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对现行精准扶贫问题研究及立法化工作推动

智言智语

智库时代

对现行精准扶贫问题研究及立法化工作推动

张忠丽
(安徽财经大学法学院,安徽蚌埠 233030)

摘要:自 2013 年提出“精准扶贫”后,精准扶贫工作如火如荼的展开,我国许多贫困县摆脱贫穷,越来越好。时至今日,精准扶贫进入了

关键时期,同时也是最困难的时期,为了更好的解决这些问题,实现中国的脱贫目标,我们将理论与实践相结合,通过线上线下调查研究

认识并了解精准扶贫工作展开现状,根据自身专业,从法律的角度思考,确保精准扶贫工作的公平、公正、公开、透明,充分保障贫困居

民的合法权益,落实责任到人,协调各方利益,使工作有法可依,早日实现全面建成小康社会的目标,推动中华民族的伟大复兴。

关键词:贫穷;精准扶贫;有法可依

中图分类号:D901

文献标识码:A

文章编号:2096-4609(2019)10-0032-002

现如今,扶贫工作已经开展了 2/3,部 分贫困地区顺利完成脱贫任务,这也就意味 着接下来的工作将更加艰难,接下来的一年 将至关重要。而我国 2020 年能否实现脱贫 的华丽转变,就要看精准扶贫工作在接下来 的一年中如何开展。
一、显微镜下的精准扶贫 (一)精准扶贫工作开展现状 1. 精准扶贫下的整体发展 根据调查,在精准扶贫工作开展下,全 国脱贫人数近 7000 万人,贫困发生率也降 到 3.1% 以下,拿下了脱贫史上的最好成绩。 因为我国的主要贫困地区在农村,所以在我 国农村地区脱贫现象显著,主要表现在农村 减贫人数累计 7000 多万人,且贫困发生率 直线下降,由 2013 年的 8.5%,下降到 2017 年的 3.1%,2018 年也在持续下降中;农民 生活水平明显改善,贫困地区农村户均住房 面积增大,医疗卫生事业也不断完善;除此 之外,在多样化扶贫工作下,贫困地区农民 收入和消费持续增长,基础设施不断加强与 完善,脱贫工作取得重大成就。 2. 两县精准扶贫工作 为了深入了解精准扶贫工作的开展,我 们特地选择了灵璧县和舒城县作为我们的研 究对象。经调查可知,近几年,在精准扶贫 工作的开展下,两个贫困县经济上都得到了 较大的发展。其中,灵璧县:积极响应“精 准”工作,在全县建档立卡贫困人口,开展 多样化扶贫政策,带动地区经济的可持续性 发展,防范返贫,稳定脱贫,实现 2018 年 贫困县整体摘帽、33 个贫困村出列、19655 名贫困人口脱贫的年度任务,使全县贫困发 生率降至 2% 以下,实现进入全省“第一方 阵”的目标;舒城县:全县农民人均可支配 收入增长幅度高于全省平均水平,基本公共 服务主要领域指标接近全省平均水平,所有

贫困村全部出列,贫困发生率降至 2% 以下, 已经达到贫困县脱贫摘帽标准,实现了脱贫 的目标。
3. 精准扶贫下的声音 近几年来,精准扶贫工作给地方经济带 来了极大的发展,也使一些边远地区得到开 发。在精准扶贫的政策的帮助下,很多地方 顺利脱贫。 (二)精准扶贫当下的问题 调查结果显示,精准扶贫存在很多问题。 根据线上的调查和线下采访,我们将资料进 行整理,研究并总结了现行精准扶贫工作中 亟待解决的问题。 1. 对象识别困难 近几年来,在贫困对象的识别上总是出 现矛盾。虽然国家对扶贫的标准有了明确的 规定,但在具体操作中“以假乱真”的现象 屡见不鲜,有时非贫困户也被纳入帮扶之中。 以我们调查的舒城县舒茶镇茶园村为例,该 村有些住户在扶贫早期被纳入贫困户,现已 符合脱贫条件,却仍靠“关系户”一直接受 帮扶,导致一些真正符合贫困标准的贫困户 得不到救助。 2.扶贫资源分配“绝对公平” 随着经济的发展,贫富差距逐渐拉大, 即使是贫困地区,贫困的等级也各不相同。 而精准扶贫,采用资源统一分配,一些贫困 地方经济发展水平相差悬殊,实际得到的扶 贫名额却无差别,享受着同等的扶贫资源。 在这种扶贫模式下,无法彻底的改变现在国 家贫富差距过大的形势,反而会造成一种动 态平衡的局面,日益僵化。 3. 扶贫方式过于形式化 大多数的扶贫方式都是上级发放资金, 由地方政府根据地方特色,因地制宜投资建 设,发展相关产业,带动地方经济。但根据 我们走访的舒城县和灵璧县两个贫困大县,

地方政府往往直接将资金下发给贫困户,或 者即使投资发展地方经济,也不能认真管理。 而这种责任人入户帮扶,偶尔关心贫困户家 庭生活、健康状况,发放日常生活用品、为 特困户提供资金等方式,没有从根本上帮助 他们的脱贫,当资金完全消耗,他们将再次 陷入贫穷。
4. 扶贫宣传不到位 访谈发现,不少村民仅仅知道国家在大 力扶贫,对识别流程和帮扶流程缺乏系统性 认知,他们既不知道自己是否属于贫困户, 也不知道该如何获得帮扶。而农村贫困家庭 多老人、妇女与儿童,其文化水平低,理解 能力弱,他们对扶贫信息的获取渠道主要来 源于扶贫工作者、帮扶责任人的口头转述, 因此,需要村干部对政策进行初步认识和了 解,进而宣传给贫困户。现实中由于人力和 时间有限,往往不能实现。 5. 监督环节薄弱,责任规制不明 据调查,由于缺乏有效的监督,加上扶 贫工作中村干部有着极大的权力,不少贫困 户对于帮扶只能被动接受,他们既不了解扶 贫资金的使用情况和去向,也不知道扶贫项 目的开展实施进程。甚至有些村民通过钱权 交易获得贫困户名额,部分普通农户利用在 村委或基层政府工作的亲朋好友获得贫困户 资格,霸占名额。 二、扶贫如何更进一步精准 精准扶贫在国家的倡导下一直在开展, 改善人们的生活。正所谓精益求精,扶贫工 作进入最后阶段,也是最艰难的阶段,更要 将所有可能影响精准扶贫工作的问题解决, 使精准扶贫工作完美收场,实现 2020 年的 彻底脱贫。 (一)“贫”的界定 调查结果显示:年人均纯收入 2800 元 以下的属于贫困人口。目前,我国有 14 个

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片区,592 个贫困县以及 12.8 万个贫困村。 可想而知,扶贫范围之大,扶贫道路之艰难。 那么,在这么多的贫困地区中,如何精确的 找到我们需要的“穷人”呢?除了开展从村 到户的贫困状况调查和建档立卡工作,我们 还需要进行户与户之间的比较。“贫”是一 个相对性的动词,是动态发展的,那么,在 贫困人口众多而资源有限的情况下,需要进 行贫困的等级划分,选择最贫穷的住户开展 工作。通过这种划分,就能够更加精准确定 扶贫对象,从根本上解决贫富差距。
(二)扶贫名额与资源的分配 扶贫之所以要精准,是因为资源是有限 的,所以如何使有限的资源发挥最大的效用 呢?首先,在扶贫名额上,需要追求相对性 的公平。每个地方的贫穷程度是不同的,所 以,给予每个贫困地区的名额应当有所差别。 对于特别贫穷地区应当多分,轻度贫穷地区 应当少分,协调贫困地区的贫富差距;就资 源而言,授人以鱼不如授人以渔,将资金转 化为可持续性发展的产业,在局部脱贫的道 路上带动整体发展。 (三)多层次式扶贫 所谓“多层次式”扶贫主要包含两个方 面:第一就是贫穷程度的多层次;第二就是 扶贫方式的多层次。贫穷是相对的,贫穷的 原因也是多种多样的,贫穷的世界中也是分 等级的,对这些不同层次的贫困户,要有针 对性的帮扶。根据贫穷的原因以及贫穷程度 决定帮扶的方式;除此之外,扶贫方式也要 多样化。一般以资金发放为基础,结合因地 制宜的发展政策,比如特色产业、电商扶贫、 医疗救化教育资助、技能培训等。 (四)精准扶贫工作的分工与责任 根据《中共县委关于全力推进扶贫攻坚 确保全面建成小康社会的决定》,需要从以 下几个方面进行分工。首先,应当成立扶贫 小组,根据县的贫困程度分发帮扶资金;当 资金下达地方政府,由专门部门管理和分配 扶贫资金,资金的来源与去向等明细由该部 门掌握,相关责任由该部门承担;村委会及 其工作人员负责贫困对象的选择以及扶贫工 作的宣传,相关责任由村干部负责;另设监 督小组,负责监督县下各村精准扶贫工作的 开展,可承担连带责任。除此之外,社会公 众也应当积极参与帮扶,先富带后富,实现 共同富裕。 (五)扶贫工作的积极宣传 大多数的贫困地区教育发展比较落后, 消息闭塞,人们每天忙碌于解决温饱问题,

很少关心国家政策。因此对于扶贫工作,很 多人可能只是一知半解,甚至都不知道国家 正在大力帮扶。在这种情况下,就应当积极 宣传。精准扶贫的对象本来就是贫苦居民, 他们有知道并了解精准扶贫工作开展的权 利。积极宣传不仅仅是宣传政策,更应当将 如何精准扶贫以及扶贫标准宣传到位。只有 真正了解精准扶贫,才能知道自己是不是符 合条件,积极主动的响应政策;由于关系自 身的利益,无形之中也是对精准扶贫工作开 展的一种监督。
三、精准扶贫与法的碰撞 (一)精准扶贫立法化的必要性 法律是以权利义务为内容,用以调整社 会关系的规范及其规范性文件。因为法律具 有强制性,所以在法律的规制下,各方的权 利义务比较明晰,侵犯他方权利违反法律的 作为以及不履行义务违反法律的不作为都将 依法律规定承担责任。法律具有一定的客观 性,一定程度上维持着公平与正义。精准扶 贫作为一项国家政策,在实施过程中必须要 实事求是,专注于帮扶真正贫苦居民,而如 何实现它的初衷,确保精准帮扶,带动贫困 地区脱贫,就需要法律的支撑。法律能够规 定各部门的职责,防止各部门互相推诿、扯 皮;法律能够规定各方权利,使受害方有处 可诉;法律能够提供一套完整的操作标准和 行为规范,适用于任何与精准扶贫相关的人, 维持着公平。在法律的规定下,才能减少政 府与贫困户之间的矛盾,减少贫困户之间的 矛盾,使精准扶贫工作能够稳定持续的开展。 (二)精准扶贫如何有法可依 推进精准扶贫立法化,我们应当从以下 几个方面考虑,即明确扶贫法律的适用范围、 调整对象、主体的权利与义务、法律责任以 及扶贫法律与其他法律之间的衔接。 首先,要明确扶贫法律的适用范围。精 准扶贫针对的是贫困地区,因此它的适用范 围应当是国家公布的贫困片区、贫困县、贫 困村,这些地区都是国家重点扶贫对象,是 扶贫的主要活动场所,需要法律进行规范与 引导;其次,要理清精准扶贫的调整对象即 精准扶贫开展过程中的法律关系即法律关系 的主体、内容(权利与义务)以及客体。扶 贫立法的主体是扶贫主体以及贫困主体,扶 贫主体包括国家以及参与帮扶的社会各界力 量,贫困主体主要是接受帮扶的自然人、组 织或其他法律认可的主体;扶贫立法的法律 关系主要包括贫困主体与扶贫主体之间的权 利义务关系以及在精准扶贫开展过程中其他 相关的关系;扶贫立法的客体是权利义务关

系共同指向的对象,在精准扶贫中是指扶贫 资金以及其他扶贫方式。再次,明确各方的 法律责任。法律责任是实现立法目的的最好 保障。在各方权利与义务的法律规定下,对 违反法律的作为与不作为的行为加以惩处, 在民事责任、刑事责任以及行政责任方面不 断完善。最后,法律要具有统一性,扶贫立 法的过程中要注意与其他相关法律法规的协 调和融合,避免冲突与矛盾。
四、结语 精准扶贫作为一种新型的扶贫方式,在 我国已经实施多年,仍存在不少问题,足以 说明扶贫立法的重要性。所以,应当加强精 准扶贫的立法工作,从我国国情出发,立足 于现行精准扶贫工作展开面临的问题,实事 求是,切实解决当前困难,彻底打赢这场脱 贫战。 【作者简介】张忠丽(1998-),女, 安徽财经大学法学院 2016 级本科生,法 学专业。 【参考文献】 [1] 丁国峰 . 我国精准扶贫立法完善的 路径 [J]. 行政论坛 ,2018,25(05):61-65. [2] 张静 . 精准扶贫与地方扶贫立法创 新思路 [J]. 人民论坛 ,2015(26):104-106. [3] 何 平 . 我 国 精 准 扶 贫 战 略 实 施 的 法 治 保 障 研 究 [J]. 法 学 杂 志 ,2017,38(01):50-58. [4] 周强 , 胡光志 . 精准扶贫的法治化 及其实现机制探析 [J]. 福建论坛 ( 人文社 会科学版 ),2017(01):118-125. [5] 陈 全 功 , 程 蹊 . 精 准 扶 贫 的 四 个 重 点 问 题 及 对 策 探 究 [J]. 理 论 月 刊 ,2016(06):5-8. [6] 汪三贵 , 郭子豪 . 论中国的精准扶 贫 [J]. 贵州社会科学 ,2015(05):147-150. 【相关链接】 精确识别,这是精准扶贫的前提。通过 有效、合规的程序,把谁是贫困居民识别出 来。总的原则是“县为单位、规模控制、分 级负责、精准识别、动态管理”;开展到村 到户的贫困状况调查和建档立卡工作,包括 群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、 信息录入等内容。过去,全国曾开展农村最 低生活保障制度和扶贫开发政策“两项制度” 有效衔接试点,实践表明,这样识别扶贫对 象虽然有一定效果,但是程序繁琐、操作性 不是很强。我省宜宾等一些地方探索的“比 选”确定扶贫对象的扶贫“首扶制度”,也 是一个精确识别的好办法。

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