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硕士论文--关于农村财政投融资问题的研究必要性与可行性问题研究硕士论文


山西财经大学 硕士学位论文 关于农村财政投融资问题的研究--必要性与可行性问题研究 姓名:马玉琳 申请学位级别:硕士 专业:财政学 指导教师:谭建立 2010-03-20

摘要 
  本文是中华全国供销合作总社社会科学研究立项课题《关于农村财政投融资 问题的研究》(批准号【2007 年 45 号】)的一部分。  中国是一个农业大国,以农村经济的发展作为切入点,对农村财政投融资的 必要性与可行性进行了研究和探讨。全文共分为四部分:  农村建设中财政投融资的理论分析。从农村财政投融资的内涵与外延出发, 结合资本形成与经济增长、资本配置效率与经济结构、融资制度与经济发展的 关系,以及财政投融资与宏观调控的关系,来阐述农村财政投融资的基本理论。   中国农村财政投融资的必要性。分析了农村财政投融资对于维护社会稳定、 提高国力上的必要性;从更深的层次阐述了它对于我国摆脱新农村建设资金困 乏的现状、缩小城乡差距的必要性。通过逐步深入分析,归纳出我国进行农村 财政投融资是非常必要的。  中国农村财政投融资的可行性。通过进行规范分析和实证分析,针对我国 政治、法律、经济和财政四个相关方面的可行性分析,得出在我国进行农村财 政投融资是可行的。  农村财政投融资的发展定位。从农村财政投融资与银行的协调、与投资体制 改革的关系,农村财政投融资的微观基础与可行性的路径依赖及相关配套政策进 行研究,为我国农村财政投融资的发展指明方向。 

  【关键词】财政投融资  新农村建设  农村财政投融资  可行性 

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Abstract 
This topic is a part of all china federation of supply and marketing cooperatives’social science research topics 《The research on rural fiscal investment and loan problems》. China is a large agricultural country, with rural econo mic development as an entry point for the study and discussion of rural Fiscal Investment and Loan necessity and feasibility. Full-text is divided into five parts: Rural Theoretical Analysis of Fiscal Investment and Loan .Fiscal Investment and Loan from the rural areas of the connotation and denotation, combined capital formation and economic growth, capital allocation efficiency and economic structure, financing system and the relationship between economic development, and financial investment and the relationship between finance and macro-control, to set out the financial investment and financing in rural areas of the basic theory. The necessary of China's rural financial investment and financing. Analysis it for the maintenance of social stability and the need to improve national strength; from a deeper level, it set out for China's new rural construction funds from the sleepy status quo, the need to narrow the gap between urban and rural areas. Through a gradual in-depth analysis, sum up the financial investment and financing of rural China is very necessary. The viability of China's rural financial investment and financing. By conducting normative analysis and empirical analysis for China's political, legal, economic and financial feasibility of four related aspects of analysis, obtained in our investment and financing of rural finance is feasible. Rural financial investment and financing for development. Fiscal Investment and Loan from the rural areas of co-ordination with banks, and investment in the relationship between reform, rural financial investment and financing of the micro- foundation and the feasibility of supporting policies path dependence and related research, investment and financing for China's rural financial development direction.

【Key Words】 financial investment and load
rural financial investment and load

new rural construction Feasibility

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        山西财经大学  学位论文原创性声明 

本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个 人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由 本人承担。 

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      山西财经大学  学位论文版权使用授权书 

本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定,同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。   本学位论文属于保密□,不保密□。在 年解密后适用本授权书。 (请在以上方框内打“√” ) 
       

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

导论 
一、研究背景 
自 2004 年 1 月,中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》, 强调着力点在于促进粮食增产和农民增收,从此掀起了新世纪财政支持“三农”的序幕。 “让 公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支农的重要指导思想,与农业“重中之重” 的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农” 问题的全新理念体系。  (一)现实背景  我国耕地资源紧张,农业人口众多,农业对于中国这样的一个农业大国来说,具有不可 替代的作用。农业是国民经济的基础,是经济发展、社会稳定的基础,是事关全局的重大问 题。改革开放以来,国家重点发展工业,实行城乡二元体制,即农业服务于或服从于国家工 业化、服务于城市发展要求,农业、农村、农民的发展要服从或滞后于工业、城市、市民的 发展,这种体制导致的结果其结果是城乡、工农二元分割的现状:城乡发展差距越来越大, 城乡居民收入差距越来越大。相对于城市,农村的医疗卫生、基础教育、社会保障等方面存 在着很大的漏洞。  “三农”问题已经成为我国建设和谐社会的最大障碍。把加强农业放在发展国民经济的 首位,不断加大对农业的支持力度,是近些年来党中央、国务院在指导全局工作中反复强调 必须坚持的一条基本方针。在这个过程中,财政在支持农业方面做出了巨大的努力,但是农 业的发展,仅仅依靠财政自身资金是远远不够的,需要我们采取多种手段,综合开发。为解 决把解决‘三农’问题当作全党工作的重中之重的思想和财政支农资金远远不能够满足农业 发展的要求之间的矛盾,急切需要政府充分运用财政投融资在经济运行中的基本功能。  (二)理论背景  财政投融资是一种客观现象。早在一百多年前就产生于欧洲。财政投融资是经济社会发 展的必然产物。现代经济不是一种纯市场经济,也不是纯计划经济,它是介于市场经济与计 划经济之间的混合经济。无论是古典经济学的“看不见的手”,还是传统的社会主义计划经 济的“看得见的手”,都不能达到理想的资源配置目标。以市场调节(看不见的手)为“主”、 以政府的某种形式的干预(看得见的手)为“辅”,来实现社会资源的有效合理配置,“两手

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并用”几乎是当代一切国家的现实理智选择。财政投融资便是“两手并用”的最佳选择。从 某种意义上讲,财政投融资是财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接 管理、看得见的手与看不见的手、有偿与无偿的巧妙结合体。  相关的财政投融资理论是伴随着经济的发展而逐渐成熟起来的。我国的财政投融资的实 践活动起步比较晚,相比发达国家来说还有待完善。目前我国财政投融资方面的专著如 2001 年出版的戴天柱教授的《中国财政投融资研究》,2003 年出版的李俊元先生的《投融资体制 比较》,2004 年出版的于国安教授主编的《财政投融资管理与实务》等著作,对我国投融资 体制的完善和发展提供了很好的思路和建议。 

二、研究目的和意义 
(一)研究目的  中国是一个发展中的农业大国,农村资金紧缺将是一个长期的现实问题。我国农村财政 投融资实施的必要性与可行性问题也显得尤为必要。建国以来工业倾斜政策和认识的偏差, 使得农村财政投融资不符合农村自身发展的需要,违背了国民经济整体一致协调的原则,不 利于和谐社会的建立。  加强对农村财政投融资理论的必要性与可行性问题研究,尽快使我国农村财政投融资的 管理走上科学化的轨道。这不仅是中国农村发展迫切需要解决的问题,而且也是中国国民经 济保持持续、稳定增长的需要。本文旨在指导中国农村建设遵循市场经济规律,推进农村投 融资工作,以达到发展农村,构建和谐社会的目的。  (二)研究意义  农业对于中国这样一个发展中的农业大国来说,是关系到兴衰存亡的大事。农业是经济 发展、社会稳定的基础,是事关全局的重大问题。近些年来,尽管国家把加强农业放在发展 国民经济的首位,不断加大对农村的支持力度,但是农业的发展,仅仅依靠财政自身资金是 远远不够的,需要我们采取多种手段,综合开发。财政投融资作为政府资源配置的重要实现 途径,在促进经济的有效增长,调整和改善经济结构,强化政府的宏观调控能力等方面具有 独特的功效,特别是在加大基础产业扶植、基础设施建设力度等方面,财政投融资更有着其 他政策手段无法替代的功能。财政投融资对于解决财政支农资金远远不能够满足农业发展的 要求这一问题具有其他政策不可替代的作用。 

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

通过本文的研究,系统阐述农村财政投融资在支持农村方面的必要性与可行性,一方面 有利于完善农村财政投融资体制建设,具有一定的理论意义;另一方面对于促进农村经济发 展、建设和谐社会具有一定的实践指导意义。 

三、研究方法 
(一)实证分析与规范分析相结合  对我国农村财政投融资的现状主要采用实证分析法,结合现实数据,分析我国农村财政 投融资的理论背景和现实依据,通过规范性的研究,发现建立农村财政投融资体制的必要性 与必然性,从而力求使本文的研究对财政投融资的实践具有应用价值。  (二)微观分析与宏观分析相结合  本文将农村财政投融资问题探讨置于宏观经济体制的大环境下,政府的体制环境、政策 意图、市场经济的外部性以及法制环境都会影响农村财政投融资的运行效率。同时,对农村 的基础设施、社会保障等微观方面的投融资结构展开分析,体现了微观分析和宏观分析方法 的结合。  (三)历史分析与现实分析相结合  本文将中国农村财政投融资变迁置于历史、现实与未来的总时序下。既对历史和现实阶 段性进行静态分析,又对未来政策选择进行总的、动态的分析。  (四)比较分析法  利用比较分析的方法研究了我国自建国以来农村财政投融资的历史发展历程,针对各个 时期财政支农资金,通过真实、准确的数据和图表,在比较中发现问题和差异,分析导致差 异的原因,使本文的研究成果更加客观,为建立完善我国财政投融资体制提供了客观依据。  (五)静态分析与动态分析  本文将中国农村财政投融资变迁置于历史、现实与未来的总时序下。既对历史和现实阶 段性进行静态分析,又对未来政策选择进行总的、动态的分析。  最后,我们坚信:农村财政投融资虽然只是一个引导工具,但是它将开创一个焕然一新 的新农村,开创一个全民共同参与、共同受益的和谐新社会。 

   
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四、研究创新之处 
随着我国经济体制改革的深化,“三农”问题逐步成为了焦点。针对我国现阶段的基本 国情和农业发展的现状,我们可以考虑运用财政投融资来解决农村发展的资金问题。我国目 前的大部分文章还没有对这一问题进行系统的研究,尤其是对我国农村财政投融资的必要性 与可行性进行系统的研究分析,仅有的研究也大都只停留在一些现象和表层原因的探讨上, 研究手法单一,缺少实证分析,尤其是涉及我国农村财政投融资存在问题的深层次原因分析 更是微乎其微。本文试图从农村财政投融资存在的资金不足、运作机制问题、资金运用效率 等方面对现阶段农村财政投融资体制建立和完善的必要性与可行性进行一些探讨。                               

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

第一部分 农村建设中财政投融资的理论基础 
一、农村财政投融资内涵与外延 
(一)财政投融资的基本内涵  对于财政投融资,理论界从不同的角度对其有不同的解释,由于财政投融资在日本战后 经济复苏和经济高速成长过程中的运用比较成功,所以日本经济学界对财政投融资的认识比 较深刻和广泛。  日本经济学界对财政投融资涵义有代表性的描述有以下几种:  财政投融资,可谓由国家进行投资和融资的活动,一般从财政支出形成实物营运资本的 机能,即可定义为财政投融资。它是以实物资本的形成为目的进行的财政资金投资。在日本 国家预算中的公共事业为中心的资本支出等直接投资和财政投融资计划成为财政投融资1 (【日】海老尺道雄,1965)。  财政投融资是依附于财政构造中所产生的资金与政府政策影响下,按照一定的计划进行 融资和投资的活动2(【日】远藤湘吉,1966)。  所谓财政投融资,是指国家为投融资主体的财政活动,其特征在于,以出资和贷款形式 对实物资本的形成提供必要的财政资金,同时,增大国家金融的投资活动。换言之,相对银 行来说,就意味着具有扩大政府金融活动的作用3(【日】小尺辰男,1979)。  财政投融资是指资金运用部分资金、 简易保险资金等政府资金的投资以及相关融资活动, 按照财政投融资计划进行实施,财政投融资与国家预算一起,在国家财政活动中占据重要地 位。其基本性质为:①属于金融活动。②是需要成本的资金。③具有公共或半公共性质4 (【日】 水野正,1980)。  财政投融资,广义上的财政投资或公共投资的同义词,由财政支出形成的实物资本。但 一般而言,是一种政府金融活动,即以公信用为背景筹集金融性资金,以此向国营企业、地 方自治体、民间企业、还有家计出资和融资的活动;在日本表现为每年度以“财政投融资资 金计划”涵盖的财政活动5(【日】高桥诚,1982)。 
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【日】海老尺道雄: 《财政投融资》 ,日本经济文库,1965 年版,第 15 页。 【日】远藤湘吉: 《财政投融资》 ,岩波书店,1966 年版。 3 【日】小尺辰男: 《经济学辞典》 ,第 347 页,大月书店,1979 年版。 4 【日】水野正: 《经济学大辞典》 ,第 738 页,东洋经济新报社,1980 年版。 5 【日】高桥诚: 《经济学辞典》 (第二版) ,第 82-83 页,岩波书店,1982 年版。 5

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今日政府除通过邮政储蓄向民间直接筹集资金以外,以社会保险形式实行的养老金、保 险业务的自身积累基金;还有各种特别会计的结余金和积累金,并将这些资金有效的使用。 于是,政府以这些公积金为资金来源按照政策目的所进行的出资或融资,这一系列的活动, 就成为财政投融资6(【日】石弘光,1984)。  国内一些经济研究人员对财政投融资也有各自的看法:  财政投融资以金融和财政相互联系交叉的边缘地带作为研究对象,是介于金融和财政之 间的一种边缘学科。财政投融资就是具有财政性质的金融投资体系,是“中介”于财政投资 和金融投资之间的一种新型的宏观调控国民经济的国家投资方式7(晓华,1994)。  财政投融资应该是财政参与的筹集、融通资金并按照一定的标准投向特定用途的经济活 动。此经济活动的主体是政府(中央和地方);活动的内容是“投融资”,即资金的投放与 筹集;活动的特性表现为这种资金的流通体现着一定的财政性质,即带有财政性质的金融信 用活动。由此完整的财政投融资的概念可归纳为:它是以财政手段筹集使用资金,主要体现 政府意图的财政金融信用活动8(李杰刚,1994)。  财政投融资是政府为了实现特定政策目标以信用方式直接、间接投资而产生的资金筹集 和使用活动;它反映了以国家为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的 财政分配关系;财政投融资属于财政范畴9(邓子基、周立群,1995)。  所谓财政投融资,是指以政府为主体,以实现政府的经济发展目标和规划为目的,遵循 信用的原则,通过投资和融资方式有偿运营部分财政资金及其他信用资金的一种活动 10(财政 投融资研究课题组,1996)。  笔者认为,财政投融资的运作主体是政府,运作客体是政府通过有偿手段筹集的部分社会 资金,运作方式是按照政府特定的政策目标和意图来展开投融资活动,运作范围由不同时期政 府的特定政策目标确定,既有别于公共预算内的收支活动,又相异于银行的一般金融活动。  因此,财政投融资的涵义描述如下:所谓财政投融资,是指以国家为主体,采取有偿的 手段广泛地筹集资金,并按照政府特定的政策目标进行资金投放,所产生一系列资金筹集和 资金运用的活动。财政投融资属于财政的范畴。     
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【日】石弘光《体系经济学辞典》 (第三版) ,第 669 页,东洋经济出版社,1984 年版 晓华: 《实行财政投融资:协调价格、金融、财政配套改革》 ,载《财政研究》 ,1994 年第 4 期,第 29 页。 8 李杰刚: 《财政投融资初探》 ,载《财经研究》 ,1994 年第 4 期,第 19 页。 9 邓子基、周立群: 《论财政投融资的性质和成因》 , 《福建论坛》 ,1995 年第 9 期,第 3 页。 10 财政投融资研究课题组: 《财政投融资研究》 , 《财政研究》 ,1996 年第 5 期,第 1 页。 6

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财政投融资的基本特征:  1.财政投融资的基本特征为有偿性。它有别于公共财政预算无偿性。相对于公共财政预 算的无偿性,财政投融资是政府采取有偿的手段,通过信用方式筹集社会闲散资金,或者运 用政府在资本市场中的主体地位,利用资本市场的各种融资工具广泛筹集资金,而这些融资 方式是要求偿还或给予投资者回报的。财政投融资在资金运用方面是以收回投资资本金以及 收取一定的利息作为最基本的资金使用原则。  2.财政投融资具有准公共性。由于社会混合物品的投资存在这着投资规模巨大、建设周 期长、收益不高等问题,民间资本无力承担,公共预算无法也无必要包揽只有政府参与和组 织实施,并吸引和扶持民间资本,由社会各投融资主体共同参与。财政投融资的提出解决了 社会混合产品的提供,财政投融资的资金投向以社会混合产品的产出为主要对象,投资项目 不仅具有良好的社会效益而且能够创造一定的经济效益,具有一定的偿还能力。因此,财政 投融资的运作具有准公共性。  3.财政投融资具有鲜明的政策性。财政投融资主要从经济发展和宏观调控角度出发贯彻 政府的财政政策和产业政策,投资方向主要着眼于基础设施的建设、基础产业的扶持和对产 业结构的调整等方面,对公共预算起到补缺的作用,促进社会资源的优化配置,增强政府对 经济运行的调控力度,使国民经济稳定均衡发展。因此,财政投融资不是以盈利为主要目的, 而是追求社会效益和宏观经济效益,具有突出的政策性特征。  (二)农村财政投融资的外延  财政支农资金是农业和农村经济发展资金投入的一个非常重要的组成部分。从资金投向 上看,包括对农业生产、农业科研、技术推广、农业生态和环境保护等方面的投资,以及与 农业生产关系密切的水利、气象和林业生态等相关方面的投资,也包括政府用于农村扶贫开 发、教育、医疗卫生、救灾等方面的资金。由于财政本身财力的局限性,单只依靠财政单方 面的无偿划拨对农村的支持远远是不够的,这需要吸收社会各方面的资金来支持“三农”, 利用财政投融资这一手段作为“三农”发展的支撑点,可以缓解财政的压力。农村财政投融 资的资金运作方向则主要分六个方面:  1.以农业基础设施的投入为财政投融资农业投资运作的首要对象  农业基础设施是农业经济体系的重要组成部分,也是改善农业基础条件、增强农业发展 后劲的必要保证;其重点是水利建设和土壤改造。水利不仅是农业的命脉,而且是国民经济和 社会发展的重要基础和保障,是关系到治国安邦的大事。虽然目前我国的水利支出在财政支

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农支出中占很大比重,但由于支农资本身的匮乏,水利投资仍严重不足。从而导致了大批水 利设施老化失修,大中型骨干水利设施严重带病运转,相当数量设施缺乏配套工程等,造成 水利设施严重滞后。如不及时扭转这种局面,其后果是极为严重的。  2.农业事业方面  农业事业方面,把以实施“粮食自给工程”为基点,达到“提高自给、巩固平衡、改善 结构”的农业发展方针,作为财政投融资农业运作的重点。  要通过财政投融资,改变我国农业发展整体水平不高的局面。主要从以下几方面着手: (1)加大农业综合开发力度,建立以粮棉油生产为主要比例(7O%以上),改善农业生产条件, 增加经营规模,提高粮食品种质量。( 2)支持商品粮基地县,提高农业劳动生产率,增加商 品粮食产量,实施农业自给工程,从根本上解决中国的粮食生产问题。( 3)支持荒地、荒坡 的合理开发,遏止耕地面积不断减少的趋势。支持土地改良,提高土地出产率。  3.农业科研、科学技术推广  改造传统农业的关键在于引进新的农业生产要素。 新的农业生产要素不能从天上掉下来, 必须要有农业科研,科研成果应用于农业生产,必须经过推广程序,为了使农户接受新的生 产要素,还需对农户进行宣传和培训。为了完成这一系列任务,需要筹集大量资金。这样具 有外部经济的活动,应由政府来承担。  4.财政投融资运作要对符合产业政策的乡镇企业要有较大倾斜  党的十三届八中全会通过《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中指出:“积极发展 乡镇企业是繁荣农村经济,增加农民收入,促进农业现代化和国民经济发展的必由之路。” 财政投融资对乡镇企业的扶植, 应着重按照产业政策和财政政策来协调乡镇企业的总体发展, 运用财政投融资贷款、税收减免、财政贴息等杠杆,来引导信贷资金的投向,调控和引导乡 镇企业的发展。  5.农村基础教育  我国基础教育管理体制对各级政府职责做了明确分工:中央一级主要负责制定基础教育 的有关方针、政策、法令,制定基本学制、指导性教学计划和教学大纲;省一级要从规划、 政策、法规等方面加强对全省义务教育的宏观管理;县一级政府要根据中央的方针政策,从 当地实际出发,制定全县教育总体发展规划;乡镇政府是我国农村的基层政权组织,设立管 理教育的机构;村是我国农村基层的自治组织,在实施义务教育和改革农村基础教育体制的 过程中,它承担着解决危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师的工资、管

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好学校财产、维护学校权益、动员适龄儿童入学、参与监督学校工作等方面的职责。当前, 农村基础教育仍然发展滞后,是我国整个教育领域最为薄弱的环节,教育投入问题始终是我 国农村基础教育发展中的主要制约因素。  6.农村公共卫生事业  1994 年国家实行分税制改革,这一改革使中央、省、市财政只负责本级直属卫生机构的 投入;中央财政只按专项转移支付的办法对地方进行补助,主要为防止防疫和农村卫生三项 建设两个专项,其中防治防疫的专项转移支付主要用于农村卫生事业。由于在实践中,中央 政府和地方各级政府在事权和财权划分上并不平衡,也没有建立起公共财政体制,政府仍然 过多地介入竞争性领域的投资,并没有建立规范的转移支付制度,导致县乡财源有限,难以 保证对乡镇卫生医院的投入。因此,在农村亟待建立一套公共卫生机构的运行体系,财政投 融资为农村公共卫生事业的发展提供资金支持。  (三)农村财政投融资与政府预算、银行信贷之间的关系  1.财政投融资与政府预算之间的关系  财政投融资与公共预算是政府配置资源的两大手段,但是在统一的财政政策目标下,它 们有着不同的运作对象、范围、方式和途径。与财政公共预算的无偿投资相比较,财政投融 资在投资运作方式、投资对象和投资范围上具有自身的特色。公共财政预算的投资对象是公 共产品,而财政投融资则适用于社会混合产品,混合产品既有公共产品的属性,又有私人产 品的属性;即可由政府来投资,又可由私人或企业来投资,例如,基础产业和基础设施等, 如果完全由财政预算无偿投资,则会由于预算资金的有限性而加剧经济运行中的“瓶颈”制 约。因此,要解决我国目前经济运行中的基础产业的“瓶颈”、资源配置中短缺与浪费的并 存、经济发展不平衡、结构不合理等问题和矛盾,迫切要求财政投融资的参与,财政投融资 是政府公共预算的有效补充。  2.财政投融资与银行信贷之间的关系  财政投融资以金融和财政交叉联系的边缘地带作为研究对象,是介于金融和财政之间的 一种边缘学科,是一种新型的宏观调控国民经济的国家投融资方式11。  财政投融资与银行信用的联系表现在,它们都是筹集国家建设资金的渠道。财政投融资 的筹资渠道主要依托财政拨款或政府强制性吸纳的一部分专项基金,银行信用的资金来源主

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晓华,《实行财政投融资:协调价格、金融、财政配套改革》,载财政研究,1994 年第 4 期,第 29 页

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要依靠社会闲置资金和城乡居民储蓄存款。二者在资金来源上没有根本的利害冲突,其目标 也是一致的。从地位来看,财政投融资是银行信用的补充。  然而,财政投融资与银行信用在很多方面还是有很大区别的,具体表现为:  第一,两者的性质不尽相同。财政投融资以追求社会效益为目标,体现的是政府的宏观 管理意图;而银行信贷以追求经济效益为目标,体现的是资本的一般价值要求。  第二,财政投融资可以为银行商业化经营创造条件。目前我国原有的专业银行正在向商 业银行转变,但至今并没有完全摆脱政策性贷款业务的束缚。财政投融资把属于政策性的业 务从专业银行中分离出来,必然会减轻国有专业银行转变为商业银行的压力。 

二、财政投融资的理论分析 
(一)资本形成与经济增长  资本是发展中国家经济增长的一个稀缺和重要的要素,维系经济持续的增长,需要资本 有效的投入与积累。早期发展经济学家十分注重资本形成对经济发展的重要作用。  1.资本形成与经济增长的国际经验  1943 年,保罗? N?罗森斯坦-罗丹提出了著名的“大推进”理论( The Big Push Theory)。 罗森斯坦-罗丹认为,走工业化的道路,是发展中国家摆脱贫困、实现经济发展的惟一途径; 并着重提出,发展中国家要实现工业化,必须全面大规模地在各个工业部门,尤其要在基础 设施建设上投入资本,通过这种投资的“大推动”,来冲破经济贫困落后和停滞的困境和束 缚,推动整个工业部门的全面和迅速的发展,实现工业化,达到经济增长、农村剩余劳动力 就业、收入水平提高并且均等化的目标12。  1953 年,美国发展经济学家罗格纳?纳克斯在《不发达国家的资本形成》一书中,系统 地考察了发展中国家的贫困问题,探讨了贫困的根源和摆脱贫困的途径,提出了“贫困恶性 循环”(Vicious Circle  of Poverty)理论,形成了早期发展经济学的资本形成理论的雏型。 该理论用一种结构主义方法来探讨发展中国家贫困根源的理论,其理论核心为:资本缺乏是 产生“贫困恶性循环”的根本原因,资本形成不足是发展中国家经济发展的主要障碍和约束 条件。发展中国家要打破“贫困恶性循环”,必须大规模增加社会储蓄,扩大资本,促进资 本形成13。 

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参见保罗?N?罗森斯坦-罗丹: 《东欧和东南欧国家的工业化问题》 , 《经济学杂志》第 7-8 月号。 参见纳克斯: 《不发达国家的资本形成》 ,1953 年英文版。 10

关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

1957 年,美国经济学家 H?W?莱宾斯坦提出了经济发展的“临界最小努力”理论。该理 论认为,发展中国家之所以贫穷落后,根本原因在于人均收入过低,资本形成不足,导致了 一个“低水平均衡陷阱”。若要打破这种困境,必须在经济发展的初始阶段进行大规模的投 资,使投资水平或投资率大到足以达到国民收入的增长超过人口增长和人均收入大幅度提高 的水平,从而产生一个“临界最小努力”,以巨大的投资来推动国民经济走出“低水平均衡 陷阱”的困境,实现经济长期和稳定的增长14。 
表 1    1950-1965 年 22 个发展中国家和地区的经济增长因素分析            单位:% 
国家和地区  阿根廷  巴西  斯里兰卡  智利  哥伦比亚  埃及  希腊  印度  以色列  马来西亚  墨西哥  巴基斯坦  秘鲁  菲律宾  韩国  西班牙  中国台湾  泰国  土耳其  委内瑞拉  前南斯拉夫  平均  经济增长率  3.20  5.20  3.60  4.00  4.70  4.20  6.40  3.50  10.70  3.50  6.10  3.70  5.60  5.00  6.20  7.50  8.50  6.30  5.20  6.70  7.10  5.55  人力资源增长率  1.05  2.35  1.60  1.50  1.80  1.50  1.30  2.35  3.20  2.08  2.45  1.70  1.20  2.40  2.90  1.20  1.70  2.70  1.70  3.10  1.70  1.94  资本增长率  2.80  3.05  2.00  2.45  2.90  3.00  2.85  2.30  5.60  1.80  3.20  1.85  3.40  2.55  2.20  3.80  3.50  3.40  2.50  4.65  4.85  3.06  资源配置效率  -0.65  -0.20  -0.20  0.50  -0.10  -0.30  2.50  -1.20  1.90  -0.35  0.45  0.15  1.00  0.05  1.10  2.50  3.30  0.20  0.95  -1.05  0.55  0.55 

麦迪逊(A. Maddison  1970)考察了 1950-1965 年间 22 个发展中国家和地区的经济增长 情况。他将经济增长因素分为人力资源、资本和资源配置效率三大类,其各自的增长率及其 对经济增长率的贡献如表 1。 麦迪逊的分析表明,在 1950-1965 年间 22 个发展中国家和地 区的经济增长率平均 5.55%,其中资本平均增长率 3.06%,对经济增长的贡献为 55%;人力资 源(劳动力)平均增长率 1.94%, 对经济增长的贡献 35%; 资源配置效率的平均增长率为 0.55%, 对经济增长的贡献为 10%。研究结果表明:资本投入的增加是经济增长最重要的源泉。 
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参见美国经济学家 H?W?莱宾斯坦: 《经济落后和经济增长》 ,1957 年英文版。 11

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现代经济增长理论强调资本积累在经济增长中的作用。在著名的哈罗德—多马经济增长 模型(Harrod-Domar Growth Model )中,g=s/c,资本积累率(储蓄率)s 是决定经济增长率 g 的唯一因素(资本产出比 c 被假定不变)。 新古典经济增长理论的代表人物索洛(R.Solow)和斯 旺(T. W. Swan)以柯布—道格拉斯生产函数(Cobb-Douglas Production Function)为基础建 立了新古典经济增长模型,即经济增长是资本存量(K)、劳动投入(L)、技术水平(T)的函数, Q=f(K,L,T)。他们强调资本积累对经济增长的重要贡献。       我们可以看出:资金的投入对经济发展具有重要作用,农村经济的发展必然也离不开资 金的投入。农村财政投融资可以促进农村经济建设,但是要想成为农村发展的领头羊,就必 须要加大财政对农村资金的投入,引导各方面资金流入农村,从而加快农村建设步伐,带领 农村走出贫困的恶性循环。  2.资本形成对经济发展贡献在中国的实证分析  中国国务院经济发展研究中心利用柯布—道格拉斯生产函数(Cobb-Douglas Production   Function ) ,对我国 1952-1982 年间工业总产值增长进行了因素分析。15结果是资本在经济增 长中的作用为 50%-57%, 劳动增长的作用约为 27%-31%, 技术进步的作用是 16%-19%。 1979-2010 年我国经济增长趋势的进一步测算和分析表明:我国经济改革 30 年来,资本投入对经济增长 的贡献度平均达到 53.3%。预计在未来的 10 年,资本的贡献度将超过 60%。  吴方卫利用拓展的柯布一道格拉斯生产函数测算资本对农业增长的贡献率,得出结论: 改革开放 30 年来,资本对农业增长的贡献率达到 60%以上,居各投入要素贡献率的首位16。  从国务院经济研究中心和吴方卫学者的研究可以看出,资本投入已经成为农村经济发展 最为关键的因素。目前中国农村经济发展和农民收入增长困难面临着资本不足的“瓶颈”约 束,陷入了资本短缺和贫困的恶性循环,而资本形成则是打破“贫困恶性循环”的关键。    因此,我们应该认识到:进行农村建设必须加快进行农村财政投融资体制改革。加大构 建多元化的农村投融资体系,以此调动社会各类资本进入农村,从而全面的、大规模的在各 个部门(尤其是基础设施建设方面)投入资本,促进农村经济的良性发展。  (二)资本配置效率与经济结构  从外在表现来看,资本形成来源于自身积累、财政注资、金融市场融资和外资。但这只 是资本形成的来源,此时只能称其为资金,只有当储蓄转化成投资时,资本才真正形成。  1.资本配置效率在经济发展中的作用 
15 16

国务院发展研究中心:《中国经济的发展与模型》,中国财政经济出版社 1990 年版,第 93 页  吴方卫等:《中国农业的增长与效率》 ,上海财经大学出版社,2001 年 12

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资本相对于产出增长的速度表现为资本的边际生产率。资本配置的一般原则是将资本投 向资本的边际收益最高(即资本/产出比最低)的生产活动。在此基础上,对资本的有效配置还 应注意以下三个问题:第一、资本使用同劳动就业与产出结构的关系。资本吸收劳动的多少 可用资本的劳动力吸收率或资本的就业弹性系数来衡量,即 L/K( L 表示劳动力增长率,K 表示资本增长率)。这一比率越高,资本创造的就业机会就越多;第二、资本形成与技术创 新的关系。资本不仅要与劳动结合,还要跟自然资源结合才能变成真正的生产力,而技术是 结合各种物质要素的纽带;第三、资本配置与企业组织结构的关系。许多发展中国家只重视 那些国营大中型企业,这些企业大多是资本密集型的,而忽视那些集体经营或私营的中小企 业及农户,后者能大量地吸收劳动就业。因此,在各种所有制的大、中、小型企业之间求得 均衡发展,对资本的有效配置至关重要。  经济增长的可持续性在很大程度上不是取决于要素的供给能力,而是取决于有效配置要 素的能力。科斯(Koester)深入研究了功能完善的农村金融市场在实现计划经济向市场经济 转变以及提高农村金融资源配置效率中的核心作用。他认为,经济转型国家由于缺乏有效的 农村金融市场体系,国家的财政、金融部门对农村资金的配置效率是低下的。  2.资本配置效率与经济结构  产业结构不合理一直制约着中国经济持续与稳定发展的一个主要因素。对产业结构的调 整和优化,一般是通过增量资本和存量资本调整‘两个基本途径来实现,增量资本调整是通 过对社会资本的投向和在各产业部门投资份额的变化来促进产业结构的调整;而存量资本调 整则是现有产业部门资本存量通过产业间的流动和转移,实现产业结构的重组和改善,以达 到产业结构调整与优化的目的。  国民经济运行中产业结构的合理与否,从静态上看,是决定于存量资本的结构状态;从 动态上分析,则与资本的投入有关。财政投融资作为市场经济条件下政府实现资源合理配置 的一种调节手段,存在着对增量结构内在的调节机制;可以通过债券、股票、投资基金、BOT 等融资手段,增加能源,交通运输,原材料和农业等基础产业和基础设施的投资,以缓解和 消除“瓶颈”产业对经济增长的制约;财政投融资运作具有明显的产业政策倾斜,对经济结 构的改善和合理化具有较大的促进作用。如对电力、交通运输、通讯等公用事业的扶持。使 基础设施建设明显改善。另一方面,通过财政投融资对增量资本的结构调整变化,来促进资 产存量的调整,使生产要素合理流动,实现产业结构的合理化17。 

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戴天柱: 《中国财政投融资研究》 ,经济管理出版社,P55-56。 13

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我国目前资本配置效率极其低下。政府虽然从政策上非常重视农业的投入,但由于没有 建立针对农业、农村的现代市场经济投融资体制,其结果是财政支农资金支出结构不合理, 造成资源的大量浪费;农村信贷资金“农转非”现象突出,“跑、冒、滴、漏”现象严重, 形成了农村金融“空洞”或“漏斗”,使“三农”的发展因缺少资本而步履蹒跚。  因此,从国内外农村投融资的经验我们可以看出:我国农村财政投融资仅仅依靠财政和 金融机构的支持,而不建立符合市场规则的农村财政投融资体制以提高资本配置效率,农村 经济的持续发展与农民收入的稳定增长是难以实现的。  (三)融资制度与经济发展  融资制度是借助投融资中介组织和一系列规则、惯例,为融资供求双方提供资金融通激 励并约束交易行为的制度。融资是连接资金供给与需求的重要渠道,在经济增长中的作用是 重大的,甚至可以说是决定现代经济发展的因素。  1.融资制度对经济发展的作用  融资制度是促进经济发展的“助推器”。融资制度是内生于经济增长的,并成为促进经 济发展的“助推器”。融资制度通过决定交易成本和生产成本对经济绩效产生影响(North  1997)。具体来讲,融资制度通过以下三种功能实现对经济增长的贡献:  一是储蓄动员功能。融资制度的基本功能之一,是动员经济社会中的储蓄资源。确立一 个有效的将短期储蓄变成长期融资的期限转化体制,具有重要的意义,是使经济进入高速增 长时期的先导。  二是资本形成功能。在现代经济增长过程中,融资制度是影响储蓄向投资转化的速度和 效率的一个重要介质,这是融资制度存在与发展的基础。  三是资本配置功能。融资制度的资本配置功能在于通过推动资本市场发展,把资金配置 到资本边际产品最高的项目中,提高配置效率,促进经济增长。  融资制度对经济增长的作用过程,主要体现在两方面:一是实现资本有效动员,为经济 增长提供持续资本支持;二是实现资本优化配置,促进全要素生产率的提高。  2.融资制度建立的现实意义  城乡二元化分割是我国一个历史遗留难题。我们进行社会主义农村建设,就是要在国家 财政、社会富余资金和外资比较充足的新时期,加快财政资金向农业、农村的投资力度,积 极引导农民筹集自有资金,诱导社会富余资金和外资投向农业和农村。 

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发展中国家与发达国家的差异主要是一种制度上的差异,制度瓶颈使发展中国家的各种 要素难以通过市场机制有效配置。制度发展的不足使技术进步成果的积累和潜在的巨大市场 难以真正起作用。  因此,我们应该认识到:农村财政投融资的发展归根结底是其体制的选择问题。缺乏针 对农村的现代市场规则的财政投融资体制已成为影响我国农村经济发展、阻碍农民收入增长 的重要因素。加快农村建设,必须建立起与市场经济体制相适应的农村财政投融资体制。  (四)财政投融资与宏观调控  财政投融资作为政府的重要财力资源和财政政策的重要手段,在市场经济运行条件下对 经济运行具有较大的宏观调控能力。同时,财政投融资的运作只是一个载体,一个桥梁,需 要与其他经济政策手段配合运用,它对经济的调节效应表现在以下几个方面:  1.政策性效应  财政投融资填补了公共预算投资和商业银行投资的空白。在确保政策性效果的基础上, 财政投融资按照信用原则进行运营,以保证运作资金的安全性和增值,有效的提供社会混合 产品的生产,缓解经济运行中的瓶颈问题,促进国民经济的快速增长。  2.对企业和商业银行的诱导效应  财政投融资体现着政府的政策意图,反映着政府扶持的重点对象,凡能得到政策性贷款 的企业,都会受到商业银行的注意,并愿意提供相应的配套资金,从而使该企业或该行业得 到超常的支持和成长。此时,财政投融资就会逐渐降低其投资份额,并转而向对其他行业或 企业的扶持,这就形成了一种商业银行的“导向—跟踪”机制。  3.对经济运行的逆向调节效应  在市场经济运行条件下,财政投融资对平整宏观经济运行周期性波动具有不可替代的调 节效应。当经济运行过热时,政府可通过财政投融资在资本市场的融资,多吸收民间资本, 同时相应减少对社会经济的投资和贷款,来控制社会投资规模;当经济运行处于不景气时, 政府可以扩大财政投融资的投资规模,增加财政投融资的总量并合理调整投资结构,特别是 通过增加对基础设施和基础工业的投入,来刺激国内有效需求,推动经济复苏。 

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第二部分 农村财政投融资的必要性 
一、农村财政投融资在社会稳定上的必要性 
(一)存在着实现国家一系列发展战略的目标欲求  1.社会主义新农村建设的要求  社会主义新农村建设的指导思想是“生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,管理 民主”的20个字。它是依据党的十六大提出的“经济要更加发展,民主要更加健全,文化要 更加繁荣,社会要更加和谐,人民生活水平要更加殷实”的目标而提出的具体思想。这是新 时期“三农”工作的新目标和新任务。  随着我国改革开放力度的进一步加大,我国城乡差距在不断拉大,为了解决这种不和谐 问题,在两个大局思想的指引下,我国总体上进入了以工促农、以城带乡发展的新阶段。在 这样的历史背景下,胡锦涛同志在党的十六届四中全会上审时度势地提出“两个趋势”的重 要论断,指出“在工业化初期,农业支持工业,是一个普遍的趋向;在工业化达到相当程度 后,工业反哺农业,城市支持农村,也是一个普遍趋向”。这是对邓小平“两个大局”思想 的继承与发展,与党的十六大提出的解决城乡二元结构矛盾、统筹城乡发展的指导思想,以 及随后连续重申的“三农”问题是遥相呼应的,是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具 体化,是遏止城乡差距拉大趋势、扩大农村市场需求的根本出路,是解决“三农”问题、全 面建设小康社会的重大战略举措。  2.全面建设小康社会的要求  胡锦涛同志在党的十七大报告中提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。主要 表现在以下几点:(1)国内生产总值人均翻两番。十六大报告表述:国内生产总值到 2020 年力争比 2000 年翻两番。十七大报告新要求:实现人均国内生产总值到 2020 年比 2000 年翻 两番。(2)进入创新型国家行列。十六大报告表述:基本实现工业化。十七大报告新要求: 自主创新能力显著提高,科技进步对经济增长的贡献率大幅上升,进入创新型国家行列。 (3) 居民消费率稳步提高。十六大报告表述:家庭财产普遍增加,人民过上更加富足的生活。十 七大报告新要求:居民消费率稳步提高,形成消费、投资、出口协调拉动的增长格局。(4) 新农村建设。十六大报告表述:城镇人口的比重较大幅度提高,工农差别、城乡差别和地区 差别扩大的趋势逐步扭转。十七大报告新要求:社会主义新农村建设取得重大进展。城镇人

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口比重明显增加。(5)社会公平正义。十六大报告表述:社会主义民主更加完善,社会主义 法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济和文化权益得到切实尊 重和保障。十七大报告新要求:扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义。 (6) 人人享有基本生活保障。十六大报告表述:社会保障体系比较健全。十七大报告新要求:覆 盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障。  3.建设和谐社会的要求  实现社会和谐,建设美好社会,始终是人类孜孜以求的一个社会理想,也是包括中国共 产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。根据马克思主义基本原理和我国社会 主义建设的实践经验,根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋 势新特点,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充 满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的,需 要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现18。  (二)国家政治层面上的深层次问题有待解决  1.政府职能转变的要求  政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应 担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然 性,是由影响政府职能的诸多因素所决定的。1994 年分税制改革改变了过去中央财政收入比 重过低的状态,中央宏观调控能力不断提高。由分税制带来的政府间财力与事权不协调,给 农村的基本建设带来了影响。这种财政体制的运行,形成了省以下政府层层向上集中财权、 各级政府层层向下下放事权的格局。这种格局容易导致县乡两级政府履行事权所需财力与其 可用财力不对称,成为财政投融资建设的突出矛盾。  2.社会管理中第三方力量的介入力度仍十分欠缺  社会管理中第三方力量的介入力度仍十分欠缺。主要表现在:1992 年,中央政府决定建 立社会主义市场经济体制,民间经济力量获得巨大解放,12 年后的今天,非公有经济对国民 经济的贡献率已经达到 50%,私有财富迅速积累。与之相应的,不仅政府开始主动地进行机 构的简化和重组,以及职能的精简,让位于“社会”,民间也开始自发涌动着制衡社会管理 的势力。 

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胡锦涛:在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题讲话,2005.2.19 17

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1998 年,国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》,在这个奠定了中国市场经济“第 三方力量”发展的法律条例中19, 官方使用了“民间组织”的概念, 对应国际上流行的 NGO(即 非政府组织、非营利组织),有别于建国到改革开放以前,享有政府编制、其领导及工作人员 具有行政级别、经费由政府划拨的“人民团体”,开始淡化“官方性”,强调“民间性”。 在民营经济发达的温州,自下而上形成的“草根型”行业协会和商会,以自发完善自身的功 能,被引为国内楷模。我们也看到了民间的智囊团体,慈善团体逐渐显示出不凡的价值。虽 然我国的民间组织已经有了一定的发展,但是在农村财政投融资的进程中社会第三方力量的 介入力度仍然十分欠缺,我们应该加大第三方力量对财政投融资的监管。  (三)一系列日趋严峻的社会问题的大量涌现  随着经济的发展、次贷危机的影响我国也出现了一系列的社会问题城乡收入差距扩大、 就业困难、看病贵、上学贵、买房贵、就业难、环境污染严重、社会治安不稳定、腐败问题 等社会现象。要解决这些社会问题必须要大力发展经济,在现阶段带动经济的三驾马车消费、 投资、出口中出口和消费受次贷危机的影响受挫,因此发展经济必须要依靠农村投资和农村 消费。从我国的现状来看,城镇的基础设施已经比较完善,我们要不断完善农村基础设施的投 资,然而国家投入财政的资金毕竟有限、到达基层的资金更是少之又少,农业发展资金严重 缺乏,因此我们必须要依靠农村财政投融资利用社会各方面的资金来对农业进行投资,发展 农业经济,带动我国的经济发展,提高综合国力。  金融危机条件下,带动经济增长的三驾马车投资、消费、进出口都受到不同程度的影响。 相比较而言,出口贸易影响较大,它使我国的经济增长下降达到 1.5 个百分点,投资和消费 受影响的程度比较小。为了避免我国经济受金融危机影响而出现下滑的趋势,我们可以通过 扩大内需尤其是扩大农村需求、刺激消费主要是刺激农村地区的消费和投资主要进行农村财 政投融资的方式来抵消出口萎缩对我国经济的负面影响。 

二、农村财政投融资在提高国力上的必要性 
(一)提高国际竞争力的必然要求  1.我国经济总量的现状  融资制度是借助投融资中介组织和一系列规则、惯例,为融资供求双方提供资金融通激 励并约束交易行为的制度。融资是连接资金供给与需求的重要渠道,在经济增长中的作用是
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卢彦静, 《十问民营.九问“第三方力量”改变社会管制结构》 , 《赢周刊》 ,2004.1.8 18

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重大的,甚至可以说是决定现代经济发展的因素。全年国内生产总值 300670 亿元,比上年增 长 9.0%。分产业看,第一产业增加值 34000 亿元,增长 5.5%;第二产业增加值 146183 亿元, 增长 9.3%;第三产业增加值 120487 亿元,增长 9.5%。第一产业增加值占国内生产总值的比 重为 11.3%,比上年上升 0.2 个百分点;第二产业增加值比重为 48.6%,上升 0.1 个百分点; 第三产业增加值比重为 40.1%,下降 0.3 个百分点。 

 
图 1  2004-2008 年国内生产总值及其增长速度 

从图 1、2 可以看出,我国的 GDP 总量在不断增长,增长的速度越来越快。三大产业结构 中,第一产业增长不明显,绝对值不变,而第二、三产业产值绝对额每年呈现递增的趋势, 表明第一产业在国民经济中比重降低,第二、三产业比重相对上升。农村财政投融资的平稳 运行促进了中央和地方财政收入的较快增长,基本上适应社会主义市场经济发展的需要。但 是,受多种因素的影响,产业结构出现了发展的不平衡,地区经济的发展格局也出现了变化, 农村财政投融资的运行还存在一定的问题,需要进一步完善。 
350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GDP值

GDP值

 
图 2   1994-2008 年 国内生产总值变化图   单位:亿元  表 2           1994—2008 年全国国民生产总值2 0              单位:亿元 
项目  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  2007  2008 
20

GDP 值  99214.6  109655.2  120332.7  135822.8  159878.3  183217.4  211923.5  249529.9  300670.0 

第一产业  14944.7  15781.3  16537.0  17381.7  21412.7  22420.0  24040.0  28095.0  - 

第二产业  45555.9  49512.3  53896.8  62436.3  73904.3  87364.6  103162.0  121381.3  - 

第三产业  38714.0  44361.6  49898.9  56004.7  64561.3  73432.9  84721.4  100053.4  - 

GDP 增速%  10.64  10.52  9.74  12.87  17.71  14.60  15.67  17.75  20.50 

数据来源于:中国统计年鉴 19

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140000 120000 100000 产值 80000 60000 40000 20000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 第一产业 第二产业 第三产业

 
图 3         1994-2007 年 三大产业产值对比图      单位:亿元  

2.我国经济结构的现状  (1)农业生产率低下,农村经济发展缓慢。由于国家长期在资源配置上的倾斜政策,农 村投资比重小,农业基础设施不健全,造成长期以来我国的农业一直保持着家庭式的、自给 自足的发展状况,农业协作程度低、技术落后、生产率低下,从而农业经济发展缓慢。另外, 国家对农业的土地所有权也一定程度上影响了农民的耕作积极性。比如国家在城市化的过程 中,占用农民耕地,并未能给与足够的赔偿,这也在一定程度成挫伤了农民的劳动积极性, 造成了农村劳动力的流失。  (2)农村非农产业发展水平低,技术含量总体比较低,缺乏竞争力。我国农村人口多、 比重大,是典型的劳动力无限供给式经济,仅有的可耕地不可能完全吸收农村劳动力。然而, 农村劳动力素质普遍不高。乡镇企业一般是面向农村生产初级工业制品。由于缺乏相应的人 力资源,缺乏相应的制度安排,乡镇企业的生产效率有限,市场竞争力不强,企业并不稳定, 刺激农村经济效力不强。  (3)农村剩余劳动力的转移受阻。农村剩余劳动力的转移在我国无非有两种途径。一是 通过农村工业,农村工业吸引农业剩余劳动力有限。另外就是通过进城打工。由于农民身上 所蕴含的人力资本不高造成农民进城打工的就业渠道非常有限。其次,我国城乡户籍制度对 剩余劳动力的自由流动也有一定限制。再则,随着我国城市工业化的发展,出现了“资本深 化”的局面,资本对劳动力产生了替代。  (4)城市化进程缓慢。一般来说,工业化伴随着城市化。但是我国的城市化水平严重滞 后与工业化水平。城市化水平的低下不能实现生产要素在城市的聚集,不能发挥规模经济效 益和聚集经济效益特别是制约第三产业的发展。我国城市化水平低下既制约了经济的发展又 进一步加固了经济结构的刚性。  尽管政府始终强调农业在我国的基础地位,但我国农业发展速度仍然缓慢。改革开放以 来,在整个国民经济以 10%左右的速度增长的形势下,农业增长速度却徘徊在 2-3%。所以, 对经济结构进行一系列的转换与调整。 
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(1)投资结构转换  农业发展与资本投入的正向相关性。资本投入在 1978 年前每增加一个百分点,农业总产 值则上升 0. 6 个百分点,1978 年后,这个百分点上升为 0.85。由此我们可以看出:资本因 素对农业增长的促进作用显著增加。  在对农业的投入中需要发挥政府的主导作用。因为我国农业是一个基础薄弱、收益低下 的产业,要承受自然和市场的双重风险。一方面财政要逐步提高农业支出在财政支出中的比 重,同时要确定支农资金的重点使用方向。另一方面,通过财政投融资,积极引导农民、乡 镇企业、银行以及其它投资主体加大对农业的投入规模,形成一个多元化、多层次、多渠道 的农业投入机制。当前形势下,财政投融资在农业的重点投资领域包括以下两个方面:  ①农业基础设施。农业基础设施是农业经济体系的重要组成部分,是改善农业生产的基 础条件,重点是水利建设。根据受益原则,中央财政投融资的运作对象主要为跨省区的大型 水利治理工程,地方财政投融资负责本区域内水利设施建设。由于财政投融资的有偿性,水 利建设资金同样应当有偿使用,按照受益者合理负担的原则,不断拓宽财政投融资的渠道。  2007 年全国农机总动力达到 7.6 亿千瓦,比上年增长 4.6%。拖拉机保有量 1834 万台, 增长 6.1%,其中大中型拖拉机 184 万台,增长 9.7%;大中拖配套农具 293 万台,增长 10.7%; 小型拖拉机 1650 万台,增长 5.7%。联合收割机 61 万台,增长 7.1%。水稻插秧机、玉米收获 机械保持较高的增幅,马铃薯、花生等经济作物机械和饲料加工机械增速较快,农机装备结 构有所改善。农机工业持续快速发展,农机市场产销两旺。预计规模以上农机工业企业产值 1558 亿元,增幅达到 18%21。  ②农业科技。农业的根本出路在于机械化和现代化,而现代化的关键是依靠农业科技的 进步及其推广和应用,因此需要对农业科技进步投入足够的资金。通过财政投融资的拓展, 弥补预算资金的不足,并促进多渠道、多形式的农业投入机制的形成。  建构农民科技意识需要市场、国家、社会和农民的共同努力。走农业产业化和农村工业 化道路,让农民在市场活动中增强科技意识。 国家承担从物质层面和制度层面给农民起点公平 的竞争机会,给农村发展指引方向的责任。社会负责通过各种形式的培训和利用大众传媒,为 农民创造学科技、用科技的良好平台。农民自身是关键,应树立与时俱进、艰苦创业观念,积 极参与社会活动,培养民主、协作和开放精神。   
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张宝文,2007 年,全国农机专业会上的讲话,《促进农业机械化又好又快发展,为实现中国特色农业现代化贡献力量》――2007

年 12 月 24 日  21

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(2)产业结构调整  产业结构是指各个产业部门之间以及内部的构成和相互关系。产业结构调整是当今各国 发展经济的重要课题,调整和建立合理的产业结构,目的是促进经济和社会的发展,人民物质 和文化生活的改善。产业结构合理性的主要标志是:能合理利用资源;各个产业部门协调;能 提供社会需要的产品和服务;能提供劳动者充分就业的机会;能推广应用先进的产业技术;能 获得最佳经济效益等。  我国产业结构的优化升级是要形成以高新技术产业为先导,基础产业和制造业为支撑, 服务业全面发展的新格局。但是,我国的经济增长方式对工业的依赖过大,导致我国的经济 增长方式难以快速的由粗放型向集约型转变, 故而我们的战略重点应该是大力发展第三产业。 其实,这于工业结构的整与升级也不矛盾,原因就在于,工业结构的调整与升级极大的依赖 于第三产业的发展。当然,农业结构的调整与升级 也离不开第三产业的发展。在产业结构调 整中农业结构调整又处于基础地位, 我们进行农村财政投融资就是进行农村结构调整的关键。   (二)改变目前农村严峻现实的必要  1.农民增收缓慢  农民增收缓慢。在商品经济和市场经济条件下,由于农业本身的特殊性,它与其他产业 相比存在着许多不利因素,鉴于农业的基础地位和农业所受的自然风险,世界大多数国家都 对农业给予支持和保护。我国自古以来就是农业大国,农业人口占到全国总人口的 70%左右, 因此,我国农业的发展迫切需要财政的支持。  我国耕地资源非常紧张,目前人均耕地仅有 1.43 亩,不到世界人均水平的 40%;北京、 天津、上海、浙江、福建、广东 6 省(市)人均已不足 0.7 亩。民以食为天,而我国是一个人 口大国,人多耕地少的矛盾对我国粮食生产形成制约,一旦发生粮食危机,即使把所有的世 界贸易粮都用来支援我国也不能解决问题。农业是国民经济的基础,是关系国计民生的重要 产业,在发展农业过程中,国家财力支持不仅是责无旁贷的,而且应当说支持甚至保护农业 的发展是政府和财政的一项基本职责。  2.农业基础设施建设落后  农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。农业生产活动一方面依赖人力、物力、 技术等要素的投入,另一方面直接受到自然条件的影响,这使农业必然承担一定的自然风险。 我国农业基础设施薄弱,难以支撑现代农业的发展。自新中国成立以来,我国对农业基础设 施的投入长期偏少,对基础设施的更新改造更是微乎其微,导致我国基础设施薄弱落后,现

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有的设备老化,很难对农业生产提供持续的保障和促进作用。农业基础设施投入的严重不足, 对我国农业的持续、稳定、健康发展构成巨大威胁。  3.农民生活水平低下  农民生活水平低下。由于农业是弱势产业,农民单纯的通过生产农产品是不能保证满足 最基本的看病、教育问题的。所以,全国各地都会涌现外出打工的农民工,尤其是沿海地区 的农民工居多。伴随着金融危机的影响,东部沿海地区的企业面临破产倒闭、缩小规模的境 地,许多农民工被迫返乡种地,使本来贫困的生活更加拮据。据有关数据表明,在沿海地区 打工的农民约为 1.37 亿,返乡的比例约为 8%至 10%,由于受金融危机影响,企业效益下降, 农民工的工资也在下降。这两个因素造成农民增收难度非常大,压力非常大。地方民营企业 的经济效益不景气,也会伴随着当地农民的“失业”。因此,农民的收入预期骤减,消费水 平自然下降,伴随而来的是整个社会的恩格尔系数增加。  (三)改革深化农村市场化的迫切需要  1.缺乏必要的运作制度  缺乏必要的运作制度。在市场经济条件下,政策性资金能否真正贯彻国家宏观调控政策, 同时能否保持资金运作上的高效率,还有赖于是否具备完善的财政投融资运行机制和科学合 理的制度安排。因此,应当考虑从以下几个方面来进一步完善我国的财政投融资运作体制:  (1)健全立法保障。从现代市场经济运行的要求出发来塑造财政投融资体制,最为关键 的是要通过立法确立财政投融资的地位。当前我国应当尽快制定颁布《财政投融资法》及相应 配套法规,对财政投融资的主体、运作机构、性质和运作范围、运作方式、财务管理的方面做 出严格的规范和具体的规定,并在此基础上来构建财政投融资的运作制度。因此在建立我国的 农村财政投融资体制时,必须制定有关政策性银行的法律法规。在制定时,为了体现法律的科 学性和公平性,避免部门利益纷争并降低立法成本, 应当改变由职能部门起草法律法规的做法。 为此,建议由人大法律委员会或国务院法制办牵头,组织专题小组负责这项工作。  (2)实施计划管理。为确保财政投融资严格按照宏观政策意图运作,应当实现财政投融 资集中统一的计划管理,为此有关职能部门需按年编制《财政投融资计划》。《财政投融资 计划》应当和国家预算一样,把每年的各项政策性资金来源、资金使用规模、具体使用项目、 各项资金使用的条件和收费等明细编入计划,并报经国务院批准后呈人代会备案,人代会只 对该计划实施日常监督而不审批,以保持投融资运作的灵活性特点。 

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在计划实施过程中, 要严格按照投融资计划规定的范围和规模(可以允许适当的规模调整) 运作,上一年的计划执行情况要接受当年人代会的审议。同时,财政投融资预算的实施,要 通过资金委托—资金管理—资金运用三分离的投融资体系,明确委托—代理关系,确立人格 化的投融资主体和监督主体,使资金的供、管之间产权清晰、责权明确22。  (3)完善配套制度。①加强立法保障和计划管理。制定财政投融资资金运用的审批制度、 项目登记备案制度、监督检查制度和预决算制度等,使财政投融资的运作在各个环节上都具 有较强的规范性。在确定投资项目时,要通过有关专家委员会咨询、相关部门会审等多种方 式来论证其可行性。②确定财政投融资的可操作性。建立一整套监督考核指标体系和责任处 罚体系,确保投融资运作中权利和责任的高度统一,防止有权无责和权力滥用,使财政投融 资具有自律性。③建立严格的财务管理制度。日本的财政投融资机构的财务要向大藏省报告, 接受审计部门的检查,然后由大藏省将各个财政投融资运作机构的财务状况汇总后呈报国会 审议。这一做法同样适用于中国的财政投融资实践,各政策性金融机构和投资公司应当定期 向中央财政投融资管理委员会提交财务报告;年度财务状况由投融资管理委员会汇总后提请 全国人代会审议。  (4)明确政策性银行的职能及运营方式。政策性银行是具有财政金融双重职能的新型金 融机构,它将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来进行融资和投资, 这对各国发展本国的基础部门具有非常重要的现实意义23。但是由于多种因素的影响,使我国 的政策性银行的运营机制存在一系列问题,不能很好地贯彻政府宏观调控的意图, 在有些方面 甚至有悖于创立的初衷。在建立完善我国的财政投融资体制时,必须健全政策金融体系,完 善政策性银行运营机制。  2.农村金融机构管理体制不健全  中国农村金融机构目前管理多元化。(1)有的县级联社一级法人,有的县乡两级法人, 山东省只有青岛和潍坊成立了地市级联社,县级以上行业自律组织尚未成立,实际上是一种 由上而下的准行政性行业管理,既不是“社员委托经营”,也不是“资本授权经营”。(2) 农村金融机构的内部管理较为混乱,缺乏完善的内控机制,没有形成有效的激励与约束机制。 干部能上不能下,职工只进不出,经营好坏一个样。信用社主任拥有事实上的最高经营管理 权,不是三会监督主任的日常行为,而是“三会”接受主任的领导、认可主任的决策。决策 权、执行权、监督权“三权合一”,“三会”管理流于形式,如表 3。 
22 23

齐晓安 :《中国经济前沿问题探索》,吉林人民出版社, 2002 年版 P23-24 虞列贵、李洪辉、徐珑、刑朝虹:《关于投融资体制改革的几点意见》,《财政研究》 2002 第 4 期。
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表 3            “三会”职能发挥程度的民意调查                  单位:(%)  
项目  社员代表大会  理事会  监事会  完全独立发挥  10.3  17.0  15.6  一般发挥  38.2  40.7  38.5  很少发挥  9.6  6.7  10.4  完全流于形式  41.9  35.8  35.6 

3.融资渠道的单一性  资金筹集是财政投融资的一个基础环节,稳定、低成本的资金来源是财政投融资体制发 挥作用的前提条件。融资成功与否,以及融资的规模决定着整个财政投融资的运作力度。 
表 4                   地方财政支农支出                   单位:亿元,%  年度  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  2007  地方财政支农支出  455.12  504.65  557.23  608.82  689.47  818.87  982.96  999.27  1551.99  1644.87  1792.41  3091.00  地方财政总支出  5786.28  6701.06  7672.58  9035.34  10366.65  13134.56  15281.45  17229.85  20592.81  25154.31  30431.33  38339.29  支农支出占地方财政支出的比重  7.9  7.5  7.3  6.7  6.6  6.2  6.4  5.8  7.5  6.5  5.9  8.1 

注:1.支农支出仅指支援生产支出和各项农业事业费;2.2008 年的分类标准已改,找不到相关数据。 

2000 年,政府财政农业支出 2090 亿元,其中,中央政府预算安排 1300 亿元之多,约占 整个农业财政支出的 65%;地方财政预算安排 700 亿元,约占整个农业财政支出的 35%。可见, 国家财政农业投入的大头在中央。目前我国地方财政尤其地(市)、县级以下财政大多为“吃 饭”财政,相当一部分地区常年靠财政补贴维持政权运转,自身财力连“吃饭”都不能保证, 很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。从上表 4 可以看出,1996-2007 年,地方财政 总支出由 5786.28 亿元增加到 38339.29 亿元, 增长了 5.63 倍, 而地方财政农业支出由 455.12 亿元增长到 3091.00 亿元,增长了 5.79 倍,地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。  4.资金使用上的低效率和软约束  (1)财政支农资金的效率可以用财政支农的产出效率来衡量,即每单位财政支农支出相 对应的农业产出增加值。由表 5 和图 4 可以看出,自 1990 年以来,我国财政支农资金效率呈 现倒“U”型。该指标从 1990 年的 16.30 上升到 1994 年的 17.74,1994 年到 1997 年保持在 17 以上,而从 1998 年开始,这一指标急速下滑到 12.60,到 2003 年跌至 10 以下的水平,并 且逐年呈下降趋势。近年来,我国财政支农资金增长较快,但财政支农的效率却呈下降趋势。

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从微观上看,财政支农效率不高表现为农业产出增长缓慢与保持高速增长的农业财政支持总 量之间存在巨大反差。
表5 年份  1990  1991  1992  1993  1994  1995  1996  1997  1998  农业增加值与财政支农支出总额的比值          单位:亿元                 财政支农支出 农业增加 财政支农支出 农业增加 ②/①  年份  ②/①  总额①  值②  总额①  值②  307.84  5017.0  16.30  1999  1085.76  14472.0  13.33  347.57  5288.6  15.22  2000  1231.54  14628.2  11.88  376.02  5800.0  15.42  2001  1456.73  15411.8  10.58  440.45  6882.1  15.63  2002  1580.76  16117.3  10.20  532.98  9457.2  17.74  2003  1754.45  17341.7  9.88  574.93  11993.0  20.86  2004  2337.63  21412.7  9.16  700.43  13844.2  19.77  2005  2450.31  22420.0  9.14  766.39  14211.2  18.54  2006  3172.97  24040.0  7.58  1154.76  14552.4  12.60  2007  -  -  - 

注:统计年鉴分类标准已改变,找不到相关数据。

25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

     
图4 1990-2006 年 农业增加值与财政支农支出总额的比重 单位:%

(2)财政支农资金的软约束。财政支农资金的软约束主要表现在:政府投资的农业项目 实行投资额度确定权限,审批手续繁杂,程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够, 存在一定的盲目性和随意性。尽管近几年加快了农业财政资金的制度建设,加强了农业财政 资金的管理和检查,同时,一些重要的农业财政专项资金的管理引入了项目管理、标准文本 管理、专家评审制度、政府采购和国库集中支付制度等,但总的来说,仍然不够规范,财政 支农工作的主要内容往往是分资金、下指标,重资金分配、轻资金管理。我国现行的支农资 金拨付主要通过财政部门和行业部门,前者按层级拨付,资金到位相对缓慢;后者按“条条” 拨付,大量资金在部门内部运转,资金滞留问题突出,二者均不同程度的存在资金被挤占挪 用的现象。  在农业项目实施过程中,由于缺乏有效的监督机制,考核评价体系不够系统,加之目前 普遍存在重前期准备,轻事中控制、事后总结评价的倾向,农业项目实施效果较差。在现行 体制下普遍存在着支农资金被挤占、挪用的问题。财政困难、资金调度无力的地(县)通常 挤占支农资金发放工资、弥补公用经费不足。当前,农业基本建设资金、扶贫资金等切块到

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地方后被截留和切割,相当一部分资金被挪做他用,资金使用效果没有达到预期效果 24,如果 不进行有效的监督管理将会造成更大的损失和浪费。  (四)完善现代农村金融体系的必然要求  1.对资本配置具有重要作用  农业发展在我国有着特殊的意义。因为我们是用占世界 9%的耕地养活了占世界 21%的人 口,农业首先要解决吃饭问题,这在我国显得尤为重要。如果没有现代农业的发展,是难以 想象的。如马克思所说:“食品的生产是直接生产者的生存和一切生产的首要条件.”25在市 场经济条件下,农业还存在着市场风险。这是由农业的自然风险所引发的。与其他产业相比, 由于农业投资规模大,投资周期长,资金周转速度慢,直接经济效益、劳动所得、资金积累 和扩大再生产的能力都比较低。在市场利益驱动机制下,社会资源配置不利于农业发展。 

 
图 5    农产品与非农产品资源配置情况 

如图 5,在代表可能性边界的曲边三角形 ABC 中,CA 代表经济资源全部用于农业产业部 门所能提供的农产品;CB 代表经济资源全部用于非农部门所能提供的非农产品;CB>CA。假 如初始资源配置点在点 D1,这时农产品供给量为 CF,非农产品供给量为 CH。现在想增加农产 品供给量,将资源配置点从 D1 移向点 D2。这时农产品供给量为 CE,增公共财政体制下我国财 政支农政策框架的构建量为 EF;非农产品供给量为 CG,减量为 GH,GH>EF,也就是说,经济 资源从非农部门向农业部门转移,转移成本比较高。反过来,如果初始经济资源配置点在 D2 点,将资源配置点由 D2 点移向 D1 点,那么农产品将减少 EF,而非农产品将增加 GH,也就是 说,经济资源从农业部门向非农部门转移,转移成本较低。这就是为什么在市场经济条件下 人们不愿意将经济资源主动投向农业的原因。  公共财政的配置职能是指政府采用一系列的财政手段来配置资源。比如:税收、上缴国 有资产收益、财政投资、财政转移支付、国债等,引导社会上的资源,最终形成一定资产结 构和地区结构的功能。 

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陈锡文主编: 《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》 ,山西经济出版社,P21。 《马克思恩格斯全集》第 25 卷,人民出版社,1974 年版,第 715 页  27

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在社会主义市场经济条件下,农业部门是一个需要政策性投入的产业部门。政府应从宏 观调控的角度解决农业在市场经济条件下的“先天不足”,为农业与其他产业的平等发展创 造良好的外部条件。  2.提高资金的使用效率  目前金融体系存在着明显的资金配置的低效率及资源配置的扭曲。 国有银行仍控制着 70% 的金融资源,遍布城乡各地的也是各国有银行和农信社的网点。有限的金融资源在拥有资金 但不拥有高收益投资机会的经济主体与拥有高收益投资机会但不用有资金的经济主体之间必 须进行重新配置,没有良好的市场进入机制就不可能形成庞大的竞争主体和竞争机制,也就 不可能通过竞争实现市场规模的扩张,民间金融机构的介入有助于提高资源配置效率。  总之,在市场经济条件下,有需求必然产生供给,农村金融市场的不均衡必然引致新金 融供给的产生,资金作为一种市场资源要素,必然按价值规律和市场需求寻找保值增值的途 径,进行合理配置。民营部门对资金的有效需求无法满足时,各种非正规金融回来弥补资金 缺口,各种形式的民间金融形式营运而生。当然,即使正式金融提供了社会所需的满意金融 服务,作为一种原始的民间信用形式,以民间借贷为代表的民间金融也将长期存在,因为总 有一些服务领域是正式金融无法顾及到的。并且随着农村经济的发展,新的金融服务需求不 断产生,由于民间金融能及时捕捉到市场需求信息,先于正是金融为市场提供金融服务,因 而民间金融涉及广度与深度比正规金融高的多,其存在与发展具有必然性26。  3.引导民间投资  财政用于农业财政投融资的资金始终是有限的,我们要发展农村财政投融资必须要充分 的利用社会上的闲散资金。  (1)股票市场融资。股票作为虚拟资本,发挥了产业资本和社会游资之间的转换作用。 随着中国对外开放度的提高和国外投资者对中国经济前景的看好,也可以尝试发行外资股来 为农村基础设施筹集政策性资金,以最大限度满足农村基础设施建设对巨额资金的需求。发 行外资股,不仅拓宽了中国股票发行市场,而且有利于发行公司按照国际标准改进自身的经 营管理,同时为我国农村基础设施建设和基础产业发展提供良好的融资工具。  (2)债券融资。自 1981 年中国恢复发行国债,国债经历了 20 多年的发展历程,国债在 宏观经济中的作用日益突显。从发行国债支持基础设施建设、环境和生态保护、科技进步和 技术升级换代,再到抑制通货膨胀和紧缩,国债都发挥了其他手段不可替代的积极作用。 

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张乐柱, 《农村合作金融制度研究》 ,中国农业出版社,2005 年版,P237-238 28

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一些学者认为,我国的国债规模己经相当大,实际已经构成了财政风险,因此不宜再扩 大国债的发行规模。 尽管国债依存度和国债偿债率在 2003 年分别达到 26.5196%和 13.4996%, 均明显高于 20%和 10%的国际警戒线水平,但从国民经济的承受能力和居民的储蓄水平来看, 国债规模的适度扩大是完全有可能的。  应当指出的是,适度扩大国债融资力度应当建立在提高“两个比重”的基础之上,同时 要继续调整国债政策,优化国债结构与投向,从而使国民经济应债能力得到较好的释放。  (3)直接投资基金。直接投资基金是一种兼有产业资本和金融资本特征的金融资本, 它首先是一种股权投资,不会形成任何一种债务关系,这有别于金融资本的借贷关系;但 在投资时它并不像产业资本那样直接参与微观经济实体的经营管理以及控股要求,而只是 着重投资回报。民营企业参与农村经济发展大有可为。厉以宁认为 27“改革开放 20 多年来, 民营经济主要起到了三大作用,第一,是对于 GDP 的贡献,2005 年,民企贡献到了 GDP 的 一半,2006 年超过 1/2,到 2007 年,也许占 70%的比例。虽然很难预料未来 5 年的发展, 但可以想见必然更光明;第二,则是在缓解失业问题,增加就业上的贡献;第三,则帮助 广大农民自主发展。 ” 他同时乐观地表示: “新农村建设是民营经济发展的一个大好机遇”。   因此在改变投资基金扭曲发展局面上,需要政府正确的引导和调控。财政投融资作为政 府的一项政策性活动,引导和吸收直接投资基金,不仅增强了财政投融资的资金来源,并且 能够改善目前投资基金运作中的不良现象,引导其健康发展。 

三、摆脱新农村建设资金困乏现状的必要性 
(一)农村资金的需求状况  从新中国成立到新世纪之交,50 年以来财政对农业的投入量总共为 4383.9 亿元,仅占 财政总支出的 6.4%。特别是九十年代中期以来相对数降到了历史最低点,仅为财政总支出的 3%-4%。另外,这里面剔除水利费用、气象费用,农业投入年均只占财政支出的 3%左右。而 且还在下降,甚至降到了 1%-2%,无法保障我国农业健康快速发展。  1.我国财政支农总量投入不足  相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说,财政支农支出一直存在严重的总量不 足。尤其 2000 年以来,中央财政支农支出占财政支出的比重呈现逐步下降的趋势。见表 6、 7;图 6、7: 
27 作者:张媛源

来源: 《中华工商时报》2007 年 05 月 15 日 29

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表 6                  中央与地方财政支农支出结构             单位:亿元,% 
中央财政支农支出  地方财政支农支出  总额  份额  总额  份额  2000  766.89  77.42  10.10  689.47  89.90  2001  917.96  99.09  10.79  818.87  89.21  2002  1102.70  119.74  10.86  982.96  89.14  2003  1134.86  135.59  11.95  999.27  88.05  2004  1693.79  141.8  8.37  1551.99  91.63  2005  1792.40  147.53  8.23  1644.87  91.77  2006  1956.85  164.44  8.40  1792.41  91.60  2007  3404.70  313.70  9.21  3091.00  90.79  2008  4544.01  308.38  6.79  4235.63  93.21  资料来源:1.财政支出数据来源于历年《中国财政年鉴》2.农业 GDP 来源于《中国农业年鉴》(2009 年) 3.农业 支农支出数据来源于财政部农业司资料。  年份  支农支出总额 

20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

95 90 85

中央 地方

       图6 中央与地方财政支农结构 单位: %

表 7           1990-2008 年财政支农的总量和分配结构            单位:亿元  年份  1990  1991  1992  1993  1994  1995  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  2007  2008  合计  307.84  347.57  376.02  440.45  532.98  574.93  700.43  766.39  1154.76  1085.76  1231.54  1456.73  1580.76  1754.45  2337.63  2450.31  3173.00  3902.79  5085.341   支农支出  221.76  243.55  269.04  323.42  399.70  430.22  510.07  560.77  626.02  677.46  766.89  917.96  1122.70  1134.86  1693.79  1792.40  1956.85  3404.70  4544.01  农业基本建 设支出  66.71  75.49  85.00  95.00  107.00  110.00  141.51  159.78  460.70  357.00  414.46  480.81  423.80  527.36  542.36  512.63  -  -  -  农业科技 三项费用  3.11  2.93  3.00  3.00  3.00  3.00  4.94  5.48  9.14  9.13  9.78  10.28  9.88  12.43  15.61  19.90  -  -  -  农业救济 费  16.26  25.60  18.98  19.03  23.28  31.71  43.91  40.31  58.90  42.17  40.41  47.68  44.38  79.80  85.87  125.38  -  -  -  用于农业支出占财政 支出的比重(%)  9.98  10.26  10.05  9.49  9.20  8.43  8.82  8.30  10.69  8.23  7.75  7.71  7.17  7.12  9.67  7.22  7.85  7.84  8.12 

注:统计年鉴分类标准改变,找不到相关数据。 

从图 7 可以看出,1990-1995 年的这六年间财政支农资金占国家财政支出的比重平均为 9.6%, 1996-2000 年期间这一比重平均值为 8.8%, 2001-2008 年期间这一比重平均值为 7.83%, 因此,1990-2008 年这一期间财政支农资金占财政总支出的比重总体来看是下降的。1993 年 发布实施的《农业法》规定:国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性

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收入的增长幅度。但是在大多数年份都达不到法律规定的增长幅度,与农业在我国的重要地 位相比,国家财政对农业的支持总量处于低水平的状态。 
12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

图 7   财政支农资金占财政支出的比重  单位: %  

我们认识到:财政对“三农”支持力度不小,但财政对农业的支持总量仍是低水平的。 政府财源不足、政策倾斜及现有管理模式,不可避免地导致财政支农资金有效投入不足。财 政作为政府调节经济的杠杆,是为了弥补市场的不足和提供公共品,而目前财政对农村经济 的“乘数效应”相当有限。  2.直接投入农村的资金相对量不大  按照现行的财政体制和投资体制,中央政府投资主要负责大中型基础设施项目。从 20 世 纪 90 年代,我国中央财政农业基本建设投资开始逐渐向水利和林业倾斜。2001-2005 年中央 农业基础设施投资为 2840 亿元,其中,用于重大水利工程和生态建设的占 70%以上,直接用 于农业综合生产能力建设的占 11%。  农村中小型基础设施的建设,实际上主要依靠农民自己集资和投入劳动。有的农村基层 干部为了追求政绩,往往不顾当地情况,大量向农民集资投劳修路、修电网、办学、整修水 利等,使农民负担日益加重。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱 环节。城市到户的输电设施都是国家建设的,但在许多农村地区,从电网主干线引电到村、 到户的输电设施需要农民自己掏钱修建。公路主干道到乡、村的道路修建,虽然地方财政也 在投资,但农民还要筹资投劳。  从而我们可以看出:财政的职能决定其在农村投入上的“主导”角色,金融机构追逐利 润最大化的特征决定其在农村投入上的“支助”角色。惟有财政主导、激励农户、农村企业 及合作经济组织这些内生力量积极投身于农村建设,农村面貌才能得到根本改变。  3.农村后续发展资金比重不大 

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2000-2004 年,全国财政性教育支出为 17427.5 亿元。其中,用于农村义务教育的支出 为 5227.3 亿元,仅占总支出的近 30%。2004 年国家财政对农村文化投入 30.11 亿元,虽然比 2000 年增加 13.24 亿元,增长 77.5%,但仅占当年全国财政对文化教育方面的投入的 26.5%。   随着经济的发展,农村劳动力向非农产业的转移是必然趋势。在农村,除了义务教育外, 需要更多的技术和专业培训,这样才能提高农业科技含量和拓宽农民就业的门路。只有农民 的文化素质提高了,村民自治、农村民主才能成为可能。另外,逐步建立农村养老、医疗保 险、保障机制也是社会主义新农村建设的重要内容。  4.农村资金缺口巨大  多年来农村资金供求严重不平衡:据茅于轼估算,目前每个农户的生产性资金需求量不 少于 1000 元,全国不少于 1 万亿;对 GDP 有 70%以上贡献的中小企业只拥有不到 30%的金融 资源。截至 2003 年, 农业贷款仅占全国贷款余额的 5.29%,外商投资农业项目数占比不足 3%, 投资额不足 20%,农业银行农村贷款只有 10%;中国上市企业已逾千家,而涉农的不足 40 家; 50%-65%的农户从非正规渠道借款,其中民间借贷超过 70%。  根据美国著名经济学家戈德?史密斯的理论,资金容量和经济总量存在相关关系,即 M=KG(其中,M 表示资金融量;K 表示经济资金容量系数;G 表示经济总量,即国内生产总值 GDP)。金融容量指的是金融融通量、容纳量,是一个国家或地区在一定经济条件下金融的最 大容纳量。它在一定程度上反映了金融部门以及非金融部门所提供的金融性资产的规模。  按照戈德?史密斯的计算,1963-1993 年欠发达国家的经济资金容量系数为 0.8,同期 发达国家为 2.2,比较发达国家为 1.6。这说明资金需求量随着经济的发展而快速增长。 
表 8          我国农村资金理论融量值与实际容量值            单位:亿元 
年份  1993  1994  1995  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  国内生产总 值(G)  34634.4  46759.4  58478.1  67884.6  74462.6  78354.1  82054.3  89404.0  95933.3  102872.8  全国资金容 量(M)  38553.0  50866.9  64468.8  81169.6  101075.9  118243.3  134048.7  154945.4  168608.9  185899.0  经济资容量系 数(K)  1.11  1.09  1.10  1.20  1.36  1.51  1.63  1.73  1.76  1.81  农村国内生产 总值  6882.1  9457.2  11993.0  13844.2  14211.2  14552.4  14472.0  14628.2  14609.9  14678.8  农村资金理论 融量值 M1  7660.8  10288.0  13221.6  16553.5  19290.4  21960.9  23642.3  25352.0  25677.8  26524.3  农村资金实际 容量 m1  7101.5  7830.2  7254.0  11454.2  12552.5  14473.3  16098.2  16731.9  18964.3  21592.5  资金缺口 (M1-m1)  559.3  2457.8  5967.6  5099.3  6737.9  7487.6  7544.1  8620.1  6713.5  4931.8 

资料来源:根据石晶(2006)以及黄玉龙、王修华(2005)等相关数据整理计算而得 

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研究表明,10 多年来,我国农村资金实际投入量严重不足(如表 8)。我国金融部门以及 其他非金融部门为农村经济运行所提供的金融性资产,与农村现实经济发展所需的资金需求 相比,差距相当大。可以看出,我国农村存在着巨大的资金需求缺口。  可以看出,从 1995 年起,农村资金缺口每年在 5000 亿元以上。更为严重的是,我国农 村的资金缺口整体上还呈现出逐年扩大的趋势。这直接显示了我国农村与城市资金容量水平 的差距在拉大,而且表明我国农村经济与整个国民经济的差距也在拉大。  从上面一些情况可以看出:一方面,农村的整体发展需要大量资金投入;另一方面,现 实中的农村资金需求缺口巨大。在新农村建设中,这一缺口还将会进一步增大。农村经济发 展资金的缺口成为制约农村经济乃至现阶段我国新农村建设的严重瓶颈。  我们可以看出:农村的资金本来就有限,由于资本的逐利性,金融资本源源不断地从贫 困地区流向发达地区,从农村流向城市,从农业流向非农产业,导致金融“空洞”在中国农 村豁然出现,农村发展的资金瓶颈约束日趋严重。农村发展不仅是农业的发展,还包括农民 素质的提高,农村生活环境的改善。农村发展不仅是物质方面的改进,更包括精神、社会风 尚方面的改良。农村建设是一项艰巨、持久、系统的工程。  (二)农村资金外流和城乡差别的扩大  资金是影响经济增长的重要因素之一。农村资金外流造成了农村资金短缺,恶化了农村 经济可持续发展的基础,使城乡差距不断加大。因此,有必要对造成农村资金外流的原因进 行深入分析,以建立正常有序的城乡资金流动机制,促进农村经济健康、稳定、持续的发展。   根据《中国统计年鉴》和《中国金融年鉴》的数据计算,1994 年至 2003 年间,仅通过 农村信用社和邮政储蓄从农村流出的资金就超过 8000 亿元。 2007 年农行、农发行、信用社、 邮政储蓄四类机构在县域吸收的储蓄存款总额大约在 12 万亿以上,当年全部涉农贷款大约 在 5 万亿左右。按此估算,农村资金外流大约在 7 万亿左右。若依照县域经济的概念来观 察,县级金融机构贷款占存款的比率,按主管部门公布的数据为 56%,这一水平比全国的 平均水平低 13 个百分点,比法定最高存贷款比率规定的 75%低近 20 个百分点。照此计算并 考虑到一半以上的邮政储蓄来自于农村,农村资金通过金融管道流入城市的数量至少应在 5 万亿元以上。   1.农村资金的外流渠道   国有独资商业银行撤并农村分支机构导致农村资金向城市流动。1998 年,央行“关于国 有独资商业银行分支机构改革方案”得到批准, 央行对四大银行撤并县支行提出了具体要求,

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四大银行退出农村,实行向大中城市转移的战略。各商业银行年报数据显示:1998 年到 2001 年间,中国银行分支机构撤并县支行 246 家,县支行总数比 1997 年末减少 22%。中国建设银 行削减县支行 3601 个,工商银行则撤并了 8700 个分支机构;农业银行网点由约 6 万家下降 到 4.4 万家。   四大银行在农村的退出,削减了银行的营业包袱,增强了盈利能力。但县及县以下机构 网点大幅减少,保留下来的商业银行在农村的分支机构网点通过资金上存,实际上是成为了 上级行的“储蓄所”。同时,由于商业银行信贷权限的上收,信贷审批权集中到省行一级, 除个人消费信贷外,其他信贷一般授信权限很少,这种情形直接减少了国有商业银行对农村 信贷资金的投放。   2.邮政储蓄吸储转存的做法,加剧了农村资金外流城市  农村资金外流除国有商业银行县级机构的渠道外,还有一个重要的渠道是邮政储蓄。邮 政储蓄的规则是只吸收存款,自己不发放贷款,将其吸收来的存款全额转存中央银行,央行 按季支付利息。邮政储蓄转存央行的利率高于金融机构在人民银行的存款利率,据央行估算, 邮政储蓄组织存款的综合成本约为 2.91%,仅利差收入一项就有 1.69 个百分点左右。   无风险的高息收人使邮储机构产生了较大的利益冲动,邮储存款增量成倍增长,其中有 2/3 来自县及县以下机构。特别是四大商业银行相继撤离农村后,邮政储蓄急剧扩张,不少 基层邮政局将邮政储蓄作为新的增长点,大量农村资金都通过转存央行流出农村。由 此看来, 邮政储蓄在农村的发展,并没使农村有限的金融资源用于农村,相反,它不仅抢了信用社的 存款,使农资来源的储蓄额剧减,还使农村本来紧张的资金外流。   3.农村信用社也成为农村资金净流出的主要渠道  农村信用社是为农业、农民、农村经济发展提供金融服务的合作金融组织,是我国农村 金融体系的主力军,其功能就是支持农民致富、农业增产和农村经济发展。但它在农村吸收 的存款也并非全部应用于支持“三农”,实际上也存在着农村信贷资金外流的渠道,如以上 缴存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行,还有相当部分农村资金被农村信用社通过 购买国债和金融债券等方式大量从农村中流出。  (三)农村金融市场的扭曲  1.农村金融机构运作存在弊端  目前农村建设资金严重短缺,而同时货币市场却存在流动性过剩。这就需要依靠市场手 段,发挥货币政策、财政政策和其他政策等合力,将东部发达地区以及城市过剩资金引向西

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部地区农村,降低外汇储备,扩大国内消费,最后收到综合解决的效果。银监会副主席唐双 宁是在第三期农村信用社省联社理(董)事长和高级管理人员培训班上作此表示的。  在这种情况下,需要站在统筹城乡发展的高度,发挥政府对市场缺陷的弥补作用。通过 建立市场主导与政策扶持相结合的城乡金融资源配置体系,综合运用贴息、减免税等政策扶 持手段,引导城市、东部的过剩流动性流向农村和中西部28。  2.民间融资活动不规范  民间金融一般包括高利贷、基金会、地下钱庄等非正规金融现象。由于其灵活性和交易 成本低,在民间广泛存在。但因为处于无监管状态,又被视为非法。但从实际上看来,民间 金融异常活跃,农户从非正规金融借贷占全部借贷总额的 86.06%,从农行、农信社等正规金 融机构借贷金额仅占 13.94%。以此看来,民间金融在推动农村经济发展方面起着相当重要的 作用,这与其所拥有的地位是不相称的。总的说来,民间金融存在两个缺点,一是规模小, 规模小则意味着不经济;二是由于目前的非法身份,存在着很高的制度风险,从而引起社会 的动荡。所以,政府应规范和引导民间借贷行为,而不是采取严格限制的措施。  (四)利率政策的扭曲与农村金融机构效率损失  90 年代农村金融机构实行商业化改革后,农村利率结构的扭曲是造成农村地区信贷资金 外流的最主要原因,也是农村金融机构经营亏损的重要原因。其后我国农村金融市场的改革 和发展加剧了农村金融市场的扭曲,也增加了纠正农村金融市场扭曲(利率市场化)的难度。  1.利率政策扭曲导致农村资金的外流和农村信贷供给不足  得益于遍布全国的众多网点和中央政府提供的隐性存款保险机制,农村金融机构在农村 资金市场和农村的整个发展历程中扮演着重要角色。因此,农村金融机构的存贷款变化基本 上可以反映出农村的资金流动情况,如表 9。 
表 9       1989 年—2001 年农村存款总量及构成变化情况         单位:亿元 
年份  2000  存款总量*  32654.32  农业银行  17515.89  占比%  53.64  农信社  15129.43  占比%  46.36  46.03  45.07  44.98  44.40  41.01  39.44 

2001  37507.99  20244.54  53.97  17263.45  2002  43982.35  24106.88  54.93  19875.47  2003  52714.92  29004.72  55.02  23710.20  2004  61462.32  34173.22  55.60  27289.10  2005  67308.43  39702.82  58.99  27605.61  2006  76926.09  46584.81  60.56  30341.28  资料来源:中国金融统计年鉴,2000—2007 年;2008、2009 年金融统计年鉴没找到。  注:1.存款总量包括农业银行、农村信用社和农村邮政储蓄的存款。2.本表的数据都指年末余额数。 

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作者:俞靓 来源:《中国证券报》2007 年 06 月 21 日 第 3 版  35

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自 1998 年以来,农业银行在加快商业化进程的同时,其农业贷款和乡镇企业贷款却呈显 著萎缩态势(表 10)。农业银行在农村地区贷款的下降使农村信用社成为农村信贷资金的垄断 供应者。 
表 10  1989—2001 年中国农业银行和农村信用社贷款结构变化情况   单位:亿元  
  年份  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  贷款总额  14500  16045.94  18578.95  22118.43  25146.26  27405.80  30518.35  农行  农业贷款 
7943.15 

8172.41  4417.42  4569.15  4636.10  4508.78  1404.33 

占比(%)  55%  51%  24%  21%  18%  17%  5% 

农信社  贷款总额  10489.29  11971.17  13937.71  16978.69  19237.84  18680.86  20681.90 

资料来源:中国金融统计年鉴,1990—2002 年。  注:农业贷款主要指农户贷款(用于农产品和非农产品生产、农民消费)、农村个体工商户贷款、农业经济组织和购销集 体贷款。以上数据为年末余额数。 

农村金融机构的资金优先供应于经济中的某些产业部门是中国有选择的信贷政策的一个 重要方面。面向农村的政策性贷款包括农村粮食生产和收购贷款、扶贫开发贷款和中国人民 银行提供给农村信用社的支农再贷款。在农业银行和农村信用社投放于农村地区的贷款总量 中,扶贫贷款和支农再贷款的占比自 1995 年以来不断上升。到 2001 年,政策性贷款已占到 农业银行和农村信用社在农村地区总贷款的 10%左右(表 11)。毫无疑问,如果不考虑扶贫贷 款的快速增长,1996 年以来农村金融机构发放的信贷资金的递减将更加引人注目。 
表 11              1995—2001 年农村政策性贷款发放情况               单位:亿元 
年度  1999  2000  2001  项目  7274.80  7400.88  7432.38  数据来源:中国统计年鉴,2000—2007 年  2002  7366.28  2003  6901.90  2004  7189.83  2005  7870.72  2006  8843.95 

注:农村贷款总额包括农村信用社的贷款、农业银行发放的农业贷款和乡镇企业贷款;支农再贷款是由中国人民银行提 供给农信社的投向“三农”的专有用途贷款,利率优惠。 

2.利率政策形成的市场扭曲造成金融机构的效率损失  (1)90 年代初以来,中国在消除负利率政策引起的金融市场扭曲方面做出了积极的努力。 同时,利率水平的上升也有利于提高农村的储蓄率、增加农村储蓄者的收入、优化农村资源 配置。利率结构的改善也使农民和农村经济组织从中受益。存款利率期限结构上不再严重偏 向于定期储蓄存款,活期和定期储蓄间的利差不断缩小,有利于维护存款者尤其是活期存款 者的利益(Fry,1995)。贷款利率方面(表 12),法定基准利率和扶贫贴息贷款之间的利差 已由 1989 年的 7.2 个百分点缩小为 2002 年的不到 3 个百分点,1998 年还取消了农产品贷款 优惠利率。而一年期存、贷款之间利差的扩大,也为农村金融机构提供了更大的盈利空间29。  
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数据来源:1990 年—2002 年中国金融年报,中国人民银行。 36

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表 12         农村金融机构贷款成本及保底贷款利率测算       名义利率, 单位:% 
项目  资金成本  经营成本  贷款损失  最低贷款利率  沿海地区  2  2.8  4  8.8  农业主产区  2.5  3  6  11.5  贫困地区  3  5  8  16 

注:1.以上数值的计算以下列假没为基础:(1)不考虑历史坏账和其他包袱;(2)不考虑利润;(3)不考虑资本金投资的 机会成本,事实上,大多数农村信用社的资本金都已被侵蚀殆尽。2.经营成本包括资产折旧和营业税。3.测算的贷款损失率 是根据不良贷款中一逾两呆占比和逾期期限计算得出的。4.机构的选取比率:沿海地区占 15—20%,农业主产区占 55—65%, 贫困地区占 20—25%。 

以上研究结果对农村金融机构的经营颇有针对性。首先,在高经营成本和高贷款风险下, 低利率加剧了农村金融机构的经营亏损。第二,贷款低利率导致机构和员工的费用开支不足, 增加了不良贷款的发生。第三,农村地区贷款的高交易成本和高风险,再加上低利率政策, 致使金融机构不愿意在农村地区发放贷款。此外,低贷款利率还加剧了农信社由于产权不明、 管理不善而已经十分严重的道德风险,农信社很容易将管理原因造成的不良贷款和经营亏损 归因于推行低利率政策的结果。  (2)除了贷款利率的总体低水平,由国家制定的利率还存在其他方面的扭曲。一是利率浮 动幅度作为政府放松利率管制的重要步骤,有其自身缺陷。对浮动上限的不同规定使不同金 融机构提供的相同信贷产品产生了价格双轨制。二是金融机构不能对风险更大的借款项目和 借款人收取风险贴补,也不能根据地区的差异制定有差别的利率,利率的缺乏弹性进一步产 生了公平效率问题。 第三, 尽管到 2002 年法定贷款利率和扶贫贷款利率之间的利差已由 1989 年的 7.2 个百分点降至 2.3 个百分点,但利差毕竟仍然存在。而且农信社上浮利率和扶贫贷 款之间的利差最高可达 5.65 个百分点(一年期),显然,扶贫贷款利率大大低于农信社的保底 利率,扶贫贷款的低收益使金融机构无心管理,因此贷款的回收率大打折扣(Adams,Graham  and Von Pischke 1984)。  (3)利率的扭曲不仅仅是针对借款人的,金融机构也面临着同样的问题。一方面,自 1998 年以来人民银行给农信社的再贷款利率就比给其他金融机构的利率低一个百分点,这种补贴 性优惠再贷款连同批准给农信社的比其他金融机构大得多的利率上浮幅度,使其他金融机构 无法在农村市场立足。但即使如此,农信社的高额亏损和经营成本还是难以弥补(表 14)。另 一方面,人民银行支付给邮政储蓄的转存款利率比支付给其他金融机构的高得多,甚至超过 同期法定定期存款利率,因此邮政储蓄能够吸收到大量的农村存款,从而加速了农村资金的 外流。和这种资金外流规模相比,支农再贷款的规模远远不够。 

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(4)利率的扭曲挤出了其他金融机构,形成了农村金融市场的垄断,反过来又成为农村金 融市场利率改革的障碍。近年来农村信用社的利率改革试点效果也不理想。2002 年,人民银行 决定在每个省选 1 至 2 个县试点利率市场化,目前扩大到 92 个县(市)。试点内容是,存款利 率最高浮动 50%,贷款利率最高浮动 100%,目的是增强信用社财务能力,挤压民间高利贷的生 存空间。但是,在没有其他信贷机构的地区导致局部垄断定价;增加存款人的道德风险,认定 农村信用社不会破产而把资金大量存放信用社;提高信用社的逆向选择倾向,高风险社以提高 存款利率吸收储蓄,影响局部金融稳定;因过度吸收高成本存款而恶化信用社财务状况。  打破农村金融市场垄断是推进利率市场化的前提。单一地推进利率市场化并不能解决农 村金融市场的问题。利率市场化必须具备诸多前提条件,尤其是宏观经济的稳定,对金融机 构实施充分和审慎监管(Fry 1995,第 46 页)。简单地提高利率水平会引发逆向选择和道德风 险,从而加剧农村金融机构的资产质量恶化(Hoff 和 Stiglitz 1993)。在我国由于农村金融 市场中农村信用社处于垄断地位,简单放开利率管制,还可能会出现农村信用社将其经营的 低效率通过高利率转嫁给农户,因此打破农村金融市场垄断与利率市场化改革是解决农村金 融市场问题不可缺少的两项改革30。  (五)农村资金短缺的体制与非体制成因剖析  农村金融扶持缺失,扭曲的财政体制,不合理的国民收入再分配体制是造成农村资金短 缺的深层次上的体制性成因;农业的低比较利益与市场经济条件下资源配置准则的矛盾性、 投资主体的趋利行为,国家宏观调控的缺位以及农村落后的投资环境等非体制性因素也加剧 了农村资金的短缺性。因此,要改变农村资金短缺的现状就需要在寻求体制突破和增强农业、 农村自身吸纳资金能力两方面着手。  1.农村资金短缺的体制性成因  (1)农村金融体制安排的缺陷:农村金融扶持缺失。农村中正式金融安排的失灵和非正 式金融安排受到的压制,使农村金融体制安排不能够适应农村经济发展的需求,必然导致农村 资金的短缺。  目前农村中设有的正规金融机构有三家:农业银行、农业发展银行、农村信用社。但这些 正规的金融机构安排没有有效地解决农村资金需求问题。 农业银行发展方向的移位,使其对农 村经济发展的投入越来越少。农业发展银行支农作用有限。农业发展银行在功能设计上只是 一个供应和管理粮食收购资金的银行,离一个政策性发展银行应发挥的提供政策性短期融资、 长期融资和提供对欠发达地区区域发展所需融资的功能相差甚远。在农业基础设施、农村水
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徐忠 程恩江, 《金融研究》 ,2004 年第 12 期 38

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利建设等方面的投入远未涉及。农村信用社由于自身因素,制约了对农村资金的信贷投入。作 为覆盖广大农村、网点众多的正规金融机构,由于其资金实力壮大难、不良贷款占比大、金融 监管和金融服务的政策缺乏兼容性等原因,为农户提供贷款非常有限。 在各大商业银行纷纷撤 出农村后,仅靠农村信用社的信贷实力,难以满足农村日益扩大的金融需求。  在农村,非正规金融借贷行为相当普遍,最近发展势头比较强劲的是邮政储蓄机构,由于 邮政储蓄只存不贷,成为吸收农村地区资金的“抽水机”。从农村融资来源看,农户取得借款 的途径还有民间私人借款。据调查,农户借款中民间借款所占比例超过了 70%,相当一部分民 营企业通过民间渠道进行高利贷融资。虽然民间非正规金融组织可以弥补正规金融机构的服 务不足,但由于其高利贷性和运作上的非规范性,其发展受到国家的限制。  (2)财政体制成因:地方政府财政支农支出增长减缓的主导因素。 改革以来,我国财政体制 经历了三次较大的改革与调整,这几次改革和调整都对地方政府对农村投入行为产生了重大 的影响,尤其是 1994 年以来财政体制改革采取的放权让利政策,成为地方财政减缓对农村资 金注入的主导因素。1994 年实行分税制财政体制改革后,对中央政府与地方政府之间的税种 进行了明确划分,由于这种改革还有许多不完善的地方,中央与地方以及地方之间的事权划分 仍然不是很清楚,造成了在执行中央宏观经济政策时,地方政府目标与中央政府目标的背离。 中央政府认为农业的区域性、特殊性适合于地方政府投资。而投资体制改革后,地方政府在投 资权限扩大的情况下,有理由根据地方财政收入最大化原则确定投资的方向与数量,然而农业 投资由于周期长、见效慢、比较利益低,在地方政府投资优先顺序中,当然就排在其他行业的 后面。  (3)不合理的国民收入再分配体制:政府投资的非农偏好。作为国民收入再分配的政府 投资安排的最终选择是对所有社会成员在不同目标和方向上的利表达进行综合后作出的反应, 即它是一个公共选择的过程。  长期以来,我国实行的是向城市和工业倾斜的预算安排和投资战略,尽管政府意识到投资 向农村转移的重要性,但由于面临改变制度安排的交易费用约束,政府在有关政策安排上特别 是国民收入分配和使用上,持续向工业和城市偏斜。 主要体现在:第一,国家投入巨额资金进行 城市基础设施建设,而广大农村只有农业基本建设一项,并且金额小、 比例低。 第二,教育投资、 特别是基础教育投资,国家每年的教育经费很大部分用于城市,广大农村只有依靠自己的经济 力量办教育。第三,价格补贴和个人收入增加方面,国家每年要拿出几百亿元财政收入用于城 镇居民的价格补贴,几百亿元用于城市企业亏损补贴,而广大农民不管是生产还是生活都很难

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享受到这类补贴。 近几年国家不断通过财政支出提高城镇职工工资水平,而 “要增加农民收入” 则主要靠农民自己。第四,国家每年要花费几百亿元财政资金为城镇居民提供各种社会保障, 农民却只能靠自身提供社会保障。 从以上分析可以看出,国民收入的分配和使用明显不利于广 大农村居民,这种不合理的分配体制必然形成向农村“多取少予”的结果,农村资金短缺也就 不可避免。  2.农村资金短缺的非体制性成因  (1)农业的低比较利益与市场经济条件下的资源配置准则相矛盾。在市场配置资源的条 件下,资金的流向主要由利润率水平的高低决定。只有那些利润水平较高的行业,才容易吸收 社会资金。农业由于其独特的约束、风险、劳动条件和与其他产业不同的特殊需要,再加上报 酬递减规律的作用,农业的投资收益远远低于非农业部门。因此,追求高回报率的资金自然不 会流向农业。改革以来,地方政府、集体经济组织和农户对农业的投资相对减少,进一步加剧 了农业融资困难。  (2)投资主体的趋利行为。现代经济学的核心假设是:“人的行为是理性的”。所谓理 性,经济学最一般的定义是: “一个决策者在面临几个可供选择的方案时,会选择一个能令他的 效用得到最大满足的方案”。在这里,尽管进入决策者效用函数的变量可能会有多个,但经济 收益的最大化在多数情况下将是人们的首选的目标,甚至预期收入最大的方案就是使决策者 效用最大化的方案,或者说,决策者的目标函数为利润最大化。 对于投资主体来说,在经济增长 过程中,每一个投资主体的决策行为都受到两个方面的约束:一是对潜在利益的认识能力;二 是外部经济条件。无论是政府的财政投资、银行的信贷投入、还是农村中的其他投资主体呈 现出非农化的投资倾向,各投资主体在追求收益最大化的理性决策原则支配下,缺乏增加农村 投入的内在动力。  (3)国家宏观调控的缺位。在市场经济体制下,农村资金投入的增加和资金配置效率的提 高,要求中央政府综合运用宏观手段进行调控,以改善农村投资环境,减少农村资金的流失。 改 革以来,政府宏观调控处于一种严重缺位状态,不仅使农村资金的运行失去了基本的依托,而 且成为农村吸引外部资金能力不足及其自身资金流失的重要原因。一是调控意识滞后。农村 投资具有滞后效应,政府必须在投资时机上把握一个超前度。 但从这几年的实践看政府对农村 投入的滞后效应的认识做出了滞后的反应,并没有转化为政府超前调控的自觉行动。 当政府意 识到这一问题时,农村经济增长徘徊、甚至停滞已成为现实。二是调控手段单一。长期以来, 我国政府对农村的投资基本上局限于对农业的直接投资。事实上,对政府而言,除了直接增加

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农业投资外,运用价格、利率、税收等间接投资手段来平衡和缩小产业间比较利益差距,改善 农村投资环境,是绝大多数市场经济国家十分重视、并运用较好的手段。而恰恰在这方面,我 国出现了最大的失误。  利率政策也反映了政府对各业投资发展的倾斜和扶持程度。政府可通过利率的变化实现 重点扶持产业和领域的目标。但我国的利率政策不仅没有达到筹集农村资金和支持农村发展 的作用,而且对各投资主体的投资行为形成了错误导向和逆向调节。改革过程中,信贷利率几 经调整,但均未表现出政府对农村贷款的利率优惠。从国际上看,许多国家的政府都实行低利 率来鼓励增加农业信贷投入。例如:法国,农业贷款的利率为年息 6%-8%,比非农产业的贷款利 率低一半,政府为此每年对银行补贴 30 亿法郎的农业利息亏损。  (4)农村落后的投资环境。我国长期的工业化、城市化战略,使城市基础设施建设进度和 水平远远超过农村,城乡差别日益显著,农村交通运输、通讯网络等明显落后于城市。城乡差 别形成后“马太效应”开始发挥作用,作为重要投入要素的资金不仅按照价值规律投入到更具 赢利性的工业和城市经济活动中,而且还会从农村地区把原本稀缺的资金吸走31。 

四、缩小城乡差别的必要性 
(一)市场机制的缺陷  市场机制曾经被认为是配置社会资源的有效率的机制表现说明。但是,深入的理论分析 和现实表现说明,市场机制并不是万能的,总是存在着某些缺陷。即使是现实中最完善的市 场机制也难以实现社会资源的最优配置。  1.市场的不完全性  市场机制实现社会资源最优配置的前提条件是市场的完全竞争。但是,完全竞争市场所 要求的企业自由出入、资源充分流动性、信息完全性等条件在现实中是无法满足的。现实中 的市场结构总是不完全的,也就是说,总是带有某种程度的垄断因素。而垄断因素的存在必 将导致一定程度的效率损失,从而使市场机制难以实现资源的最优配置。垄断引起的资源利 用无效率是指,即使在资源实现了均衡配置的情况下,垄断也会造成企业内部生产能力的非 充分利用而导致效率损失。     
31

翟照艳 王家传,“农村资金短缺:体制与非体制成因剖析” 《山东经济》 ,2004.7 41

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2.市场的外部性  在完全竞争条件下,实现社会资源最优配置的基本条件是产品的价格等于其边际成本。 但是现实中厂商追求利润的行为决定了他仅仅考虑他的私人边际成本,而不考虑社会边际成 本。这样,若厂商的私人边际成本等于社会边际成本,厂商按产品的价格等于其私人边际成 本原则确定的最优产量,也就是全社会最优产量,从而实现全社会资源的最优配置。但是, 若企业的私人边际成本不等于社会边际成本,那么按产品的价格等于社会边际成本确定的产 量与按产品的价格等于私人边际成本确定的企业最优产量就会产生差异。但是,不管出现大 于还是小于哪种情况,实际产量都会偏离社会资源最优配置要求的最优产量,从而引起资源 配置的低效率。也就是说,在私人边际成本不等于社会边际成本的情况下,某些经济活动会 导致外部其他人受损,而且这种受损在现有的产权结构下无法计入有关的产品的成本之中, 这种现象被称为外部性32。  (二)政府财政资金的有限性  我国财政支农支出受财政收支规模的制约。下述图表显示了我国自改革开放以来预算内 财政收支总额占 GDP 的比重。  改革开放以来,我国财政收入(预算内)的绝对规模呈现快速增长的状态(图 8),由 1978 年的 1132.26 亿元增加到 2007 年的 51321.78 亿元,增长了 44.33 倍;2006 年和 2007 年财政收入分别比上年增长 22.47%和 32.41%。尽管财政收入绝对规模增长迅速,但是财政收 入的相对规模却不尽如意,由下图可以看出,财政收入占 GDP 比重呈现先急速下降后缓慢上 升的态势。这一比重由 1978 年的 31.06%下降到 1995 年的 10.27%, 1996 年缓慢上升,至 2007 年回复到 20.57%的水平。因此,在我国财政收入规模相对固定的情况下,我国财政支农支出 规模也很难增长,不能满足支农资金的需要。 
40 30 20 10 0 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

财政收入占GDP比重(%)

财政支出占GDP比重(%)

图 8  财政收支总额占 GDP 的比重 
     注:因为统计标准已变,2008 年和 2009 年的数据没找到 

与财政收入相对规模一样,财政支出(预算内)的绝对规模在总体上保持了较快的增长 速度,1978-2007 年,财政支出总额由 1122.09 亿元增加到 49781.35 亿元,增长了 43.36 倍,
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《市场机制的缺陷》 , 《中国经济学研究》 42

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年平均增长 1.45 倍。 但是财政支出的相对规模即财政支出占 GDP 的比重却呈现先急速下降后 缓慢上升的态势,与财政收入相对规模表现出较强的一致性,由图表可以看出,这一比重由 1978 年的 30.78%波动下降到 1996 年的 11.15%, 1997 年开始逐年上升, 到 2007 年达到 19.95% 的水平。预算内财政支出用于三农建设方面的规模相对过小,决定了我国不可能在短期内扩 大财政支农支出规模。  (三)农村财政投融资可以利用市场和政府为农村经济服务  农村财政投融资可以利用市场和政府为农村经济服务。“政府在市场经济中的作用”尚 且受到限制,因为它关系到市场合理存在的限度。人们普遍认为,在市场经济条件下,市场 起着资源配置、收入分配等作用,但是市场并不是万能的,在市场作用的合理限度以外必须 要有政府的作用,它是外生于市场机制、对市场能够产生强力干预作用的因素。但是政府的 作用具有一些基本弊病,其中,一般化的处理手法,即“一刀切”,是政府作用的一个难以 避免的基本问题。再加上“三农”本身的低效率,使得农村经济始终处于劣势地位。因此, 一种新的体制能够把政府和市场很好的结合起来就显得尤为重要,于是农村财政投融资政策 就显得尤为必要。 

         

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第三部分 农村财政投融资的可行性 
一、政治上的可行性 
(一)统一思想认识上具有可行性  从财政投融资的发展历程可以看出,农村财政投融资对经济发展的影响已经表现得越来 越突出,从政府到各个阶层的群体都认识到财政投融资的优点,因此都大力支持农村财政投 融资的发展。  1.在工作中需要进一步解放思想  党的十七大指出,解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝。这一重要论断,揭示 了党的思想路线的本质要求,具有很强的理论性和指导性,为发展中国特色社会主义指明了 方向。当前,财政投融资发展面临的机遇前所未有,挑战也前所未有,既有许多有力条件, 也有不少不利因素。只有坚定不移地坚持解放思想,才能抓住机遇,迎接挑战,推动发展。  2.实际的认识水平需要提高  由于农村财政投融资发展迅速,新形势下农村建设需要的资金很多,不了解农村发展需 要资金的实际情况就难以在工作中坚持合理融资投资,难以推动农村经济社会科学发展。在 今后农村财政投融资的发展过程中硬挨展开调查研究,多听取农民的一件和建议,按照农村 资金的实际需要,实事求是的展开工作。  (二)中央与地方领导支持上的可行性  农村财政投融资可以发展农业经济,促进经济的增长,增加就业机会,维护社会稳定, 在节约财政资金的同时还可以充分的利用社会上的闲散资金,提高资金的使用效率中央与地 方的各级领导都纷纷推崇,在政策上对财政投融资提供便利。  1.实行财政投融资至关重要的就是领导干部要带头解放思想  群众不解放思想,一般来说只影响其自己;而领导干部由于所处的地位、所担负的职责 所决定,思想不解放,绝不只是影响个人的问题,领导干部思想解放的程度直接关系到本地 方、本部门、本单位的改革发展大局。领导干部一定要明确,自己就是财政投融资的主角, 要置身于这场活动之中,把自己摆进去。在这一方面我们的中央领导、地方领导大都已经做 到而且做得很好。在会议中不断完善和发展农村财政投融资的思想。     
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2.领导重视还在于切实加强对农村财政投融资的支持  财政投融资尤其是财政投融资在实施的过程中存在很多问题,如投资资金落实不到位, 资金使用效率低等,这就需要我们各级领导发挥应有的作用,从思想上、行动上抓紧落实。 在这一点上,我们的各级领导也在各方面做出了努力,使得我们的农村财政投融资能够顺利、 健康的进行,为我国的农村建设、经济建设服务33。 

二、法律上的可行性 
(一)国际经验借鉴  从国际经验来看,许多农业发达国家的农业支持政策、措施等都通过立法形式确定下来, 较少依靠行政命令。例如,韩国通过制定“财政投融资法”“财政投融资特别会计条例” “政 府基金管理法”等法律,明确规定财政投融资的筹集、使用、机构设置、业务范围、经营方 式及资金的监督、回收等全过程,以法律的形式保证财政投融资资金的投向、收费标准、贷 款程序、经营方式、监督管理等符合政府的意图,同时对挪用资金及任意提高利率标准的行 为予以追究法律责任,将财政投融资管理纳入法制轨道。  (二)我国现行法律法规  目前,我国没有一套完整的财政投融资的法律制度,对农村财政投融资的法律规定更是 微乎其微,除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应 当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外,许多相关农业政策只是以部门规章的 形式出现,缺乏明确的法律规范和约束。而《农业法》的规定也很笼统,没有明确界定“财 政支农支出”的内涵,且“财政经常性收入”不便于准确量化,尤其是地方政府在计算时弹 性较大,影响了该指标的考核价值。此外,《预算法》和《政府采购法》对财政支农支出预 算编制、执行和监督管理工作缺乏约束,执行力度不够,缺乏法律保障。只有法律的健全, 财政投融资机构才能独立行使项目的投资权,避免“长官工程”、“人情面子项目”现象的 发生,为其吸引私人资本和外国资本参与新农村建设提供法律保障。另外,随着我国资本市 场的日益成熟,政府应该适时地推出关于财政投融资的法律条文条例和适时细则,使财政投 融资资金的管理和监督走上法制化道路,保证财政投融资资金的合理高效使用。 

 
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广西日报,2008 年 4 月,第三版面 45

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三、经济上的可行性 
(一)存款余额不断增长  2008 年年末广义货币供应量(M2)余额为 47.5 万亿元,比上年末增长 17.8%;狭义货币 供应量(M1)余额为 16.6 万亿元,增长 9.1%;流通中现金(M0)余额为 3.4 万亿元,增长 12.7%。年末全部金融机构本外币各项存款余额 47.8 万亿元,增长 19.3%;全部金融机构本 外币各项贷款余额 32.0 万亿元,增长 17.9%。存款余额的增长为我国的农村财政投融资打下 了良好的基础。  全年农村金融合作机构(农村信用社、农村合作银行、农村商业银行)人民币贷款余额 3.7 万亿元, 比年初增加 5908 亿元。 全部金融机构人民币消费贷款余额 3.7 万亿元, 增加 4609 亿元。其中个人短期消费贷款余额 0.4 万亿元,增加 1035 亿元;个人中长期消费贷款余额 3.3 万亿元,增加 3575 亿元。 
表 13         2008 年全部金融机构本外币存贷款及其增长速度         单位:亿元  
指        标  各项存款余额  其中:企业存款  城乡居民储蓄存款  其中:人民币  各项贷款余额  其中:短期贷款  中长期贷款  年末数  478444  164386  221503  217885  320049  128571  164160  比上年末增长%  19.3  13.5  25.7  26.3  17.9  12.3  20.2 

 

 
图 9   2004-2008 年城乡居民人民币储蓄存款余额及其增长速度 

(二)非银行金融机构存在大量闲散资金  全年保险公司原保险保费收入 9784 亿元,比上年增长 39.1%,其中寿险业务原保险保费 收入 6658 亿元;健康险和意外伤害险业务原保险保费收入 789 亿元;财产险业务原保险保费

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收入 2337 亿元。支付各类赔款及给付 2971 亿元,其中寿险业务给付 1315 亿元;健康险和意 外伤害险赔款及给付 238 亿元;财产险业务赔款 1418 亿元34。  我国的国债专指财政部代表中央政府发行的国家公债,由国家财政信誉作担保,信誉度 非常高,历来有“金边债券”之称,稳健型投资者喜欢投资国债。全年上市公司通过境内市 场累计筹资 3396 亿元,比上年减少 3947 亿元。其中,首次公开发行 A 股 75 只,筹资 1066 亿元,减少 3487 亿元;A 股再筹资(包括配股、公开增发、非公开增发、认股权证)筹资 1332 亿元,减少 1046 亿元;上市公司通过发行可转债、可分离债、公司债筹资 998 亿元,增加 587 亿元。我国非金融机构的闲散资金为我国农村财政投融资打下了充分的资金来源渠道。 

四、财政上的可行性 
(一)财政政策上的可行性  2009 年,为了应对国内外诸多不利因素的挑战,保持经济平稳较快发展,中央已决定实 施积极财政政策,充分发挥财政政策在扩大内需、保持经济增长,促进结构调整、转变发展 方式和改善保障民生、促进和谐社会建设方面的作用。  1.扩大政府赤字和投资规模,保持投资平稳较快增长   2009 年,我国的外部需求增长前景黯淡,居民消费趋于谨慎,企业自主投资意愿减弱, 为了保持经济平稳较快发展,必须保持合理投资规模,充分发挥政府投资拉动经济增长的作 用。由于财政减收因素较多,财政收入增速将出现明显回落。政府将适当增加财政赤字规模, 适当发行一定规模的建设国债。同时,增加中央预算内的投资,使中央政府建设投资总规模 比 2008 年有较大增加。中央政府投资主要用于民生工程、以水利为主的农业基础设施、保障 性住房、节能减排、公共交通、技术改造等方面,以有利于引导社会资金投向薄弱环节,同 时增强经济社会发展后劲和财政增收能力。   2.增加城乡居民收入,进一步扩大居民消费   一是提高个人所得税起征点,增加居民可支配收入。二是完善城镇职工最低工资制度, 继续提高企业退休人员基本养老金水平。三是完善城市居民最低生活保障和企业职工基本养 老保险制度。继续落实促进就业再就业的各项财税扶持政策,加快城乡特殊困难群众社会救 助体系的建设。支持做好农民工及被征地农民就业和社会保障工作。四是加大保障性住房建 设力度,清理房地产各个环节的税费,支持和鼓励居民购买首套普通商品房。五是扩大家电
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资料来源于:2008 年统计公报 47

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下乡补贴的品种和地域范围,促进农村消费。六是推进电力、成品油等基础产品价格改革是 长期趋势,财政政策将密切关注价格上涨对民生的影响,及时落实和增加对低收入群体的转 移支付和补贴,保障困难群体基本生活,最大限度地减少管制价格逐步放开的冲击。  3.强化各项支农惠农政策,确保农民增产增收   一是确保用于直接改善农村生产生活条件的投入比 2008 年有大幅增加。 进一步加大对农 村基础设施建设的投入,重点是农村水利、道路、安全饮水、电力、沼气等方面的建设。改 善农村基础教育、公共卫生、文化设施。二是进一步加大支农补贴力度,并改进完善补贴政 策和方式。较大幅度地提高粮食最低收购价水平,稳定农民种粮收益。三是支持在全国范围 建立农村最低生活保障制度。四是出台振兴奶业、稳定生猪生产的政策,推进农业结构调整。 五是全面实行新型农村合作医疗,提高参合农民的受益水平。六是继续增加对农村教育经费 的投入,切实将农村义务教育经费纳入中央和地方财政保障范围。   4.加大财政政策结构调节力度,推进结构调整和发展方式转变  一要加大科技投入力度。继续加大对公益性科研机构的支持力度,支持重大科技专项的 实施。运用补助、贴息、税收、价格等扶持政策和发挥政府投资的引导作用,促进社会资金 投向自主创新和产业升级、资源节约和环境保护等领域。二是加大对生态建设和环境保护的 投入,实施资源税改革,加快建立比较完善的鼓励能源、资源节约和环境保护的财税政策体 系。三是制定鼓励使用节能技术和节能产品的优惠政策,引导企业加快以节能减排为中心的 技术改造。同时,对高效节能新产品的生产或销售过程实行优惠税率,对提供节能服务的企 业给以适当的税收优惠,推动节能产业发展。四是加大对装备制造业的政策和资金支持力度, 提高重大技术装备的系统设计、制造和成套能力。五是完善落实支持中小企业发展的税收优 惠政策,支持中小企业技术创新和参与国际市场竞争。   5.深化财税改革,推进税制结构性调整     一是在全国范围内实施增值税转型和资源税制度改革,完善消费税制度。二是统一内外 资企业房产税、城建税和教育附加费等税收制度。三是在适当提高个人所得税起征点的基础 上,研究综合与分类相结合的个人所得税制度。四是建立健全财力与事权相匹配的财税体制, 完善财政转移支付制度,建立县级基本财力保障机制,增强基层政府公共服务能力,增加对 资源枯竭型城市财政性转移支付35。     
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《2009 年财政政策五大趋向》 ,上海证券报,2009 年 1 月 5 号 48

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(二)财政体制上的可行性  过去的财政改革取得了很大的成绩,有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观 经济的持续快速发展,但由于改革的渐进性,新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地 会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势,今后必须在以下方面继 续深化财政改革。  1.按照建立公共财政的要求,继续深化财政预算管理改革  经过 1998 年以来的财政支出体制改革,我国虽建立了公共财政的基本框架,但离建立与 市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。  公共财政体制的主要内容,可以分为三个层次进行考察和分析:一是财政的主要职能和 基本定位。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共需要,弥补市场机 制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。 也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制, 目前的运行机制主要是财政的预算管理。 三是科学的方法和有效的监督。在这三个层次中,预算管理是核心。首先,财政的职能要通 过预算的安排体现出来,即通过预算得以实现;其次,科学、细化、规范的预算管理,是国 库集中支付和政府集中采购正常运行的基础;再次,预算是财政监督的依据,具有法律效力。 如果预算不规范,不仅财政部门很难进行全程监督,也不可能形成社会其他有效的监督机制。 因此,建立公共财政体制,必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付 和政府集中采购等方面已进行了有效地探索和改革,初步建立了公共财政的基本框架,这使 我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚阶段,即深化预算改革阶段。  财政预算规定了政府向社会提供公共产品和服务的规模和结构,以及需要全体成员担负 的成本即税收数量。那么,每年提供公共产品和服务的规模以及社会负担的成本由谁来决定, 提供公共产品与服务的结构和类型又有谁来选择, 即财政预算管理中的公共性问题如何解决。 因此,今后财政预算管理改革的一个重要任务,就是在预算管理中引入公共决策和选择机制。   2.按照财权、事权对等的原则,继续完善分税制财政体制  分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求,是各级政府有自己的主体收入,用自己 的财力办自己的事情。否则,地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强的必 然结果,是分税制财政体制逐步转化和编制为高度集中的财政体制,解决基层财政的实际困 难,核心是确立一级财政,就要使这级财政又能够基本满足自己需要的自主财力,再辅之少 量的转移支付财力的情况下,做到自己的事情自己办。 

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各级政府的事权和财权相对称,是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的 发展趋势看,一是中央财政的职责重大。另一个是县级财政的职责重大。我国长期实行的是 城乡分离的社会经济体制,“二元经济结构”非常明显。结果是随着社会主义市场经济的发 展,财政向公共财政转变时,财政供给的公共产品主要是面向城市居民,农村居民享受到的 很少。所以,完善目前得分税制财政体制,要增加县级财政的主体税种,扩大税收分享中县 级财政分享的比例,同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度,逐步大幅度增强县 级财政的实力。在预算内资金之外,我们要充分建立和完善财政投融资体制,作为财政体制 的一部分或者说是财政体制的一种完善与补充。  3.按照公共财政和城乡一体化原则,继续改革农村财税制度  在社会主义市场经济条件下无论是国有经济还是集体经济、个体经济或者私营经济,都 是市场经济中的活动主体,都有义务按照国家统一说法的规定,积极主动地向国家纳税,同 时也有权利享受国家一视同仁地向社会成员提供的公共产品与服务。因此,在社会主义市场 经济条件下就不能再按照不同产业和不同的社会群体来制定不同的财政政策。其实,随着我 国社会主义市场经济的发展,我国的财政政策已经逐步从区别性的政策走向共同性的政策。 所以,随着经济发展,今后我国农民应该和城市居民一样同等地享受经济发展带来的由国家 财政提供的各种社会福利,这就必然要求彻底抛弃带有区别性和歧视性的财政支农观念。所 以,今后的财政政策调整,要加大对农村公共产品的供给力度,尤其是目前农村的九年衣服 教育、饮用水、医疗卫生、养老救济等农村急迫需要的公共产品,要逐步纳入全国统一的公 共产品供给体系,以逐步缩小城乡差距,实现城乡社会经济的一体化发展。  (三)财政监管上的可行性  所谓财政监管,是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事 业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财 政监管寓于管理活动当中,体现财政管理的本质属性,与资金运动同步进行,其主要作用就 是及时发现和纠正预算执行中的偏差,保证财政分配的科学、正确和有效。  1.财政监管职责体现着财政管理的范围与权限  财政部门监管机构的职责主要包括:( 1)对本级各部门及下一级政府预算、决算草案的 真实性、准确性、合法性进行审查稽核,并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行 监管。(2)对本级预算收入征收部门征收预算收入情况,本级国库办理预算收入的收纳、划 分、留解情况进行监管。(3)对本级预算支出资金的拨付、使用和效益情况进行监管。( 4)

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、 管理和使用情况进行监管。 (5)对国有资本金基础管理及国家基本建设项目预算执行情况进行监管。(6)对本级各部 门、各单位执行财税政策、法规情况进行监管。 (7)对社会审计机构在执业活动中的公正性、 合法性进行监管。在完善农村财政投融资体制的基础上财政部门监管机构还要加强对财政投 融资的监督。  2.在职能上,财政监管与国家预算收支、预算外收支和企事业单位执行国家有关财务会 计政策情况密切相关  从总体上看,财政监管的范围主要包括如下五个方面:一是预算监管。即对各级财政预 算、预算执行、决算的监管检查。财政机关通过预算监管,促进各部门和各单位认真贯彻《预 算法》和其他规范性文件,及时发现处理预算中存在的问题,实现收支平衡。二是税务监管。 税务监管包括国家财政机关依法对税收机关和纳税人执行税法的情况进行监管检查,及时发 现并纠正违反国家税法的情况,保证税款及时、足额上缴国库。三是国有资产监管。国有资 产的使用者要接受财政机关的监管,依法、合理、有效使用国有资产,防止国有资产的流失, 保证国有资产保值、增值,实现资源配置优化的总体要求,提高国有资产的使用效益。四是 预算外资金监管。预算外资金是国家财政资金的组成部分,尽管未列入国家预算管理,但其 收支管理的好坏直接影响着国家财政分配职能的实现。加强预算外资金管理是加强财政管理 的重要内容。五是财务会计监管。财务会计监管是财政机关依照《会计法》及国家有关财务 会计法规制度对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法性、真实性实施的监管。它 同时包括对会计师事务所等社会中介机构执业质量的监管。  3.监督方式和手段的具体运用  财政监管主要表现为日常监管检查、个案检查和专项监管检查。其中,日常监管主要是 对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。财政机关业务机构的日常监管检查 是结合预算编制,对财政资金分配进行事前的审查、评估,以及对资金拨付、使用进行事中 的审核、控制,加强对预算的监管约束。所谓个案检查,是根据上级批示的群众举报案件, 以及日常监管检查和专项检查中发现的线索,组织力量进行检查核证。检查结束要向上级和 有关部门报告查处情况,并对查处的违法违纪问题进行严肃处理。专项监管,是深化管理、 制定政策、加强法治的重要手段,是日常监管检查有益和必要的补充。通过日常监督检查、 个案检查和专项监督检查我们可以对农村财政投融资进行全方位的监督管理。 

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从现实情况看,经济转轨时期各种经济关系和经济利益有了重新调整、组合、变化,相 应的法规制度和约束机制还没有及时建立或不尽完善,经济领域的某些层面甚至还存在监管 的“断面”和“真空”。财政部门应根据财政管理的需要和监管检查工作中暴露出的难点、 热点和重大问题,采取指令性计划和指导性计划相结合的工作方式,有针对性地开展专项监 管检查,从而提高财政监管检查的综合效益。我国财政监督的方式和手段说明了对财政投融 资体制能做到比较完善的监督和管理。  (四)财政操作上的可行性  中国现行的财政投融资体系是在财政体制和金融体制的改革进程中逐步演变和形成的, 没有统一的财政投融资运作机构。在目前财政投融资的运作体系中,不仅运作机构不健全, 而且现有运作机构的只能也不清晰缺乏总体机构的管理,处于群龙无首的局面。  1.政府管理分散,缺乏规范性  在中央政府的管理层面上,财政部国债司主管政府债券,财政信用支出中的“拨改贷部 分”由预算司拨给建设银行,各类财政支农周转金却是分散在各有关司处部门。在地方政府 的管理层面上,“地方财政信用”的管理更是五花八门,有的由综合计划处(科)主管,有 的则设立资金管理处,有的全部或者部分归入财务开发公司或信托公司,而这些机构又与预 算内各职能处室之间存在交叉和摩擦,职能不清和权责不明的现象严重,管理体制又有严重 漏洞,资金运用被分割在多个部门,出现了多头领导、管理分散、缺乏规范性,没有形成必 要的运作体系。尽管如此,在我国中央政府的管理层上,各部门划分比较明确,在财政管理 方面具有可行性。因此,我们需要进行不断地完善,在完善的过程中我们需要对农村财政投 融资体制进行规范监督。  2.中间层面的运作  政策性银行作为弥补公共财政预算与商业银行两者局限性的一种金融创新机构,应该成 为财政投融资的中间层面的运作机构,依据宏观经济政策和产业政策等政府意图,开展政策 性贷款,发挥其特有的扶持功能。但从目前的现实情况来看,随着粮食购销市场化改革的推 进和粮食购销主体的多元化,农发行政策性收购贷款业务大幅下降,政策性支农作用弱化。 与此同时,急需政府大力扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施等“公共物品”却 因得不到足够的政策性金融支持而成了阻碍“三农”发展的绊脚石。从广义上看,这与政策 性银行应发挥的政策性短期融资、长期融资和对欠发达地区发展所需融资的功能还有很大差 距。另外,农发行的业务范围和资金来源比较窄,在财政支农的资金管理和监督方面处于低

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

效状态,应该相应的转变其职能范围,调整其职能定位,国家开发银行应该将资金更多的倾 向于支持农村基础设施建设和农业资源开发上,以更好的支持农村和农业经济的发展。  3.信托投资公司的微观运作  我国以政府为背景的信托投资机构很多是以开展财政信用业务的名义成立的,一方面, 由于政府部门政事不分、政企不分,贷款项目的审批权没有落实到位,信托投资机构无法在 一定的政策范围内自主经营。另一方面,信托投资机构在不能够明确、规范的宏观管理环境 下,受利益驱动,从事明显的商业化业务,扭曲了财政投融资功能。政府投资公司是政府出 资的,以从事投资经营活动为主的企业,目的是代替政府作为出资人去运营政府资金。投资 公司作为政府出资的企业,其投融资行为必须贯彻政府的意图,同时作为市场的主体,它也 必须按照市场经济规律和有关法律法规进行运作。因此,我们应转变并建立规范的管理体制 和经营机制,建立公司内部法人治理结构,完善以资本为纽带的母子公司管理体制。并适时 选择一些子公司进行多元化投资主体的改革,大力发展政府投资公司,充分发挥政府投资公 司在财政投融资中的作用。 

   

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第四部分 农村财政投融资的路径依赖与相关政策 
一、农村财政投融资可行性的路径依赖 
(一)农村财政投融资的制度  就中国财政投融资目前的发展状况而言,运作制度的各种残缺和不足,是导致财政投融 资功能难以发挥的一个主要原因。因此,加快构造财政投融资制度,促进财政投融资的发展, 显得十分迫切和重要。  1.基本运作制度  从现代市场经济的要求来塑造财政投融资,最为关键的是要通过立法来确立财政投融资 的地位,迫切需要尽快制定《财政投融资法》及相应法规配套措施,对财政投融资主体、财 政投融资运作机构、财政投融资性质、运作范围、运作方式、财务管理、监管等方面做出要 格的规范和具体的规定;并在此基础上来构造财政投融资的运作制度。  (1)应明确财政投融资与公共预算的各自运作范围和对象。财政投融资作为政府投资和 融资活动,财政投融资资金运用方向应包括:对基础产业的投资;对兼有公共投资和民间投 资双重特性的公共设施项目的投资。其中,对于在一定时期具备市场竞争条件的项目,在政 府产业政策的引导下,有的项目完全放给市场,有的项目政府给予投融资的支持;对于不具 备市场条件的项目,则主要由财政投融资采取多种方式的投资。因此,财政投融资运作对象 和范围与公共预算以满足纯公共物品需要为对象的运作是有明显区别的,在实际运作中以分 别管理为宜。  (2)财政投融资作为公共预算的有效补充。财政投融资的运作规模要与同级预算规模相 协调;每年应编制《财政投融资计划》,全面反映财政投融资的融资规模、资金来源、资金 运用、投资收益等。并以“第二预算”在公共预算每年向权力机构报告的同时,按照法律程 序进行报告和审查。实施过程中,要严格按照所规定的投融资规模和范围进行运作。  (3)严格的财务管理和科学的风险控制制度。许多国家对财政投融资机构的财务采取类 似公共预算的管理方法,如日本,财政投融资机构财务要向大藏省报告,接受审计部门的检查, 大藏省要将各财政投融资运作机构的财务汇总后报告国会审议。另外应建立投资项目风险控制 机制,对那些风险大的项目更要慎重。在投资项目确立时,要通过专家咨询、相关部门会审等 多种方式来论证和决定;在项目建造过程中,要有经常性的动态监督和信息反馈系统,便于投 资管理部门随时掌握项目的进展情况;在投资项目完成时,要组织项目鉴定和审查。 
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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

2.管理制度的确立  财政投融资制度建设的重要环节,是根据中国市场经济运行的要求,建立高效的运作机 构与科学的管理体制。( 1)应在财政部门中设置专门管理财政投融资的机构,负责编制财政 投融资的计划,以及对财政投融资运作的日常管理与协调。对在实施财政投融资过程中有关 政策性金融机构也要逐步纳入财政投投资的管理体系,以提高财政投融资的运作效率。(2) 要建立中央与地方两级财政投融资的管理体制36。中央财政投融资是以财政部为主,设立财政 资金运用部,在编制财政投融资计划时,要有国家计委、中央银行参加。地方财政投融资部 门要接受中央财政投融资的领导,地方财政投融资的融资和投资规模、贷款形式、利率、期 限等要受中央财政投融资管理部门的协调和监督;同时,向地方权力机构负责。以便既利于 中央政府的宏观调控,又适应地方经济发展的需要。  (二)农村财政投融资的机构运作模式  财政投融资运作机构的使命是在既定的外部环境条件下,按照其运行宗旨,确保财政投 融资目标的实施。这就需要建立层次分明、功能健全、运作有序而高效的组织机构系统,并 在确立组织管理方式的基础上,明确组织机构的任务,层次等。以实现财政投融资运作的目 标和不断提高整个运行组织体系的效率。  1.运作机构设置的基本要求  财政投融资机构在运作中不以盈利为目的,专门为实施和配合政府的经济政策或意图, 在 特定的业务范围内,直接或间接地从事政策性投融资活动,以促进经济发展和社会进步,并 实现政府的宏观调控。  (1)产权结构设置。由于财政投融资运作机构具有不同层次的设置要求,对不同层次上 的运作机构的产权结构可以有所区别,但总体来说,财政投融资运作机构应由政府直接出资 创立,这也是国际上通常采取的惯例。中国财政投融资运作还处于刚起步阶段,产权改革又 难以深化。在目前一段时间内,对处于关键地位的运作机构以全资设置,对部分次要的运作 机构可采用控股方式设置,为农村财政投融资提供了良好的平台。  (2)运作目标。财政投融资运作机构的业务活动,不以盈利为目标,而是实施政府的社 会经济政策和意图。由于政策性金融业务与经营性金融业务在利益上是矛盾的,政策性金融 业务是非盈利或低盈利的。但是,资金的短缺和利益的追逐,社会资金往往不仅不会流向落 后地区,反而从落后地区不断漏出,流向资金回报率较高的经济发达地区。财政投融资运作

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参见戴天柱, 《中国财政投融资研究》 ,经济管理出版社,2001 年 11 月 P194-195 55

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机构从其运作目标出发,不追求效益的大小,而在政府宏观经济政策目标的指导下,向落后 地区的经济开发投人资金,对此产生的亏损,政府给予补贴,或担保其债务。  (3)运作的领域。财政投融资运作机构的业务领域是依据于其基本性质所决定,在不同 时期根据财政投融资运作重点的变化而有所侧重。从目前中国经济发展的基本状况来看,其 业务范围主要集中于农业、基础设施和基础产业高新技术产枚认城经济开发等部门或领域。 另外,财政投融资运作机构一般都是专业性和开发性金融机构。其业务展开是基于补充公共 预算和商业性金融机构的不足,以形成“互补”关系,尤其是要避免与商业性金融机构在业 务上的交叉。  (4)运作的法律依据。财政投融资运作机构既不受《预算法》的约束.也不受普通银行 法的制约.而是以单独的法律和法规体系来规范财政投融资机构运作的宗旨、业务领城和业 务开展方式等,确立明确的法律规范条例,对财政投融资运作机构的地位和基本运作内容等 做出清晰的规定,以形成构架完整、内容详尽、有法可依的运作法制体系。营造财政投融资 运作规范、有序和效率的法制环境37。  2.运作机构的层次和职责  (1)最高层面的管理机构。在中央政府层面上成立财政投融资运作委员会,由国务院或 财政部牵头,委员会组成为财政部、中国人民银行、国家计委、国家经贸委、农业部、国内 贸易部。并在财政部设立财政投融资运作司,作为具体协调和管理部门,编制年度财政投融 资计划,负责日常领导工作。  (2)中介层面的运作机构。作为中介层面的运作机构主要是政策性银行,基于有关法律 规范,依据宏观经济政策和产业政策等政府意图,开展政策性贷款业务。政策性银行是弥补 公共财政预算与商业银行两者局限性的一种金融创新机构,财政预算投资方向主要为社会公 益性投资项目。政策性银行在从事资金投放业务的过程中,不仅要体现国家产业政策,而且 应兼顾资余的安全性原则,实现其“保本经营”的最低目标。因此,政策性银行应定位为金 融企业。无论它被赋予多大的政策性功能,但作为“银行”,其信贷业务必定具有成本核算 与收益上的要求。  (3)微观层面:企业和事业单位。该层面是财政投融资运作的微观基础,由符合财政投 融资运作对象条件的企业或事业单位所组成。随着财政投融资微观基础的不断改善,微观主 体的责任和风险意识将日益增强,促进财政投融资良好运作的基本条件不断完善。   
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参见戴天柱, 《中国财政投融资研究》 ,经济管理出版社,2001 年 11 月 P198-200 56

关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

3.运作机构的外部结构  财政投融资运作机构的外部结构包括两个方面:(1)运作机构的分支机构或派出机构38。 (2)与外部的联系,如与中央银行、国家计委、商业银行等国内金融机构的各种联系。分支 机构的设置涉及财政投融资的管理体制,在中国如此辽阔的国土、地区差异悬殊的国度里,财 政投融资运作机构应设置分支结构,其设置原则要考虑:( 1)需要总体规划,分批操作。( 2) 根据需要与可能,分阶段实行。(3)从严掌握,尽可能少设置,以减少成本开支。(4)决不 能按行政区域设立分支机构,以避免各地行政机构的过度干预。(5)应在全国各大区的中心 城市设立分支机构,以辐射整个经济大区,跨越省市,形成各地行政干预最小化的运行体制。   (三)农村财政投融资的管理与控制  在市场经济条件下,财政投融资运作会面对各种风险,进行风险决策是财政投融资项目 决策的核心因素。在发展财政投融资的进程中,急需对风险决策的机理和过程进行理性思考, 剖析经济转型时期决策者的风险决策的心理和行为特征,提升财政投融资风险险决策的科学 化水平。  1.风险:现代社会投融资决策的核心因素  风险是决策过程具有各种可能性的不同结局,或各种不同后果的随机变量分布的状态。 美国经济学家海斯(Haise , 1895 )提出,风险是损失发生的可能性。朱赛特? 考茨莱基 (Jozet Kozielecki , 1977 )进而提出,不确定性可分为表层与深层两类:表层不确定性是指, 决策者虽然已知一系列关于决策后果的假设,但却不知哪项假设将在做出抉择后被证明是正 确的;而深层不确定是指,决策者对实施过程将出现问题性质的各种状况一无所知,他必须 对有关决策后果的各种状态做出种种假设,然后再证明到底何种假设是正确的39。 因此,风 险是一种对决策后果难以正确估量的不确定性,而形成风险的核心要素也就是决策后果的不 确定性。  投资决策是解决项目制定所有可能的备择方案并加以选择与决断的过程,当这一选择过 程或者其后果存在某种不确定时,一般就称该决策过程为风险决策。中国经济转型时期新旧 体制并存所产生的摩擦、撞击和冲突等,对尚处于初创阶段的中国财政投融资运作势必会产 生较大影响,经济转型时期社会环境的不确定性和不规范性也会对财政投融资运作带来较多 的负面效应,从而增加了财政投融资的运作风险。因此,实行风险管理和控制,是财政投融 资运作中的一项重要内容和崭新课题。  
38 39

参见戴天柱, 《中国财政投融资研究》 ,经济管理出版社,2001 年 11 月 P201-203 参见刘霞, 《风险决策:过程,心理与文化》 ,经济科学出版社,1998 年 8 月版,P1-5 57

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2.财政投融资运作风险的具休表现形式  财政投融资风险,具体体现在财政投融资运作中的融资状况和投资结果与运作目标相偏 离的可能性。财政投融资的运作过程包括资金筹集一融资、资金投放一投资等环节,财政投 融资运作风险相应地表现为融资风险、投资风险,以及风险责任。随着市场经济的推进,财 政投融资的融资手段,不仅需要发挥财政投融资的传统融资方式,而且要积极运用资本市场 中各种现代融资方式,使财政投融资的融资手段趋于现代化和市场化,以实现运作目标。  财政投融资的资金回收,是指财政投融资投资项目完成后投资贷款的收回。从资金运动 过程来考察,一般包括两个过程,即从产品销售或提供服务转化为结算资金和从结算资金转 化为货币资金。在现实经济活动中,由于每一项财政投融资的投资贷款决策,都有若干不确 定因素存在,从资金来源的构成、资金投入到项目完成进入正常运营,都不同程度地存在着 各种不确定的因素,这些未知因素往往引起实际收益与预期收益之间的差异性,造成投资收 益的丧失,甚至导致投资项目的部分失败或完全失败;大量政策性贷款不能如期收回,形成投 资决策中的风险。  3.财政投融资运行中的风险防范  中国财政投融资运行风险在现实中逐步凸显,成为摆在我们面前的大问题。社会经济运 行过程中存在着不确定性及由此导致的各种危机。一旦运作过程中出现了问题,整个社会经 济的运行就会失常。从防范和缓解财政投融资风险来说,应着重通过制度选择来逐步缓解和 分散风险,在此过程中促使社会经济运行中的风险通过市场机制动态得到化解,以有效控制 和防止风险的累积,来达到降低社会经济系统整体风险之目的。  化解财政投融资风险的防范机制,可从两个层面加以整体设计。在宏观层面上,应着重 将财政投融资的运作规模与财政政策和货币政策等宏观经济政策目标相协调对财政投融资的 融资和投资规模与宏观经济运行状况相适应,对实现宏观经济目标进行调节。在微观层面上, ①要健全运作机构,有专门管理机构。②对投资项目的科学决策,完善项目法人制度。③强 化管理人员的职业道德,从法制建设上防范权力腐败和渎职行为。  总之,在化解和防范财政投融资运作风险的过程中,通过建立健全的管理、营运和监督 体系,最大限度地防范客观因素造成的运作风险,严格杜绝人为的不确定风险,不断提升风 险决策的科学水平,有效地强化财政投融资功能。 

 

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关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

二、农村财政投融资的相关配套政策 
财政政策手段是为实现一定时期的财政政策目标而选择的具体调节方式和作用手段。各 种政策手段有着不同的运作内容、特点和使用条件。政策手段的选择以及各种手段的配合, 不仅关系到财政政策目标实现程度和效率,也直接影响着财政政策的功能发挥。财政投融资 作为财政政策手段之一,与其他财政政策手段包括预算、税收、国债、财政贴息等,应相互 协调和配合。因此,我们在存进财政投融资的同时,也要注意财政政策诸手段的协调。  (一)与公共预算相互协调  财政投融资与公共预算,作为政府配置资源的两大基本手段,在同一运作目的的前提下, 有着不同的运作对象、范围、方式和途径。特别是要从根本上解决目前我国经济运行中存在 的基础设施和基础产业的“瓶颈”、资源配置中短缺与浪费的并存、经济发展不平衡等问题 和矛盾,迫切要求财政投融资与公共预算的紧密配合和合理分工,并从财政政策运作的整体 出发,通过发展财政投融资来摆脱目前公共预算资金拮据困境,在失衡财政实现中稳步促进 和发展财政投融资。科学地界定公共预算投资与财政投融资的职责和范围,协调他们之间的 相互关系,在财政政策的运作中,既体现出公共预算的强制性和无偿性,又反映出财政投融 资的灵活性和有偿性,从而充分发挥出财政政策的整体功能。  (二)统一确定政府债券的规模  财政投融资的资金来源,是以国家信用为背景和以金融为原则。财政投融资的大部分资 金是通过金融市场而非以政治权利强制形成的,这与国家强制性征收的税收有根本不同的区 别。国债和财政投融资有着类似的性质,但国债是以税收为担保,在运用上则有可能是无偿 性支出,财政资金则以自身循环为原则,需要还本付息。随着财政和金融体制的改革深化, 财政不得向中央银行透支,为弥补财政赤字,国债规模不断增大。而财政投融资的融资手段 也包括债券融资。因此,预算内国债的发行规模与财政投融资债券融资规模应统一进行考虑, 政府债券规模要与政府财政的偿还能力相适应。总体规模应保持在合理的界限内。另外,财 政投融资的资金运用要保证投资项目有相应的偿还能力,形成投资资金的良性循环,以减轻 政府的还债压力。  (三)合理运用税收手段,促进财政投融资  在建立和完善符合市场经济要求的税收制度的过程中,应切实加强税收征管,形成防止 税收流失和泄漏为征管特征的监管机制。同时,也应注重税收手段对经济运行的调节作用。 税收和财政投融资之间存在着一种相互配合和相互促进的关系。在财政投融资的运作和实施
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过程中,需要税收手段的积极配合,适当对基础产业和高新技术产业部门实行减免税等措施, 如:高新技术企业从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术服务业务取得的收入免征 营业税;高新技术企业在享受定期免税、减征企业所得税后,可以按照税法规定的税率延长 3 年减半征收企业所得税;外商投资企业的外国投资者将从境内企业取得的利润直接再投资 举办或扩建高新技术企业,可以享受全部退还再投资部分已缴纳的企业所得税税款等等。在 确保税收严格征管的基础上,运用税收杠杆来推动财政投融资的发展,促使社会资金流向基 础产业和高新技术产业部门等重要领域,提高社会资本的运作效率。              (四)财政补贴手段的配合运用  财政补贴是政府预算中的转移性支出,目前我国财政补贴主要运作重点为价格补贴;而 对其他方式的运用还不完善。财政补贴中与财政投融资有密切关系的部分是财政贴息。他通 过对某些项目或企业的贷款利息在一定时期内给予全部或部分补贴,以达到某种财政政策功 能。应针对财政补贴范围过大、补贴数量膨胀而调节功能薄弱的现状,与价格机制、外贸体 制、汇率体制、现代企业制度等改革措施结合起来,清理现有的财政补贴内容,压缩不合理 的补贴项目。从而合理运用财政贴息手段,积极配合财政投融资的运作,充分发挥财政贴息 的政策性调节功能。  总之,在财政投融资与其他财政政策手段的配合和协调过程中不断地促进财政投融资的 发展,完善财政投融资在中国市场经济运行中的运作功能,从而不断完善和提高财政政策的 整体功能40。 

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参见戴天柱, 《中国财政投融资研究》 ,经济管理出版社,2001 年 11 月 P195-197 60

关于农村财政投融资问题的研究— — 必要性与可行性问题研究

结束语 
一、全文总结评价 
“中国农村财政投融资的必要性与可行性问题研究”是中华全国供销合作社总社社会科 学研究立项课题——“中国农村财政投融资问题研究”的一部分。笔者在进行论文写作时, 采用了规范分析和实证分析相结合的论证方法,使历史与现实、理论与实践相互促进,力图 做到言之有据、言之有理、言之有物。  对我国农村财政投融资的必要性与可行性问题研究遵循以下基本脉络: 从基础理论出发, 全面论述农村财政投融资的重要性,说明不仅要进行投融资,而且一定要做好;系统阐述其 必要性,表明解决为什么要进行投融资的问题;深刻分析其可行性,阐明了理论与现实及政 策体制上都是支持的。最后,简要提出了农村财政投融资的相关配套设施,建议在理论和现 实条件上为我国的农村财政投融资创造良好的发展环境。  本文通过大量的

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