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《国有土地上房屋征收与补偿条例》解读

附件二:

《国有土地上房屋征收与补偿条例》解读
《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经 2011 年 1 月 19 日国务院第 141 次常务会议通过, 以国务院令第 590 号公 布,自 2011 年 1 月 21 日起施行,共分五章三十五条。 (一)制订背景 强制拆迁在我国大规模建设中具有必然性。而且拆迁首 先给老百姓带来诸多好处,不仅改善了居住条件,个别人还 因拆迁致富,国家面貌焕然一新,但在强制拆迁过程中也出 现了一些恶性事件,引起各方的高度重视,需要采取切实有 效措施,杜绝此类事件发生, 《国有土地上房屋征收与补偿 条例》 (以下简称为《条例》 )应运而生,同时《城市房屋拆 迁管理条例》被废止。 (二)制订过程 《条例》的制订工作从 2007 年启动,最终于 2011 年 1 月 19 日国务院第 141 次常务会议通过, 并于 2011 年 1 月 21 日正式公布并施行。该条例的制订过程中,本着统筹兼顾、 补偿公平、程序参与和保障的指导思想,参与部门之多,社 会关注度之高,应该说是空前的。 (三)立法宗旨 《条例》第一条即说明了立法宗旨,与《城市房屋拆迁
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管理条例》 (以下简称《拆迁条例》 )相比较,变化有四: 一是将《拆迁条例》第一条中“加强对城市房屋拆迁的 管理”改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动” ,从强 化行政管理到规范行政行为,充分体现了立法者执政理念的 重大转变,同时表明“拆迁”将逐步淡出。 二是增加了“维护公共利益” ,这与《物权法》的相关 规定是一致的, 说明只有为了维护公共利益, 才能进行征收。 三是将《拆迁条例》第一条中的“拆迁当事人”修改为 “被征收房屋所有权人” ,在两次公开征求意见稿中表述均 为被征收人,而此次明确为被征收房屋所有权人,说明征收 的当事人只有政府及房屋所有权人双方,房屋承租人不再被 列为征收当事人,对其合法权益保护的问题,不属于本条例 解决的范围。 四是删除了《拆迁条例》第一条中的“保障建设项目顺 利进行”的表述,将征收房屋与征收后的建设分开,更加特 出房屋征收,有利于缓和与化解矛盾。 (四)适用范围 进一步强调了为公共利益需要方可征收,即非公共利益 需要,不得征收单位及个人的房屋;将适用的区域范围明确 为国有土地上的房屋。 (五)基本原则 一是公平补偿。具体体现在补偿部分,方式是评估。
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[第二条: “征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房 屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。 ”]

二是决策民主。体现在征收决定的制定过程,强调的是 百姓对决策过程的参与,或者说为了保证征收和补偿行为的 科学性。 三是程序正当。体现在整个征收和补偿的过程,该听证 的要听证,该告知的要告知,该公开的要公开。涉及到个人 权益时,个人要有话语权,要有机会为自己进行申辩,并注 意公开程序的设计。 四是结果公开。在很多环节上都要强调公开。例如:补 偿结果公开、 征收决定公开、 征收补偿费用管理和使用情况、 审计情况公开等。
(第三条 公开的原则。 ) 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果

(六)征收与补偿主体 第四条讲的是政府及相关部门的职责划分,主要包含以 下几层意思: 一是征收补偿的工作主体为市、 县级人民政府, 政府由管理者的角色彻底转变为征收与补偿的主体;二是征 收补偿的实施主体为房屋征收部门。由于各地的机构设臵并 不完全相同,承担的职责有较大差异,所以新条例授权市、 县级人民政府自行确定承担该职责的部门;三是配合部门的 职责。由于房屋征收与补偿涉及到多个部门,只有这些部门
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紧密配合,才能保障征收补偿工作的顺利开展。 第五条讲的是房屋征收实施单位及其法律责任。需要注 意的有三点:一是房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位 承担具体工作,也可以自行承担征收补偿的具体工作;二是 房屋征收实施单位是受房屋征收部门委托,承担房屋征收与 补偿的具体工作,不得以营利为目的;三是房屋征收实施单 位行为后果的法律责任承担问题。若房屋征收实施单位在委 托的范围内实施的行为,其法律责任的承担没有争议。但若 房屋征收实施单位超越委托范围实施的行为,其法律责任如 何承担?按民法原理,应由房屋征收实施单位承担。据此, 房屋征收实施单位应为能独立承担民事责任的法人单位,但 若房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿责任时,应 如何处理,新条例并未明确。 (七)监督 第六条、第七条主要讲的是对房屋征收与补偿的监督, 包括层级监督、社会监督及专门行政监督。 (八)征收决定 第八条明确作出征收决定的主体是市、县级人民政府。 征收的标准必须是为了“公共利益” ,而公共利益的具体表 现形式包括: 1.国防和外交的需要; 2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设
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的需要; 3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、 环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公 用等公共事业的需要; 4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要; 5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房 集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要; 6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 (九)征收与规划的关系 第九条讲的是征收与规划的关系:征用项目要列入国民 经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项 规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县 级国民经济和社会发展年度计划。 (十)征收决定的程序 第十条至第十六条阐明了征收决定的程序,可分为七步: 第 1 步:房屋征收部门拟定征收补偿方案。要论证和公 布,并征求公众意见。因旧城区改造,多数被征收人认为征 收补偿方案不符合本条例规定的,要组织听证会,并根据听 证会情况修改方案。 第 2 步:要进行社会稳定风险评估。 第 3 步:作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额 到户、专户存储、专款专用。
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第 4 步:市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉及被 征收人数量较多时,应当经政府常务会议讨论决定。征收决 定应当用征收房屋的情况, 国有土地使用权收回, 补偿方案、 救济事项等。 第 5 步:发布征收公告。公告后,不得在征收范围内新 建、扩建、改建和改变房屋用途,违法者,不补偿。相关部 门停办相关手续。 第 6 步:对被征收范围内房屋的情况进行调查登记。调 查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第 7 步:行政复议和行政诉讼。被征收人对市、县级人 民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复 议,也可以依法提起行政诉讼。 (十一)补偿制度 第三章主要讲的是补偿制度,第十七条至第二十六条主 要涉及七个部分。 1、补偿标准 被征收房屋价值的补偿:不低于公告之日被征收房屋类 似房地产的市场价格。 因征收房屋造成的搬迁、临时安臵的补偿:支付搬迁所 需费用,临时安臵费或提供周转用房。 停产停业的损失:根据房屋被征收前的效益、停产停业 期限等因素确定。
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2、优先补偿和未登记的房屋补偿 征收个人住宅、被征收人符合住房保障条件的,作出房 屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。 未登记的房屋,应进行调查、认定和处理。合法的予以 补偿,不合法的不予补偿。 3、补偿方式 (1)货币补偿。 (2)产权调换:旧城区改造的,被征收人选择在改建 地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人 民政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。 4、房屋价值评估 由房地产评估机构评估。具体评估机构,由被征收人协 商选定。协商不成,通过多数决定、随机选定等方式确定。 房地产评估机构应当独立、客观、公正的开展房屋征收 评估工作,任何单位和个人不得干预。 评估办法由住建部制定,还在制定过程中。 5、订立补偿协议 房屋征收部门和被征收人在双方协商一致的基础上,订 立补偿协议。内容包括:补偿方式、补偿金额和支付期限; 产权调换房屋的地点、面积;搬迁费、安臵费;停产停业损 失;搬迁期限、过渡方式和期限。 6、补偿决定
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条件: 房屋征收部门和被征收人在签约期限内达不成协议。 被征收房屋所有权人不明确的。 房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。 7、行政复议和行政诉讼。 (十二)执行制度 第二十七条至第二十九条涉及的是执行制度。需要注意 的是以下四个方面: 1、房屋征收应当先补偿、后搬迁。特别提出“任何单 位和个人不得采取暴力、 威胁或者违反规定中断供水、 供热、 供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。 ” 2、被征收人主动履行。在补偿协议约定或者补偿决定 确定的搬迁期限内完成搬迁。 3、申请法院强制搬迁。作出房屋征收决定的市、县级 人民政府申请人民法院强制执行。申请书应当附具补偿金额 和专户存储账号、 产权调换房屋和周转用房的地点、 面积等。 4、房屋征收补偿档案。要将分户补偿情况在房屋征收 范围内向被征收人公布。 (十三)法律责任 第四章讲的是法律责任。第三十条至第三十四条可分为 五个部分: 1、不履职的责任。可分为人民政府的责任和工作人员的 责任,应当改正错误、赔偿损失,承担行政责任、刑事责任。
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2、违法或非法搬迁的责任。 采取非法手段,如采取暴力、威胁或终止供水、供热、 供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,给予 行政处罚,严重的给予刑事制裁。 3、用暴力手段阻碍征收与补偿的责任。 任何人采取暴力手段阻碍的,给予行政处罚、严重的刑 事制裁。 4、非法使用征收补偿费用的责任。 限期改正,对单位通报批评,警告;赔偿。对个人行政 处分或刑事制裁。 5、非法进行房屋评估的责任。 出具虚假报告或者有重大差错的评估报告,行政处罚或 刑事制裁。 (十四)附则 第三十五条讲的是施行日期及溯及力的问题。此处特别需要 注意的是关于溯及力问题, 《立法法》第八十四条规定: “法 律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不 溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利 和利益而作的特别规定除外。 ”根据该条所确定的法不溯及 既往的一般原则,故依《拆迁条例》已依法取得房屋拆迁许 可证的项目,应适用原有的规定,不应适用新条例。同时根 据该条所确定的“为了更好地保护公民、法人和其他组织的
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权利和利益而作的特别规定”可以具有溯及力的例外原则, 从保护公民、法人和其他组织的合法权益出发,特别规定了 政府不得责成有关部门强制拆迁,即依《拆迁条例》等原有 程序作出拆迁安臵补偿裁决后,若被拆迁人或者房屋承租人 在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依 法申请人民法院强制拆迁,不得再由政府责成有关部门强制 拆迁。

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