或类型。时至今日,亚非拉一些市场经济国家,之所以经济和社会发展矛盾重重,被称 之为“坏的市场经济”“腐败的市场经济”“低效率的市场经济” 、 、 ,主要原因之一是政府在履行建立和完 善市场规则这一职能上存在偏差。对此,我们必须高度重视。在推进各项经济体制改革的过程中,通过科 学立法和公正执法,构建一套良好的市场规则,约束市场主体行为和政府的权力,促使社会经济进入一个 高效率、集约化的良性发展轨道。 第二,提供良好的公共产品。基础设施、教育、医疗、社会保障等公共产品对于企业经营、劳动力的 生存和素质的提高具有十分重要的意义。然而,由于公共产品、特别是纯公共产品具有无法或难以收费的 特点,因此,私营经济不愿意提供。所以,通过征税向社会提供良好的公共产品,是政府义不容辞的基本 职能。当前,各级政府要重点关注和解决好百姓意见大的教育、医疗、社会保障等公共产品的供给问题, 这不仅有利于提高人民群众的生活水平, 而且对于扩大消费需求, 转变经济发展方式具有重要的推动作用。 第三,调节收入分配。针对目前社会贫富差距较大的现状和趋势,政府要加大收入分配调节的力度, 这既是坚持社会公平正义的需要,也是提高社会消费倾向、扩大内需、调整经济结构的必要措施。一方面, 政府要通过健全最低工资标准制度等措施,适当干预初次分配;另一方面,要完善税收、社会保障、转移 支付制度,重点干预再分配。 第四,改进宏观调控水平。近几年来,政府的宏观调控水平有一定提高,但问题仍然很多,效果仍不 尽如人意。一是宏观调控政策应急性很强,头痛医头、脚痛医脚的毛病并未根本改变;二是仍然过分依赖 行政命令、措施,以经济手段为主、间接诱导的宏观调控格局尚未形成。所以,增加预见性,降低行政性, 是现阶段宏观调控改进的方向,是减少行政干预、实现经济转型的客观要求。 然而,转变政府的经济职能从提出至今已经有很多年了,可为什么迟迟完成不了这一转变过程呢?主 要原因就是制约政府行为的经济、政治利益机制制约职能转变。因此不仅要树立科学的发展观,而且必须 在制约政府官员行为的经济、政治利益机制上采取措施。 首先,建立科学评估体系。一是合理设计考核指标体系。一方面,把影响经济发展方式转变、需要取 消的经济职能,如出口创汇、招商引资、固定资产投资等,不再列入考核指标;把 GDP 等需要淡化的指 标,降低其在考核总分数中的比重;另一方面,把有利于经济发展方式转变、需要加强的工作职能,如能 耗、环保、教育、医疗、就业、社会保障等,列入考核指标并增加其在考核总分数中的比重。二是完善业

绩评估主体。目前,政府业绩评估主体主要是上级、同级、自我和下级。其主要缺陷是缺乏服务对象,即 公众这个主体,从而导致许多评估不准确、流于形式,达不到通过评估改进服务质量、提高工作效率的目 的。所以,必须改变这种状况,让公众成为主要的评估主体。 其次,健全公共财政体制。一是合理界定中央政府与地方政府的事权与财权,实行财权与事权相匹配 的财政制度。在此基础上,尽快取消预算内拨款之外的各种自筹制度,例如,基础教育、基本医疗和卫生 防疫、城管、治安、食品药品监管等工作,必须给足经费,不能让其自筹经费开支。二是实行“阳光财政” 、 “阳光工资”制度,从根本上解决党政机关从事创收经营活动、乱收费、乱罚款、保留小金库等问题

浅论公共财政与政府职能的互动机制 一、政府职能与公共财政的关系 1.理性分析 政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能,它揭示了政府在社会经济中的基本 方向和基本作用,即回答了政府在社会经济活动中“应该做什么,不应该做什么”的问题。公共财政是指 “以国家(或政府)为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能、提供公共 产品以满足社会公共需要的经济活动” 。从这个定义来看,公共财政是政府职能的物质基础,政府职能的 调整与转变则是决定公共财政活动的根本前提。财政收支是政府的行政行为之一,而且政府的其他行政行 为也与财政收支有着不同程度的联系。因此,考察政府财政收支资金流向、功能与绩效也是研究政府职能 的一个重要渠道。 2.历史分析 从我国财政收支的历史变迁可以看出政府职能的演变轨迹。在计划经济时期,由于经济成分单一,国 有或集体经济成分在整个国民经济中占极大的比重。政府既是企业管理者,又是社会管理者,所以财政收 入主要来源于国有(或带准国有性质的集体经济———准国有)经济实体,财政支出也主要投向国有(或 准国有)经济实体。如 1978 年,全国财政收入的 86.8%来自国有经济单位的缴款,如果再加上准国有经济 单位的缴款,便几乎是清一色的来自国有制经济单位。同年财政支出中,花在国有经济单位的钱也占财政 支出的绝大多数。而进入市场经济时期以后,政府角色发生改变,从“企业管理者”角色中退出,只承担 “社会管理者”角色。 “政企分开”的理念开始进入理论视野,并成为政府职能转变的政策导向。这种 转变也反映到财政收支上。到 2003 年,财政收入中来自国有经济单位的比重退居 29.5%,财政支出中投向 国有资产的基本建设支出已经不足 10%,而教科文卫、福利保障、国防、城市基础设施建设、环保等公共 支出的比例则都在增长中。由此看出,政府收支结构的调整,与政府职能范围的调整息息相关。既然从计 划经济到市场经济的转轨过程中的财政收支变化,反映了政府职能的变化,那么,可以通俗地说,财政收 支是政府职能的“风向标” 。这就给我们从公共财政建设的角度研究政府职能转变提供了一个视角。 二、从现行公共财政收支考察我国政府职能存在的问题 1.以财政干预微观市场,折射政府职能“越位” 政府职能越位,是指政府做了不属于政府权限之事。我们知道,在市场经济体制下,政府只能运用经 济杠杆对市场进行宏观调控,而不是对微观市场(个别的企业或居民)进行干预。如果政府滥用行政命令, 将财政支出对微观市场进行干预,将会影响市场竞争的公平性。例如,从 1990 年到 2005 年这 16 年间, 国有企业比非国有企业效益低了 8473.3 亿元,与此同时,国有经济在 16 年中吃进了国家拨付给的“经济 建设费”累计 7 万多亿。 [4]这是中央政府在计划经济贯性影响下的职能“越位” ,本质上是用非国有经 济的税收贡献来扶持国有经济。地方政府对微观经济的干预消息也时常见诸媒体,如河南省新郑市出资培 训企业老总①,北京市海淀区出资奖励纳税大户②。这些行政作为的动机尽管是善意的,但其财政支出并 不符合市场经济条件下的政府职能要求,客观上影响了市场竞争的公平环境,所以此类财政支出方式反映 出政府职能“越位” 。 2.财政公共投入不足,折射政府职能“缺位”

经济学界将我国的财政模式称为“生产性财政模式”或“建设性财政模式” ,与西方国家的“公共财 政模式”相区别。在这种财政模式下,过多的公共资源被用于生产建设等经济服务支出,而用于社会公共 服务性的支出就比较短缺。主要表现在教育、医疗、文化、环保方面的投入不足。这就造成了政府职能的 “缺位” ,即政府部门在某些应该有所作为的方面没有作为,或者说把本应由政府负责的项目交给了市场。 3.财政收支不规范,折射政府职能“错位” 所谓政府职能错位,是指政府内部发生的职能混乱现象,即你干我的事,我越你的权,涉及部门利益 时互相争夺、涉及部门责任时互相推诿。公共财政是一种“契约型” (法制化、规范化)的财政制度,法 制化的政府必须“职能分明,各司其职” 。如果财政收支“契约”不明朗,必然对政府职能权限产生负面 影响。第一,税收制度不完善。据统计,我国 2002 年共查出与国家税法不符的涉税文件 1458 份,其中税 务机关内部文件 387 份,地方党政和其他部门文件 1071 份。各地违反税收制度乱收金额达 21.4 亿。如果 职能界限清晰,这些违法违规案件应该会得到及时遏止的。第二,政府收费缺乏规范。公共财政制度的一 个基本要求是由财政税务部门总揽政府收支。 然而, 我国几乎每个政府部门都可以向百姓或企业索取费用。 中央党校校委研究室副主任周天勇曾经在一个座谈会上说,全国各级政府统计内的预算外收费高达 5000 亿元, 统计外的预算外收入至少 3000 亿元, 两项相加即超过 8000 亿元, 相当于当年财政收入的四分之一, 而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款③。第三,财政预算缺乏刚性约束,财政收支缺乏有效监督。 我国的现行宪法虽然明确规定了各级人大审查和批准各级政府编制的预算、监督预算执行,但是,由于预 算监督的法律制度不完善,人民代表大会对预算的监督往往流于“走过场” ,公共财政很容易陷入失控状 态。 三、建立公共财政与政府职能互动机制 从上述政府职能“越位”“缺位”和“错位”现象及其与财政收支的内在关联性可以看出,一方面, 、 只要我们能够进一步规范公共财政收支,就可以使政府职能范围更清晰;另一方面,只要我们实现了政府 职能的转变,同样可以进一步规范公共财政的收支结构。因此,应该以法制化为基础,建立财政收支与政 府职能的互动机制,使公共财政体制与政府职能转变两者互相作用、互相促进、相互完善。 1.进一步规范财政收支,以财政收支规则约束政府职能范围 从财政角度来考察政府职能的“越位”“缺位”和“错位”的原因,可以说很大程度上是由于财政规 、 范性缺失所致。主要表现为财政法制化程度低,具体体现在以下方面: (1)立法滞后:改革开放已经 30 多年了,过去许多财政法规已不适应当前现实,但由于清理废止工作没能及时跟上,这些财政法规仍旧有 效,从而不同程度地束缚着人们的思想和行为,对财政工作的发展造成制约。 (2)立法空白:一些基本的 和必需的重要财政法规(如《财政法》 )至今还没有出台。 (3)立法层次空白:我国的《宪法》中没有关 于财政体制的规定,其他的基本法律也很少涉及,绝大多数的财政法律、法规都是以行政机关制定的行政 规则、条例、政策等形式表现出来。现行的 2000 多件财政法律、法规(仅指中央级立法)中,由全国人 大及其常委会制定的可谓凤毛麟角;在行政法规中又以财政部制定或由财政部和其他部委联合制定的规章 制度所占比例最大。财政法规不健全,必然导致财政收支无法可依,无章可循,最后只能以政策代替法律, 进而造成收支不规范、标准不统一,财政收支也完全服从于“长官意志”或部门利益。因此,加强财政立 法,规范财政收支,从而规范政府职能,可以说已经成为建立健全公共财政体制的一项紧迫工作。 2.进一步厘定政府职能,建立规范的公共财政收支体系 理清政府职能界限,从而规范财政收支,可沿着这样的思路去进行:首先,要明确全部社会经济部门 中的“私人部门”和“公共部门”的界限,这是界定政府职能的出发点。正如美国著名经济学家理查德·马 斯格雷夫所说: “以资源利用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础。这种区别是我们 所关心的,因为这是财政职能的核心。 ”私人部门是指生产和提供具有竞争性和排他性的物品的部门。 公共部门即生产社会公共产品的领域,如国防、教育、社会保险、医疗保健、福利规划等。在市场经济条 件下,公共产品如果由市场来提供,就会出现市场经济理论上说的“搭便车”现象。并且由于市场机制的 缺陷,如外部效应问题、社会公平问题、宏观经济波动问题等,使得我们必须求助于公共部门———政府。 这是市场经济条件下政府产生和存在的合理性所在。明确“私人部门”和“公共部门”的界限后,政府职 能范围就可以从理论上理顺了———“公共部门”是界定政府职能的落脚点,也是确定财政收支结构的最 重要的参照物。厘定政府职能后,财政收支范围应该严格限制在政府职能框架内。具体地说,凡是属于公

共需要领域的或市场机制不能解决的项目, 公共财政必须积极介入; 反之, 公共财政应该坚决退出。 释: 注 ①引


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