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为什么说城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍?


为什么说城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍? 摘要:"城乡二元结构"已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍,这似乎已经成为 一种共识。因为"城乡二元结构"的问题不解决,不但会造成一个城乡断裂的社会,甚至连城 市本身的发展也会失去支撑和依托。 城乡二元结构的定义 1. 城乡之间的户籍壁垒。1958 年 1 月全国人大常委会第三次会议讨论通过《中华人民共和 国户口登记条例》 。这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的 形成。在改革以后,暂住证制度既可以看做是这种城乡壁垒存在的标志,也可以看做是弱化 这种壁垒的一种措施。 2. 两种不同的资源配置制度。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配,而不是由市 场来进行配置的。比如,教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施,几乎完全是由 国家财政投入的,而农村中的教育和设施,国家的投入则相当有限,有相当一部分要由农村 自己来负担。 3. 以户籍制度为基础的城乡壁垒, 事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。 这两种社会身份在地位上的差别, 从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看得出来。 目 前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等) , 而农民生老病死伤残几乎没有任何保障, 农民还要上交乡村统筹为五保户、 烈军属提供补助 救济。 城乡二元结构的表现 城乡二元结构则表现为"双重二元结构", 即不仅存在以现代工业为代表的传统部门之间的经 济二元结构,同时也存在着以城市社会为一元与农村社会为一元的社会二元结构。而"双重 二元结构"的特征, 造成了城市与农村之间的对立、 工业与农业之间的对立。 使得城乡差距、 地区差距、 收入差距不断拉大、 不利于国民经济持续健康发展, 也不利于我国社会和谐发展。 改革开放以来, 我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调发展的改革举措和政策措施, 如全 面推行家庭联产承包经营责任制, 实行农民土地承包权的长期稳定; 调整优先发展重工业的 工业化战略, 支持农业和轻工业的发展; 支持发展乡镇企业, 促进农业剩余劳动力就地转移; 逐步放开农产品流通和价格,培育农村商品市场;实施城镇化战略,积极发展小城镇等。但 是,不可讳言的是,我国城乡差距扩大的趋势在继续发展,城乡二元经济结构的矛盾在趋于 强化。 仍存在城乡二元结构的原因 1. 城乡有别的治理体制 计划经济时期,为了加快工业化建设,国家一方面运用行政手段,如通过强制性粮食统 购统销和工农产品剪刀差,将农业剩余转化工业积累;另一方面限制农村人口向城市迁移, 以维持资本密集型城市大工业的发展。 改革开放以来, 在计划经济时期形成的城乡有别的户 籍治理、 劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来, 尽管一些地方进行了户籍制度 改革,但这些改革因为隐藏在背后的社会福利等诸多因素,需要支付的社会成本较高,进展 还不大,因而城乡居民在就业机会和社会福利水平事实上的不平等还未根本改变。 2. 城乡分割的市场体系 从商品市场看,农民由于组织化程度低,一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规 模的现货交易,基本上没有进入批发市场,更难以参与大宗远期合约和期货交易,粮棉油糖

等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。 从要素市场看, 货币市场和资本市 场因农业平均利润率偏低和受利益驱动, 主要面向城市经济, 城市相对充裕的资金没有进入 农村, 农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限; 农村土地转化为工业和城市 建设用地还不能直接市场化, 必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场, 一级市场 由国家控制,二级市场农民很难进入,农民在土地交易中处于弱势地位,难以分享农地向非 农地转化过程中形成的巨额增值收益。 3.城乡分离的工业化模式 计划经济时期集中农村资源推进城市工业化, 在很大程度上阻隔了我国城乡经济一体化 进程。改革开放后,实行城乡分离的工业化模式,农产品生产、流通和加工没有形成有机联 系,农民难以分享农产品的加工增值收益;乡镇企业在治理体制上独立于行业治理之外,既 无所不包,又自成体系;农村"离土不离乡"的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争,使 得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后, 发展空间受到明显制约, 吸纳农村剩余劳动力的能力减弱,直接和间接地影响到农民分享工业化的成果。 4.实行有别的投入机制 计划经济时期,为了维持资本密集型城市大工业的发展,国家将资金、技术、人才等生 产要素集中投向城市,同时依靠农业积累支持城市工业发展。改革开放后,一方面,农村的 资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下,向城市转移和集聚;另一方面,国家在 基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上, 继续向城市倾斜, 农村却在一定程度上依靠自 我积累,如"三统筹、五提留",进行相应的基础设施和公共服务设施建设,由此带来城乡在 基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。 综上所述, 体制性因素事实上形成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离, 是城乡二元经济结构的关键。 如何打破城乡二元结构? 1.深化改革,统筹城乡发展。建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制,以体制和政策创 新为突破口,改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度, 从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍, 促使城乡经济体制向不断适应完善社会主 义市场经济体制内在要求的方向转变, 为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转 变创造良好的体制条件。 2. 深化户籍制度改革,逐步统一城乡劳动力市场。在有条件的地区取消城乡户籍差别,取 消农业户口,以合法固定住所或稳定职业为依据,实行新户籍治理制度。农民取得城市户口 以后,与原城市居民一样,尽同等义务,享受同等权利。逐步取消城市各种消费补贴和城市 特有的社会福利, 同时逐步加大对农村的公共设施和公共服务的投入, 较大幅度的提高农村 居民的福利水平。 3. 推进农村土地征占用制度改革,实行"土地换社保"的政策。 4. 加快农村税费制度改革,逐步统一城乡税制。 5. 促进最低生活保障向农村延伸,逐步扩大社会保障在农村的覆盖面。在有条件的地区, 促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民, 逐步实现最低生活保障城乡一体 化。 6. 加大农村基础设施和公共设施投入,提高农民福利水平。加强交通、通讯、电力等基础 设施的城乡统筹规划。 规范对农村公共品投入并使其制度化, 国家新增财政收入和股权收益, 用于投资和社会福利支出的,大幅度增加农村的分配比例。 7. 提高农民生产经营的组织化程度,增强参与市场竞争的能力。鼓励农民建立新型的经济 合作组织,增强农民获取市场信息和参与市场竞争的能力。 8. 积极发展农村金融,活跃农村金融市场。按照市场化原则,适当放宽对农村中小企业和

农户贷款利率的浮动范围。促进农村信用社的股权多元化,股权形成和流动的开放化,努力 消除资金流动的城乡封锁和分割。在加强监管、防范风险的前提下,谨慎积极地促进民间金 融发展和改革创新,有条件地放宽对民间金融发展的限制和约束,促进农村金融市场发展。 9. 深化乡镇行政治理体制改革,切实精简乡镇机构和人员。稳妥地推进撤乡并镇,适当扩 大乡镇政府服务半径, 不断提高办事效率。 有条件的地方可试点推行乡镇政府改为县政府派 出机构的改革,减少行政治理层次,大幅度减少行政治理人员,降低行政治理成本。


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