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论城市生活垃圾的分类管理





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关键词

前言· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·

1 生活垃圾分类管理概述· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1.1 垃圾分类回收的意义· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1.2 生活垃圾分类的原则 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1.3 我国城市生活垃圾分类管理的法律制度现状· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 国外城市生活垃圾分类管理经验· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2.1 值得借鉴的日本城市垃圾回收经验· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2.2 法国“绿点”废弃物回收处理系统· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 我国城市生活垃圾分类管理现状· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3.1 国内城市生活垃圾的组成· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3.2 生活垃圾的分类方法及标识· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3.3 我国生活垃圾分类管理的执行状况· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3.4 我国城市生活垃圾分类管理存在的问题· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3.5 原因分析· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 我国生活垃圾分类管理工作应采取的对策建议· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4.1 分片分区,有步骤、渐进地推进分类管理工作· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4.2 加快推进立法进程,采取道德和法律双管齐下的方针· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4.3 采取市场化运作方式,加大垃圾分类回收和综合利用效率· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4.4 建立信息网络,畅通回收渠道· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4.5 完善硬件和人员配制· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 结语· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 参考文献· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·

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论生活垃圾的分类管理
甄洪磊 (西南林学院人文社科系公共事业管理 06 级 云南昆明 650224)

【摘要】:生活垃圾的分类管理既是一个十分重要的理论课题,也是一个关系重大的 现实问题,是一个既特殊又普遍的问题。人们面对日益增长的生活垃圾产量和环境状 况恶化的局面,如何通过生活垃圾的分类管理最大限度地实现垃圾资源利用,减少垃 圾处置量,改善生活环境质量,是当前世界各国共同关注的迫切问题之一。生活垃圾 的分类管理有别于混合收集,是垃圾收集的一种新趋势。本文结合我国生活垃圾的特 点,阐明了当前生活垃圾分类管理的现状,指出了我国生活垃圾分类管理的意义,并 根据我国当前垃圾管理过程中存在的切实问题以及对发达国家成功经验的借鉴, 提出 了一些具体化的对策。

【关键词】:生活垃圾;分类管理;可持续发展

前言

生活垃圾是指在生产、生活和其它活动中产生的丧失原有利用价值或者虽没丧失 原有的使用价值,但被抛弃的固态或者半固态的物品。随着国家城市化的发展和人民 生活水平的提高,城市生活垃圾的种类和数量都在急剧增加,1998 年我国的城市数 量达到 668 个,城市生活垃圾的产生量达到 1.6 亿吨,2000 年达到了 1.9 亿吨,并且 城市生活垃圾以每年 8%的速度在递增, 连同我国多年累积的垃圾 60 亿吨, 有近一半 的城市被垃圾包围。而传统垃圾的混合收集方式越来越不适应时代的需要,制约着垃 圾无害化处理的发展。 因此城市生活垃圾的分类管理为垃圾综合处理开辟了一条新的 途径。生活的垃圾分类管理是垃圾减量化、无害化、资源化、产业化的最终出路,是
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一项造福当代,泽及子孙的重要工作。其意义主要有:1) 、通过分类投放、分类收集, 把有用物资,如纸张、塑料、橡胶、玻璃、瓶罐、金属以及废旧家用电器等从垃圾中 分离出来重新回收、利用,变废为宝。2 )、垃圾通过分类收集后便于对不同类垃 圾进行分类处置。3 )、垃圾分类管理是对垃圾收集处置传统方式的改革,是对 垃圾进行有效处置的一种科学管理方法。4 )、垃圾分类管理有利于实现环境的 可持续发展。 国内外关于垃圾处理方面的研究专著,目前还很少,大部分是研究性论文。如卢 英方和孙向军在《中国城市生活垃圾分类收集对策探讨》1中首先指明了垃圾分类收 集是解决垃圾问题的有效途径, 并指出影响我国生活垃圾分类搜集的主要因素有: 1) 、 国家缺乏有效地鼓励分类收集的政策和资金支持;2) 、我国城市居民的住房条件限制 了垃圾分类收集的普及。我国大部分城市居民居住的是多层或高层楼房,居住面积普 遍较小,家庭垃圾分类投放较困难;3) 、居民经济收入低,不愿支付较多的钱购买较 多的容器用于垃圾分类收集;四、缺乏配套的垃圾分类运输和处理的设施。文章最后 总结了我国八个垃圾分类收集试点城市2的实践成果,并参照国外发达国家城市生活 垃圾管理经验对中国城市生活垃圾分类搜集的对策及实施途径进行了探讨。 昆明理工大学资源开发工程系的牛福生、徐晓军老师在其《城市垃圾分类回收及 综合治理探讨》3中结合了我国城市生活垃圾的实际特点,阐述了城市生活垃圾分类 管理的可行方法,并简要的综述了城市垃圾分类回收和治理的发展趋势。文中明确指 出生活垃圾分类回收的一个重要前提,就是生活垃圾的合理分类。分类方法应该和本 地区的特点以及垃圾的后续加工处理紧密联系。如工业城市,可分为废金属、纸张、 塑料和厨房垃圾等;旅游为主的城市则可分为废纸、玻璃、厨房垃圾和塑料等。 国外生活垃圾分类管理起步早,发展比较成熟,其中以日本最具代表性,日本制 定的许多法律和采取的措施都值得我们学习和借鉴。 天津泰达环保有限公司员工西伟 力通过对日本的考察完成了《日本垃圾分类及处理现状》4。作者在其文章中阐述了 日本垃圾分类及处理的现状及其处理方面政府及民众所承担的责任, 提出了我国在垃 圾处理方面的建议,对我国城市生活垃圾的分类管理具有重要的指导意义。
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卢英方、孙向军. 中国城市生活垃圾分类收集对策探讨. 环境卫生工程.2002 年 3 月第 10 卷第 1 期 2000 年 4 月,建设部在全国范围内选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林 8 个城市作为垃圾 分类收集的试点城市 3 牛福生、徐晓军.城市垃圾分类回收及综合治理探讨.云南环境科学.2000 年第 1 期 4 西伟力.日本垃圾分类及处理现状.环境卫生工程.2007 年 4 月第 2 期第 15 卷 -3-

我国城市生活垃圾的分类管理应广泛借鉴发达国家的先进经验,并结合我国实际 情况进行,垃圾回收不是最终目的,回收、利用,并将垃圾变废为宝才是垃圾处理的 最终出路。

1. 生活垃圾分类管理概述

1.1 生活垃圾分类管理的意义
生活垃圾的分类收集是指在生活垃圾被丢弃之前或在丢弃时, 按照垃圾成分不同 分类或分部分存放。由于分类收集可以减少垃圾处理总量,提高回收物质的纯度和数 量,有利于垃圾的进一步处理和再生利用,并能降低垃圾运输及处理费用,符合垃圾 处理的三化原则5,最大限度地实现了经济效益、环境效益和社会效益的三者有效统 一,是未来城市生活垃圾处理和管理发展的必然趋势,对减少环境污染、保护生态环 境和可持续发展具有重要意义。 一、生活垃圾分类管理有利于垃圾的资源化。 城市生活垃圾分类管理能更好地实现垃圾资源化策略, 是垃圾产业化的必由之路。 城市生活垃圾具有一定的时空相对性,随着时间、空间和经济技术条件的变化,生活 垃圾可以得到资源化的利用。随着经济技术的发展,我国垃圾资源化的能力也越来越 强,垃圾资源化效率达到了 50%以上。垃圾资源化带来的经济效益和环境效益均是十 分可观的。1 吨废纸,可造 0.85 吨好纸,可节省木材 3 立方米,可少砍 17 棵大树, 节约碱 300 千克,比生产等量纸减少污染 74%;废塑料占生活垃圾的 3%~7%,1 吨废 塑料可回炼 600 千克无铅汽油和柴油;1 吨易拉罐熔化后能结成 1 吨很好的铝块,可 少采 20 吨铝矿;厨房垃圾经生物技术就地处理堆肥,每吨可生产 0.3 吨有机肥料。6 二、生活垃圾分类管理有利于垃圾的循环利用。 城市生活垃圾经过分类管理后,使垃圾达到减量化效果,垃圾分类回收后,有用 的垃圾被分离出来,重新进入到物质的循环过程当中。有些垃圾经过回收处理后,最 终垃圾量能减少到 50%左右,甚至有些资源成分较高的垃圾,垃圾量能减少到 70%以 上。垃圾中可再生资源被重新利用,剩下那些无利用价值的残渣,再对其进行最终处

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减量化、资源化和无害化原则,简称“三化”原则 刘沐生、刘学英、吕爱清、金永蛟.再生资源与循环经济.2009 年 2 卷第 1 期 -4-

置,大大减少了垃圾处理量。 三、生活垃圾分类管理有利于对生活垃圾进行无害化处理。 生活垃圾分类管理是垃圾无害化处理的前提条件,垃圾的成分复杂,不同垃圾处 理的方式和方法各不一样。混合堆放垃圾的方式,会加大垃圾处理的难度,甚至会发 生激烈的化学反应,增加反应物质的毒性,或有发生爆炸的危险;而有害垃圾的任意 堆放,加剧了环境污染问题。如常用的电池,含有许多汞、镉、铅等重金属,一粒纽 扣电池能污染 60 万立方米的水,1 节一号电池会使1立方米左右的土壤无法利用。 我国有些城市建立了专门回收干电池的垃圾分类箱, 不但避免了这些危险性的垃圾进 入普通生活垃圾中,同时也降低了垃圾无害化处理的成本。 四、生活垃圾分类管理有利于节省开支,增加收入。 垃圾资源化不仅可以获得很好的资源,而且也减少了垃圾的处理费用。以美国 3 个城市巴尔的摩、华盛顿和里奇蒙为例,过去每处理 1 吨垃圾需花 40 美元,垃圾分 类回收以后,不仅节约了垃圾的处理费用,而且创造了 5 亿美元的财富。而这 3 个城 市只是美国很小的一部分。因此,经过垃圾分类回收后,部分垃圾被作为再生资源重 新投入生产,降低了生产成本,另一方面,最终需处理的垃圾量也大大减少,垃圾处 理费用也随之降低,防治环境污染的工作量及难度降低,相应的工程费和运营费也减 少了。 五、生活垃圾分类管理有利于实现环境的可持续发展。 对于一个国家而言,保护国土并不是简单的领土完整,还要保护我们的资源 和能源,要保护我们赖以生存的耕地面积和肥力。垃圾分类回收环保处理以后, 大部分垃圾都可以回收利用,即使对于电子垃圾、废电池、灯管以至于圆珠笔 这样小的组合件垃圾,都可以安全拆卸分类或单独按垃圾环保处理方法处理。 垃圾分类回收环保处理以后,回收的每一类别的垃圾都比较纯,可以将有机垃 圾环保处理制成不含污染物的有机肥,可以降低处理成本, 保障垃圾环保处理 的进行。只有少量的有毒有害物如放射性物质及无法焚烧的化学品需要填埋, 医疗垃圾和无法回收的塑料等物品需要焚烧处理。在我国做好垃圾分类回收环 保处理既可回收资源、能源,又可保护环境。生活垃圾分类管理最终创造的是 一个无垃圾的社会,一个资源循环、永续利用的社会。尽快推进城市生活垃圾 分类管理工作具有重要意义。
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1.2 生活垃圾分类的原则
1.2.1 生态保护原则 城市生活垃圾分类管理应体现生态保护原则。包括资源化、减量化和无害化 三个原则。 1 )、资源化 : 最大限度的回收生活垃圾,制造成再生资源制成品。 如生活垃圾中所含的废纸是造纸的再生原料 ; 回收垃圾中的废金属,可节省矿 产、电、水资源。 2 )、减量化 : 在进入垃圾堆之前,减少垃圾总量,避免纸张、 玻璃等可回收废物进入垃圾堆,既减轻了环境压力,又为后续垃圾运转提供了 潜力。 3 )、无害化 : 垃圾分类收集既提高了废品回收率又便于有害废物单独处 置,这对于垃圾处理“无害化”至关重要。 1.2.2 市场经济原则 城市垃圾分类管理应体现市场经济的原则。城市生活垃圾分类收集应与分类 处理相结合,它既是城市生活垃圾产业化链条的源头又是物质资源循环利用的 总断点,故应在市场经济原则下建立完整的适合国情的产业体系 ; 制定合理稳定 的废品回收价格和奖惩制度 ; 进行垃圾定价制、押金回收制的尝试,有效抑缓过 度消费 ; 推行生产厂家承担被淘汰废旧电器的回收利用 ; 通过资源利用产品的方 式来解决收集成本增加问题 ; 建立循环经济观念,积极倡导垃圾分类收集利用, 鼓励私营企业和社区环保部门承担生活垃圾分类管理的运转。在全社会形成一 个良好的市场机制,确保生活垃圾分类管理和废品回收利用的持续发展。

1.3 我国城市生活垃圾分类管理的法律制度现状
1.3.1 现行城市生活垃圾管理主要法律法规 中国现行的关于城市生活垃圾管理方面的主要法律法规有以下几部:1) 、 《中华人 民共和国环境保护法》 ,1989 年 12 月 26 日公布并实施的《中华人民共和国环境保护 法》是环境保护方面的基本法,其中第四章“防治环境污染和其他公害”专门规定了 防治包括城市垃圾在内的污染物对环境的污染, 是城市垃圾管理及污染防治其他立法 的基础,但该法中对于城市生活垃圾分类并无具体规定。 2) 、 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2004 年修订)(以下简称《固体 废物污染环境防治法》), 《固体废物污染环境防治法》是中国防治固体废物污染的单 行法,该法第三章第三节为“生活垃圾污染环境的防治” ,其中第四十二条中做出了

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对城市生活垃圾分类的规定: “对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和 运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。 ” 3) 、 《城市市容和环境卫生管理条例》 ,国务院 1992 年颁布的《城市市容和环境 卫生管理条例》 是系统地对城市固体废物进行管理的法令, 其中第二十八条规定: “对 城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。 ” 4) 、 《城市生活垃圾管理办法》 ,2007 年 4 月建设部颁布了《城市生活垃圾管理 办法》 ,随着经济水平的不断提高,新的城市生活垃圾管理存在的问题日益突出,迫 使相关部门对此做出相应措施,其中对于垃圾分类有了较详细的规定。第三章第十五 条规定: “城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法,由直辖市、 市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门根据国家标准和本地区实际制定。 ”第十六 条第二款规定: “城市生活垃圾实行分类收集的地区,单位和个人应当按照规定的分 类要求,将生活垃圾装入相应的垃圾袋内,投入指定的垃圾容器或者收集场所。 ” 1.3.2 各种地方性法规、规章和法律性文件 各地区根据自身的具体情况和实际需要,陆续颁布了一些与垃圾分类相关的地方 性法规、规章和法律性文件。例如深圳市政府于 2002 年颁布的《深圳市城市垃圾分 类收集运输处理实施方案》 、 《上海市市容环卫局关于进一步开展本市居住区生活垃圾 分类新方式试点工作的通知》(2007 年)等。这些地方性法规、规章和法律性文件细化 了垃圾分类的具体规定,对制定垃圾分类的详细标准、明确相关管理责任等方面起到 了一定的积极作用。

2、国外城市生活垃圾分类管理经验
2.1 值得借鉴的日本城市垃圾回收经验
日本从 1989 年开始实行垃圾分类回收,20 年来在废弃物处理相关法律法规的制 定、对居民投放生活垃圾的具体管理,乃至于对居民进行关于循环经济知识的教育等 各方面都积累了丰富的经验,很值得我们参考。 2.1.1 国家政府必须重视相关法律的确立 日本政府历来重视资源问题,1999 年由内阁会议通过并由环境厅在 2000 年出版 的《环境白皮书》中明确指出“21 世纪是环境的世纪” ,日本要面向 21 世纪来建构 “最适量生产、最适量消费、最小量废弃”的经济发展模式。在此基础上日本确立了

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“环境立国”的发展战略。在这种战略思想指导下,各种垃圾回收利用的技术开发都 得到政府的大力支持。同障体系的确立也不断地得到突破和完善。日本在 1970 年就 制定了《废弃物处理法》 ,到现在已经过多次大规模的修改。1990 年日本制纸联合会 为防止二恶英类物质的污染,制定了《纸浆制造业自主限制方针》 。1991 年国家制定 了《再生资源使用促进法》即《再循环法》 。1995 年,制定了《关于促进容器包装分 类收集及再商品化法律》即《容器包装再循环法》(1997 年实施)。1998 年制定了《特 定家庭用电器再商品化法》即《家用电器再循环法》 ,从 2001 年 4 月开始实施。2000 年制定了《推动建设资源再循环型社会基本法》 、 《建筑工程材料再循环法》 、 《食品循 环资源再生利用促进法》等,均从 2001 年起开始实施。我国应该学习日本在建立完 善的法律体系方面的做法,制定更加具体配套的可操作性强的相关法律。值得借鉴的 还有日本政府建立的一套合理的垃圾分类回收系统。以千叶县的佐仓市为例,市政府 下设一个环境课,专门负责对各社区的居民垃圾的回收。居民在家里就按照环境课下 发的“垃圾回收日历”的具体要求,将家中的生活垃圾分类完毕,这个管理机构约定 每个月的某个星期的某一天专门回收可燃物、不可燃物以及其他的类别,居民对此一 目了然。这种系统化、 制度化的回收系统从设计时的考虑到具体的实施步骤都十分细 致,对于每个环节的管理,均行之有效。 2.1.2 政府应该有明确的规划和清晰准确的削减目标 各地方政府应该有切实可行的规划和清晰的废弃物削减目标,这一点日本政府的 做法是很可取的。无论是长期的垃圾削减目标,还是每年具体的削减数量,在日本每 年公布的《环境白皮书》中都有准确可靠的数据。比如“一般废弃物排出量的推移” 、 “一般废弃物的最终处理场地的剩余容量和剩余年数的推移” 、 “一般废弃物的循环率 的推移” 、 “不法投弃件数及数量的推移” 、 “容器包装占一般废弃物总量的比率” 、 “一 般废弃物的构成”等信息,从 1989 年到 1998 年,每年都有具体的数据。环境保护部 门的努力工作及对这些信息的公布,不仅可以使研究者能及时准确地获取可靠的资 料,同时也便于民众能了解到这方面的信息,有助于提高民众的环境意识。 2.1.3 对居民要进行系统而细致的循环经济知识的教育 应该清楚,居民是垃圾分类回收的主体,他们的认知程度决定了垃圾分类回收的 成败。有观点认为,日本国民的基本素质尤其是表现在环境意识方面要远比不发达国 家的民众好,对此我们也持相同看法。但我们认为要改变民众的环境意识并非难事,
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要相信大多数的居民对于垃圾的分类回收是持支持态度的, 关键在于管理者的具体做 法是否易于被民众接受。如日本佐仓市的环保部门有很好的居民环境教育措施,不仅 在专门用于回收各类垃圾的不同颜色的垃圾袋上印有明显的各类图案, 同时还将大型 垃圾的收费标准一同发给每个家庭。政府的环境管理部门还定期给居民授课,内容就 是与循环经济相关的各类知识。日本还将环境教育与环境法律相结合配套实施,规定 每年的 10 月为“再循环推进月” 。为得到国民的理解与合作,每个推进月都进行广泛 的普及教育活动。期间举办各种形式的报告会,对推进循环利用有功劳的人士加以表 彰,而经费则由地球环境基金出资支持。当然,对日本垃圾分类的作法也要作具体的 分析,未必要全盘照搬。比如,日本的垃圾收费制度中对粗大垃圾的收费标准较高, 投弃一个旧电视要支付 500 日元。 我国城市家庭垃圾回收是否收费以及如何收费是要 针对具体国情及具体城市的经济水平来确定的。

2.2 法国“绿点”废弃物回收处理系统7
在许多西方国家,垃圾分类回收,既是一种行为和习惯,又是一种经济体系。当 然,没有民众对垃圾的自觉分类,后续的回收和再利用根本无从谈起。在法国,正是 在民众的自觉参与下,每年 80%的废弃包装类垃圾都得到了循环处理。63%的废弃 包装类垃圾经再处理后被制成了纸板、金属、玻璃瓶和塑料等初级材料,17%被转化 成了石油、热力等能源。据统计,20 世纪 90 年代初法国的包装废弃物已占生活垃圾 重量的 30%和体积的 50%,针对大量的包装废弃物法国专门成立了“绿点”废弃物回 收处理系统8。 2.2.1 法国“绿点”系统基本概况 法国“绿点”的正式诞生源于 1992 年 4 月 1 日,法国对包装废弃物制定了 337 号法令,法令中规定“任何生产商、任何进口商、任何初次投放市场的经过包装的商 业产品负责人有义务付费或供给清除其总体包装垃圾的项目” 。该法令从 1993 年 1 月 1 日起施行。法国 ECO-EMBALLAGES 股份公司是在 1992 年 9 月通过德国“绿点”的 授权,经法国政府批准成立的一家民营非盈利性公司,它承担着绿点回收系统具体实 施工作,经费来源主要依靠向企业颁发“绿点”标志许可证的方式来收取包装费,并 在政府的监管下使用资金。资金主要用于废弃物的回收、处理以及对公众的垃圾分类
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“绿点”废弃物回收处理系统. 20 世纪 90 年代初起源于德国. 其代表性标志为环绕绿色双箭头 邓俊. 解析法国“绿点”废物回收管理系统.环境卫生.2008 年 3 月 -9-

的宣传等方面。其运作方式是:生产商按照所产生的包装废弃物的大小、体积等标准 计算费用,向 ECO-EMBALLAGES 公司支付包装费,随后, ECO-EMBALLAGES 公司向生 产商授权准予在其产品包装上印制 “绿点” 标记的权利。 1993 年加入 ECO-EMBALLAGES 股份公司的绿点回收系统的生产商有 4 025 家,经过 10 年的发展,到 2003 年已达到 了 10 000 多家企业。 2.2.2 法国“绿点”废弃物回收处理系统的作用 “二元”处理体系是在《包装法》出台的背景下,促进企业与政府、公众等多方 在回收和处理包装废弃物上建立起来的合作伙伴关系,政府通过有效的公共政策制 定,规制了各方的责任和义务,按照市场化、社会化的运作手段,很好地解决了废弃 物的回收再循环利用的问题,政府为此未付一分钱,从而达到了促进厂家包装垃圾减 量,回收再循环处理得到有效实现。 法国 ECO-EMBALLAGES 股份公司在参与垃圾管理上发挥了以下作用:1)、企业分担 了政府对其包装产品的回收责任; 2)、对分类收集提供了强有力的资金支持; 3)、对 公众的垃圾分类宣传提供支持; 4)、对废弃物的再生利用提供支持。据了解,在收取 的各种包装费用中 94%用于地方回收和处理包装废弃物,5%用于垃圾分类回收的宣传 工作。 “绿点”系统的政策机制是一个公共利益社会化实现的典型案例,其模式很快 在欧洲推行,并值得我国借鉴。

3、我国城市生活垃圾分类管理现状

城市生活垃圾的分类管理是一项系统工程,是从垃圾产生的源头按照垃圾的不同 性质、不同处置方式的要求,将垃圾分类后收集、储存及运输。2009 年 12 月西南林 学院 2008 级公共事业管理专业的同学在老师的指导下对昆明市区进行了一次详细的 问卷调查9。问卷主要涉及居民对生活垃圾的投放习惯、社区周边垃圾收集设施分布、 居民对生活垃圾分类管理的认识程度、相关部门对生活垃圾分类管理的宣传力度、居 民大件垃圾的丢弃方式等问题。 问卷调查的统计结果对反映我国城市生活垃圾分类管 理现状和所存在的现实问题具有重要指导意义。

3.1 国内城市生活垃圾的组成
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西南林学院 2008 级师生.昆明市区生活垃圾处理现状调查问卷.2009 年 12 月 - 10 -

随着城市的发展,国内城市生活垃圾的总量迅速增长,垃圾组成趋于复杂,不同 地区的垃圾成分差别很大。城市生活垃圾一般可分为三大类:一是有害垃圾,主要包 括废旧电池、荧光灯管、水银温度计、腐蚀性洗涤剂瓶罐、过期药品、含放射性的废 弃物等。二是湿垃圾(有机垃圾),即在自然条件下易分解的垃圾,主要是餐厨垃圾, 包括果皮、菜皮、剩饭菜食物等。三是干垃圾(无机垃圾),包括废弃的纸张、塑料、 玻璃、金属、织物等,还包括报废的家电、家具、车辆、装修废弃物等大型垃圾。绝 大多数的干垃圾均可分类回收后加以利用,生活垃圾中可回收的资源主要有: 1)、废 纸,包括报纸、书本、各种包装用纸、办公用纸、广告纸、大小纸盒等; 2)、玻璃, 包括玻璃瓶和玻璃碎片等; 3)、塑料,有各种废塑料袋、塑料包装、一次性塑料餐具、 牙刷、杯子、瓶子等; 4)、金属,有易拉罐、铁罐盒、等; 5)、织物,有废旧衣物、 线头等。

3.2 生活垃圾的分类方法及标识
生活垃圾的分类管理是解决生活垃圾问题的有效途径, 生活垃圾的分类方法 又关乎着生活垃圾分类管理措施的实施效果。从国内外各城市对生活垃圾分类 的方法来看,大致都是根据垃圾的成分构成、产生量,结合本地垃圾的资源利 用和处理方式来进行分类。如德国,一般分为纸、玻璃、金属、 塑料等;澳大 利亚,一般分为可堆肥垃圾,可回收垃圾,不可回收垃圾;日本,一般分为可 燃垃圾,不可燃垃圾,等等。 一般来说, 按城市生活垃圾构成成分, 城市生活垃圾总体上可分为: 有机垃圾 (如 厨余类垃圾、废塑料、废化纤织物、废布、废纸等) 、无机垃圾(如废金属、废玻璃、 建筑碴石等)和大件有机、无机综合类垃圾(如即将大量产生的废旧电视机、废旧电 脑、大件废旧家用电器、废旧家具,以及今后会出现的废旧汽车等)三大类。 按垃圾 (有机垃圾和无机垃圾) 是否会对环境构成危险, 又可分为: 普通垃圾 (如 食品类垃圾、废塑料、废金属、废纸、杂草、树枝、落叶等)和危险垃圾(如废电池、 废荧光灯管、油漆涂料等) 。 按能否再利用,垃圾还可进一步分为:可再生垃圾(如废纸、废塑料、废金属、 废玻璃制品、废旧家具等)和不可再生垃圾(如厨余类垃圾、果皮等) 。 作为建设部的行业标准我国在 2004 年 12 月 1 日起颁布实施了《城市生活

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垃圾分类及其评价标准》 10,该标准由广州市市容环境卫生局主编,深圳市环境 卫生管理处、广州市环境卫生研究所、北京市政管理委员会、上海市废弃物管 理处等单位参加了编制。该标准规定我国城市生活垃圾应当分为: 1 )、可回收 垃圾,包括下列适宜回收循环使用和资源利用的废物: (1) 、纸类(未严重玷污的文 字用纸、 包装用纸和其他纸制品等) ; (2) 、 塑料 (废容器塑料、 包装塑料等塑料制品) ; (3) 、金属(各种类别的废金属物品) ;(4) 、玻璃(有色和无色废玻璃制品) ;(5)、 织物(旧纺织衣物和纺织制品) 。2)、大件垃圾:体积较大、整体性强,需要拆分再 处理的废弃物品包括废家用电器和家具等。3) 、可堆肥垃圾:垃圾中适宜于利用微生 物发酵处理并制成肥料的物质。包括剩余饭菜等易腐食物类厨余垃圾,树枝花草等可 堆沤植物类垃圾等。4) 、可燃垃圾:可以燃烧的垃圾。包括植物类垃圾,不适宜回收 的废纸类、废塑料橡胶、旧织物用品、废木等。5) 、有害垃圾:垃圾中对人体健康或 自然环境造成直接或潜在危害的物质。包括废日用小电子产品、废油漆、废灯管、废 日用化学品和过期药品等。6)、其他垃圾:在垃圾分类中,按要求进行分类以外的所 有垃圾。 但在我们日常的生活当中垃圾分类并未如此细致,而是一般分为三到四大 类,例如、2007 年 8 月上海试点试行生活垃圾分类的新标准11,四色垃圾桶进驻部分 小区。黄、绿、红、蓝,四种颜色分别对应玻璃、其他垃圾、有害垃圾和可回收物。 新的四种不同种类垃圾桶,既有明显的颜色区分,又加上必要的文字表述,在文字下 还用相应图片生动地告诉市民“它需要吃什么”,如在“有害垃圾”下画着油漆桶、日光 灯等物品,在“其它垃圾”下画着香蕉皮、鲜花等物品。对有环保意识的居民来说,可 操作性更强,效果也更好。 上海实行的生活垃圾“四分类”方法也非一刀切,而是因地制宜,除封闭式居住区 外的其他两大区域,则实施不同的分类方式:一、景观道路、主要旅游景点等公共场 所全面实施生活垃圾二分类,即分为可回收物、其它垃圾;二、1000 家政府机关、 学校、大中型企事业单位等将实施生活垃圾三分类,即可回收物、有害垃圾和其它垃 圾

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广州市市容环境卫生局 . 城市生活垃圾分类及其评价标准 . 中国建筑工业出版社, 2004 年 11 月版 上海试点生活垃圾分类新标准.解放日报.2007 年 8 月 7 日 - 12 -

注:

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3.3 我国生活垃圾分类管理的执行状况
我国生活垃圾分类管理还处于推广阶段,仅限于少部分大城市。我国虽然早就提 出了生活垃圾分类管理的思路,但真正实行生活垃圾分类管理的城市并不多。2000 年以来,在上海、北京、深圳、广州等 8 大城市重新进行生活垃圾分类管理的试点。 北京要求在 2008 年后, 生活垃圾分类管理达到 70%以上; 上海也力争在 2010 年世博 会前,全市生活垃圾基本实行分类管理。而其他城市的生活垃圾分类基本还处于零的 状态,大部分城市的垃圾都采用混合收集的方式。也有些城市对生活垃圾分类管理进 行了一些初步的尝试,但由于种种原因,生活垃圾分类管理都先后夭折。如武汉市在 10 年前就实行过生活垃圾分类管理的收集方式,但最终生活垃圾分类管理不了了之, 生活垃圾分类回收装置成为了一种摆设。有些试点城市的生活垃圾分类管理层次较 低,不利于生活垃圾的综合利用。比如:生活垃圾分类只是简单地分为可回收垃圾和 不可回收垃圾,这造成大部分危害性垃圾和普通垃圾混合处理,增加了垃圾无害化处 理的难度和成本,同时这种生活垃圾分类也难以充分利用生活垃圾中的有效资源。

3.4 我国城市生活垃圾分类管理存在的问题
3.4.1 我国生活垃圾分类体系不完善,标准不统一 各个城市间生活垃圾分类的标准不一, 国家也没有统一的生活垃圾分类管理标准, 易造成生活垃圾投放的盲目性,也使生活垃圾分类箱达不到应有的效果。如上海城市 垃圾按玻璃、有害垃圾、可回收垃圾、其他垃圾进行分类;而在重庆,垃圾的分类只 是按两种方法分类,一种是可回收垃圾,一种是不可回收垃圾;而随着经济的发展, 流动人口的增加,一个重庆市民,很可能由于工作或生活的关系流转于上海,就会按 照重庆的垃圾投放方式来进行生活垃圾分类投放, 这样必然造成生活垃圾投放错误而

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上海四色垃圾分类标志 - 13 -

使垃圾分类箱达不到应有的效果。而各个城市的生活垃圾分类的多样化,易造成垃圾 设施的多样化,从而影响生活垃圾分类投放的规范化,直接导致生活垃圾分类管理执 行上的困难。 3.4.2 垃圾分类回收在城市不同的区域开展不均衡 在城市一些公共的场所,如商场、娱乐场所、街道两旁等,人口流量大,致使人 口素质差别大,同时这些场所的生活垃圾成分浮动性大,这些区域实行生活垃圾分类 管理相对难度较大;此外,一些老式住宅区或者城市的城中村,这些地区由于历史原 因,卫生状况一直较差,人们养成的乱扔垃圾的习惯由来已久,造成生活垃圾分类管 理的推广难度较大;而在一些中高档小区、行政服务中心、学校,这些区域由于人口 的组成成分单一, 素质较高, 流动人口较少, 实行生活分类管理的难度较小。 据统计, 在被调查的 200 位市民当中有 125 位每天都要倒一次垃圾, 但将垃圾分类后倾倒的只 有 57 位,仅占被调查者的 28.5%13。因此,在城市的不同区域,生活垃圾分类管理的 开展很不均衡。 3.4.3 生活垃圾分类管理水平低,缺乏综合性利用的企业 生活垃圾分类管理是为了更好地处理和利用垃圾,这是生活垃圾分类管理的出发 点和着眼点。有些城市的生活垃圾分类管理体系不完善,分类设施缺乏,不能对多样 化的生活垃圾分类管理。大部分中、小城市只有简单的垃圾填埋这种单一处理垃圾的 方式,没有垃圾堆肥厂、垃圾焚烧厂,拥有垃圾综合利用厂的城市更少。由于处理垃 圾的工厂太少,使得生活垃圾找不到合适利用的厂家,导致分类好的垃圾又重新被运 到填埋厂,而为数不多的垃圾利用工厂又因收集不到足够的原料只能停产。由于对一 些有害垃圾不能采取特殊处理,导致有害垃圾和普通垃圾混合堆放。总而言之,我国 的生活垃圾综合处理水平只相当于发达国家 20 世纪末 70—80 年代的水平, 生活垃圾 综合利用水平低,适应于循环经济的废物回收和再利用还处于一个初级、自发、无序 的状态,城市垃圾处理没有足够的专业化、社会化,还处于一个小打小闹及不完全处 理的水平上。低水平的企业和分散的市场制约了生活垃圾分类管理的发展。

3.5 原因分析
3.5.1 缺乏法律、政策支持 中国城市生活垃圾分类起步较晚,相应的法律体系也不够健全。虽然在一些法律
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西南林学院 2008 级师生.昆明市区生活垃圾处理现状调查问卷.2009 年 12 月 - 14 -

条文中对垃圾分类做出了规定,可是存在的问题仍很突出,主要存在以下三方面:第 一,立法过于原则性、缺乏可操作性。 《固体废物污染环境防治法》 、 《城市市容和环 境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》中都提到了城市生活垃圾的分类,但 究竟应该如何分类、又分为哪几类都没有明确规定。这就给管理部门的具体实施带来 了一定难度,使得执行力度大大减弱。第二,缺乏全国性的实施细则和配套法规。全 国仅上海、深圳等少数几个城市制定了城市生活垃圾分类的地方法规,其他城市多以 “通知”形式下达。缺少全国性的法律和行政法规,在一定程度上影响了城市垃圾分 类立法的严肃性、稳定性和强制性。第三,法律责任不够明确。现行立法缺乏对违反 城市垃圾分类法律造成环境污染和资源流失的相关法律责任规定。 这样不仅不利于垃 圾分类义务人履行分类的义务, 而且导致对垃圾分类的违法行为无法给予有效的法律 制裁。在实际生活中,由于缺少相应立法,垃圾分类对于城市居民来说,纯属“自愿” 行为,认为这是“自找麻烦”的居民占了多数。 3.5.2 资金投入不足,相应配套设施滞后 一般认为生活垃圾处理固定资产投资应占市容环境卫生固定资产投资 20%~40%, 而用于市容环境卫生的固定资产投资在城市市政设施总投资中所占比例普遍偏低, 一 般为 1.5%~4.5%。那么垃圾处理固定资产投资只占城市市政设施总投的 0.4%~1.2%。 而且我国城市生活垃圾大多采用混合收集,运输时不分类,再加上资金缺乏,使分类 运输和处理设施建设滞后。 3.5.3 公众认知水平低、参与不够 虽然也有一些城市居民对生活分类管理的好处有所了解,如文建军等对西宁市城 西区居民就生活垃圾分类收集与处理认知水平进行了调查分析。结果显示,年龄段较 低、人均月收入水平在中等以上,而且文化水平又相对较高的居民愿意参加生活垃圾 的分类管理。 胡秀仁等对清华园的居民进行了垃圾分类收集调查, 其中 62%以上赞成 垃圾分类。但是大多数城市居民对生活垃圾分类管理并不清楚,甚至从来没有生活垃 圾分类管理的意识。人们长期养成的垃圾混装的习惯很难改变,加之将生活垃圾分类 较随手扔弃要烦琐,且由于对如何分类不了解,因此即使有些居民了解垃圾分类管理 的好处, 但迫于现实情况也很少采取行动。 就目前实施垃圾分类管理的试点城市来说, 也普遍存在着居民积极性不高的现象。

4 我国生活垃圾分类管理工作应采取的对策建议
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4.1 分片分区,有步骤、渐进地推进分类管理工作
生活垃圾分类管理分片分区,有步骤、渐进地推进生活垃圾分类管理是一个系统 工程,牵涉到方方面面的问题,不能一蹴而就。可以在一些有条件的小区或者较好的 城市进行试点,积累了先进的经验后,再通过点而形成面,逐步推广。我国自 2000 年起,在北京、上海等的城市进行了垃圾分类回收的试点,并开展生活垃圾分类管理 的尝试,积累了一些垃圾分类回收好的做法。并在一些条件成熟的居民小区,推广实 行垃圾分类管理的试点工作。

4.2 加快推进立法进程,采取道德和法律双管齐下的方针
首先,制定城市生活垃圾分类管理的实施细则和各种配套法规,完善立法体系。 在不断修订完善现行法律的基础上,应加紧制定《城市生活垃圾分类回收管理条例》 , 详细规定城市生活垃圾的分类标准、各级职能部门垃圾分类的管理职能、制定与之相 适应的垃圾收费制度等。此外,根据分类对象的不同性质、资源回收利用的不同情况 制定对应的各种配套法规,例如《危险废弃物回收法》等。除此之外,还要根据各地 区居民生活水平、消费结构的不同,制定相应的地方法规。 其次,明确法律责任,建立行之有效的制裁机制。立法中应明确规定国家、地方、 企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务, 指明各地行政主管 部门的监督管理责任,将企业回收利用废弃物的义务在法律上明确规定。同时,对于 违法行为视程度的不同将给予相应的行政处分、经济上的制裁甚至追究刑事责任。 第三,采取道德和法律双管齐下的方针,来推动生活垃圾分类管理。一方面要通 过舆论导向来培养市民将生活垃圾分类的好习惯,增强市民生活垃圾分类的责任意 识;同时,通过宣传,使市民懂得生活垃圾分类的基本知识和生活垃圾分类的意义。 当市民把这种生活垃圾分类的行为当成一种习惯时, 生活垃圾分类管理的工作就会进 展顺利。另一方面要采用法律的手段,对一些不能够很好执行分类管理的行为,采取 法律手段来强制纠正, 促使其养成正确的投放垃圾习惯。 在道德和法律的双重作用下, 一定会在全社会形成生活垃圾分类管理的良好氛围。

4.3 采取市场化运作方式,加大垃圾分类回收和综合利用效率
生活垃圾分类管理应采取市场化运作的方式。垃圾是一种资源,垃圾分类管理也
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是一种产业。我国每年 1.9 亿吨生活垃圾中,含有价值 250 亿元的可再生资源,因此 垃圾是一种巨大的资源和市场。 我国现有的生活垃圾分类方式制约着垃圾的后续资源化。生活垃圾分类缺少目的 性,有些城市只有简单的垃圾填埋,对一些有用垃圾进行回收利用的企业很少,使那 些资源垃圾即使分类了,也没有市场。因此应当加大生活垃圾资源化的力度,特别是 鼓励企业对自己产品从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理,加大对自己产品因使用后 成为废品的回收工作,一方面可以回收原料,节约成本,促进企业循环生产能力;另 一方面可以减少这种垃圾因乱扔而对环境造成的危害。例如,电子产品企业,在产品 失去其使用价值后,厂家可以回收其废品,在企业重新拆解回收其有用成分进行产品 的再生产, 此外也解决了垃圾流转过程中电子元件一些附加重金属的流失而对环境造 成的危害。大部分垃圾均是产品使用后的废品,或是包装垃圾,如何回收这种垃圾, 使之重新回到生产领域,是发展循环经济的重要体现。 我国现行的生活垃圾分类管理完全靠政府主导,主要是环卫部门主导的事业单位 负责此项工作,这种生活垃圾分类管理的运作方式,一方面不能主动地利用垃圾中的 资源, 导致垃圾分类管理工作十分被动, 执行垃圾分类管理政策难度增加; 另一方面, 生活垃圾分类回收和垃圾分类处理常常脱钩,机制不够灵活,对垃圾量和成分的变化 缺乏科学分析,不能有效地利用垃圾处理新技术,不会根据垃圾的资源化、产业化来 调整垃圾的分类管理系统。现在国外一些垃圾产业化做得较好的国家,都采取了垃圾 分类管理市场化运作的方式,积极推进垃圾的产业化。对一些可回收的资源垃圾,采 取一定的收购价,市民通过垃圾的分类回收,也可获得一定的经济回报;同时这些从 事垃圾回收的企业也可以获得不菲的经济收入,促进了生活垃圾分类管理的良性循 环。因此,鼓励企业积极参与垃圾的收集和处理,回收有用的垃圾,对没有利用价值 的垃圾进行最终的填埋处理。这种企业参与的方式,一方面可以充分利用生活垃圾的 有用资源,使生活垃圾资源化;另一方面通过对生活垃圾的综合处理,垃圾的数量大 大减少,有害的垃圾进行了分类处理,减少了最终的垃圾处理量和难度。生活垃圾的 市场化运作, 既可以提高企业参与垃圾资源化的积极性和主动性, 减少垃圾的产生量, 也减少了填埋场的容积,让一些分类收集的市民尝到甜头;使政府腾出手来制定生活 垃圾产业的政策,引导生活垃圾的管理和合理处理。

4.4 建立信息网络,畅通回收渠道
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建立生活垃圾回收的信息网络系统,畅通生活垃圾的回收渠道。生活垃圾具有时 空相对性,某种物品在某地或某个时段来说是垃圾,但随着时空条件的改变,又变成 被重新利用的资源或产品。在家庭装修的过程中,剩余的一些建材,包括一些瓷砖、 板材、油漆,大部分被拉到垃圾堆中去,而这些建材有些对环境有很大的危害性。这 些剩余的建筑材料如果在信息网络畅通的情况下, 瓷砖又可以被重新用来装修一些简 单的地面,比如说洗澡间、窗台;板材可以在打家具缺零时补整,剩余的油漆也可以 被其他家装重新使用,这样剩余建材就会重新得到充分的利用,一方面节省了材料, 另一方面也减少了生活垃圾的产生。但是,由于信息的不对称,常造成在家庭装修过 程浪费大量的材料,同时也产生了不少不必要的垃圾。因此完善生活垃圾收集和利用 网络,畅通生活垃圾的回收渠道势在必行,使生活垃圾通过这样的网络得到更好的收 集,或重新利用,同时减少了有用产品成为废品的可能性,也减少了生活垃圾的流转 环节。上海市实行了垃圾网上收购的新举措,这样就畅通了垃圾的回收渠道。

4.5 完善硬件和人员配制
生活垃圾源头分类回收是一个完整的体系,需要有一系列的基础设施,如分类容 器、收集车、转运车、转运站、各种综合利用厂、焚烧厂、堆肥厂等。因此必须合理 配置生活垃圾分类管理的硬件设施,建立完善的生活垃圾分类管理中转站,完善垃圾 的末端处理。此外,应加大对生活垃圾分类管理的人力资源建设,对当今形成的走街 串巷的垃圾收集队伍,进行集中培训,让他们在每个街道或者生活小区内设置一些固 定垃圾收集网点,进行专门的垃圾分类回收,同时让他们负责该区生活垃圾的分类清 运,他们的报酬从回收垃圾中有用的资源中获得,以避免这些人在拾荒中乱倒垃圾的 现象,同时也有利于垃圾的运转。有些写字楼采取垃圾包干的方式,清洁工打扫该楼 道中的卫生,同时该楼道中的有用垃圾,由清洁工负责回收,赚取自己的工资收入。

结语

生活垃圾的分类管理,是垃圾资源化的必然要求,也是垃圾收集方式的一种必然 趋势。积极完善城市生活垃圾分类管理系统和提高垃圾综合治理技术,提高垃圾资源 化的效率,从而缓解我国人均资源压力过大的现状。当然生活垃圾的分类管理是一项 系统工程,应按照“政府推动、市场运作、公众参与、科技支撑”来进行。引导社会
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由粗放型生产及消费转入集约生产,开展生活垃圾分类管理和资源再利用,使经济发 展和环境相协调,促进社会的和谐发展。

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