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欧盟普惠制改革特点及其对中国的影响


欧盟普惠制改革特点及其对中国的影响
在欧洲债务危机和世界经济发展缓慢的背景下,欧盟着手普惠制改革,出台 了新的普惠制方案。 改革措施简化了普惠制原产规则与认证程序,大大减少了一 般普惠制安排的受益国数量, 缩小了受益产品的种类和范围,强化了普惠制追加 安排和对最不发达国家的“除军火外之一切”特殊普惠制安排,增强了普惠制毕 业机制。欧盟自我标榜其普惠制改革旨在使这一贸易优惠待遇给予最需要的国 家, 其实质难免有贸易保护之嫌和经贸之外的政治目的。欧盟普惠制改革无疑将 影响中国对欧出口贸易, 在一定的时期内中国对欧出口贸易的下降趋势势必难以 逆转。 一、普惠制:一种特殊的优惠贸易政策 普遍优惠制度, 是联合国贸发会议 1964 年举行第一届会议期间,由 77 个发 展中国家发起、 要求发达国家给予发展中国家的贸易在最惠国待遇基础上更加优 惠的关税待遇。后经多次协商,联合国贸发会议于 1968 年通过了《对发展中国 家出口至发达国家的制成品和半制成品给予优惠关税或免除关税的决议》 ,从而 标志着普惠制原则的正式确立。然而,无论是联合国贸发会议,还是 GATT/WTO, 都没有就如何实施普惠制制定具体规则或指南。因此,在实践中,作为施惠方的 发达国家或集团采用的方式各不相同。当今,欧盟、美国和加拿大是普惠制的主 要施惠方,它们对于享受普惠制待遇之产品的原产规则、种类和范围、准入标准 等方面的条件和要求均不尽一致。例如,就产品的种类而言,有的国家给予了较 为广泛的范围, 而有的则限定在较窄的范围。普惠制在实施过程中存在许多的限 制因素。 此外, 美国和欧盟将最不发达国家具有相对优势或竞争的特定产品排除 在普惠制门槛之外。 欧美等施惠方还对普惠制实行年度审查制度,这在很大程度 上影响了普惠制的稳定性,这会导致投资者对未来的贸易利益产生不确定的感 觉, 从而影响他们做出继续投资的决断。联合国贸发会议倡导和 GATT/WTO 跟进 的普惠制,对于促进增加发展中国家尤其是最不发达国家的出口和经济社会发 展,固然起到了一定的积极作用,但是,发达国家( 集团) 在施惠过程中设置的 重重障碍, 使得普惠制这个看起来和听起来都十分阳光和美好的计划在实践中大 打折扣。 在发达国家( 集团) 中, 欧盟是第一个对发展中国家实施普惠制的施惠方,其 普惠制号称是迄今规模最大、范围最广的普惠制方案。1971 年,欧共体开始对 发展中国家的进口实施普惠制方案。1992 年,在《马斯特里赫特条约》的背景 下, 欧盟的普惠制的目标定位更为综合和广泛, 即旨在从促进受益国经济、 社会、 文化和政治变革进程。 二、欧盟(2006-2015年)普惠制方案的特点 现行的10年方案(2006-2015年)是为了适应多边贸易体制正在发生变化的环 境下而制定的。现行的第三个执行周期(2013-2014年)由三种类型的安排组成: ( 1) 一般方案,或称为“总体方案”或“标准方案” ,即为 176个发展中国家和 领土自动提供贸易优惠待遇; ( 2) 刺激可持续发展和良治特殊安排, 简称为 “普 惠制追加安排” ,即为支持脆弱发展中国家批准和实施在这些领域相关的国际公 约提供额外的优惠待遇; 其前提条件是这些国家必须批准和实施人权、核心劳工 标准、可持续发展和良治等领域确立的国际标准。( 3) 除军火外之一切安排 , 即为所有的最不发达国家除军火之外的出口产品提供零关税待遇。在实践中,这

种特殊安排具有灵活性。当一个国家被联合国从最不发达国家名单中删除之后, 该国随即就不再是欧盟特殊普惠制受益国。但是,自2011年5月以来,欧盟着手 对现行的普惠制进行改革,并计划于 2014 年开始实施改革后的新普惠制方案。 三、欧盟普惠制的新近举措 鉴于欧债危机的持续发酵,全球新兴经济体的崛起,近年来,欧盟开始反思其 现行的普惠制政策, 并着手进行一系列的改革。 继修改普惠制原产规则之后, 2011 年 5 月 10 日,欧盟发布公告,正式提出整体改革普惠制的建议。该项建议是 一项一揽子式的综合方案, 由两项子建议组成:其一是建议将现行普惠制方案继 续到 2013 年底,即所谓的“滚动方案” 。据称,该“滚动方案”旨在避免出现 像美国那样的普惠制中断情况, 同时便利于普惠制后选国提交普惠制追加安排的 申请; 其二是建议制定修改方案, 即 “审查方案” , 并计划于 2014 年 1 月 1 日 起生效。 “滚动方案” 随即得到了欧洲议会和欧盟理事会的批准,并于 5 月份已公布。 欧盟委员会提出的新修方案确立了三项基本目标:( 1) 将普惠制集中于帮助真 正需要的国家;( 2) 增强普惠制追加方案的实施,作为一种激励良治和可持续 发展的举措;( 3) 促使普惠制的实施更具透明度、更加稳定和更具有可预见性。 新修订的普惠制方案, 使得欧盟现行的三种普惠制安排均有不同程度的调整和强 化。概括起来,新方案具有如下主要特点: 第一,减少普惠制受益国数量,将受益者集中于经筛选的国家。在新方案中, 虽然享受普惠制待遇的产品范围和关税优惠率没有变化, 但是有一批原来的受益 国从名单中删除。 第二,通过实施普惠制追加安排,增强激励受益国尊重核心人权与劳工权利、 法治、良治、环境和可持续发展标准。 第三, 通过实施“除军火外之一切”安排,增强最不发达国家贸易进入欧盟的 效率和效益。 欧盟认为, 减少普惠制受益国的数量意味着减少最不发达国家出口 的竞争压力,从而使它们享受的优惠待遇更具有实际意义。欧盟自我标榜,认为 其对最不发达国家的这种特殊普惠制安排是任何其他发达国家的普惠制所不能 媲美的。 第四,增强普惠制实施的透明度、稳定性和可预见性。欧盟的普惠制将是开放 式的,尽管目前每 3 年要进行一次审查和评估,这将更容易吸引欧盟进口商从 普惠制受益国购买商品。此外,普惠制的实施程序将更加透明、清晰并有更加确 定的法律原则予以规制。 2012 年 10 月 4 日, 欧盟理事会通过了修改现行欧盟普惠制条例的决议。该 决议基本维持了委员会的议案和欧洲议会先前所表达的支持立场。与此同时,该 决议重申并特别强调: 首先, 欧盟普惠制的改革旨在使欧盟普惠制适应变化的全球情势,使欧盟普惠 制方案对于最需要国家的更加透明、更具有可预见性和更加的优惠。近几年来, 在全球经济危机和欧债危机的影响下,不仅欧美等发达国家的经济持续低迷,而 且广大的发展中国家深受其害。在这种背景下,欧盟认为,其及时调整普惠制方 案,实属必要。 其次, 欧盟普惠制改革的重点和核心是将其普惠制措施集中于最不发达国家和 中低等收入国家。 新的普惠制方案将主要基于发展国家的经济收入状况来选定受 益国。 在新的方案中,已经与欧盟缔结了自由贸易协定并享受优惠待遇的国家被 排斥在普惠制受益国之外, 自动享受安排的国家也不在普惠制受益国之列。调整

后的普惠制受益国数量将减少约 50%。 最后, 新方案将维持现行的三项子方案结构,即一般普惠制安排和两项特殊普 惠制安排。 一般普惠制安排适用于所有的没有进入世界银行高等和上中等收入国 家名单之列的发展中国家, 为这些国家出口到欧盟的产品按不同种类分别给削减 或终止征收关税的待遇。 第一项特殊普惠制安排为“普惠制追加安排”,适用于 那些在促进人权方面加入所谓的“旗舰” 行列的发展中国家,为这些国家在一 般普惠制基础上提供进一步的关税削减待遇。 所谓“旗舰”行列国家是指那些签 署、批准并有效实施上述关于规定核心人权与劳工标准、环境保护、法治、良治 和可持续发展的 27 项联合国和国际劳工组织主持制定之公约的国家。 另一项特 殊普惠制安排名为“除军火外之一切”安排,是专门为最不发达国家设置的,这 种特殊安排继续保持自2004 年以来欧盟实施的此等安排,新的条例没有做出任 何修改。 至此, 欧盟的决策和执行机构机构基本完成了普惠制改革的立法程序。新的方 案于 2012 年底以前在《欧盟官方公报》正式公布,并计划于2014 年1月1日开 始生效。 四、欧盟普惠制改革对中国的影响 2012 年以来,欧盟经济持续衰退与主权债务危机之间的恶性循环不断加剧。 在此背景下,中欧贸易和投资出现了明显的下降趋势。值得一提的是,中国对南 欧重债国的出口困境更加明显。 欧盟方面还准备修改其 16 年前制定的贸易防御 体系,将绕过产业申请环节,直接发起贸易调查。最近,欧洲议会和欧盟理事会 先后同通过决议修订现行的普惠制方案。种种迹象表明,欧盟的对外贸易政策正 在收紧。 在我看来, 欧盟的普惠制改革对中国对欧盟出口贸易的影响是毋庸置疑 的。 这种影响随着时间的推移会愈来愈明显,尤其是对中国在欧盟长期具有市场 优势的产品出口。这种影响可以从如下几个方面来证实或说明: 首先, 上述中国海关总署的统计已清楚地表明中欧贸易已呈现出明显下滑的迹 象, 尤其是对南欧的出口贸易。 虽然持续的欧债危机和欧盟加大对中国产品实行 “双反一保”措施无疑是主要原因,但是,欧盟近年来不断调整其普惠制政策也 是重要的因素。 尽管中国仍然是欧盟一般普惠制安排的受益国,由于普惠制改革 将大幅减少受惠产品的种类和数量, 使得中国出口到欧盟的大量产品被排除在普 惠制待遇之外。其结果是,中国的产品在欧盟市上很难有价格上的优势,将面临 三方面的竞争压力: 既要与欧盟自产商品竞争,又要与享受普惠制待遇的第三国 产品竞争,同时还要与同样没有享受普惠制待遇的第三国产品竞争。 其次, 欧盟降低普惠制“毕业”门槛势必影响中国对欧出口贸易。在欧盟普惠 制毕业机制下,当一种产品或产品类别在 3 年执行周期中超出所有享受普惠制 进口待遇的相同产品的 15%,该产品就不再享受关税优惠待遇,而且,纺织品和 服装的“毕业”门槛为 12.5%。这一机制对中国极为不利。中国对欧盟出口的 纺织品和服装、 鞋帽和玩具属于传统优势的大宗出口产品,一般情况下都会超出 15%或12.5%,欧盟可以轻易地对中国启动普惠制的“毕业”机制。 最后,欧盟的“普惠制追加”安排看似诱人,中国势必难以享受得到。这是因 为, 欧盟对于享受此等“普惠制追加”待遇的资格或条件规定得很高,甚至可以 说是近似于“苛刻”。 更重要是, 这些条件并非经贸方面的, 而是政治上的要求。 而且, 即使受益国参加了这些数目众多的公约,一旦欧盟发现该国没有有效地予 以实施,其此等特殊优惠受益国地位随即被取消。就中国而言,虽然已经加入了 这些公约中的绝大多数,但毕竟还有一些公约尚未加入,而且有的公约,中国的

批准还尚需时日。 即使中国批准了所有的这些公约,欧盟也会借口中国没有有效 实施这些公约而取消此等特殊优惠待遇的受益国资格。可见,中国在一定的时期 内难以进入欧盟所谓的人权、法治、良治和环保“旗舰国”行列。 五、结论 联合国贸发会议和 GATTWTO 倡导普惠制的初衷是, 增加发展中国家出口收益、 促进发展中国家工业化和加速发展中国家的经济增长率。然而,由于普惠制并非 建立在互惠、对等的基础上,而是由施惠方单方面给予的,实践中,施惠方通常 会制定一些条件,这些条件既有纯经济方面,也有非经济贸易方面的。可见,发 达国家( 集团) 给予发展中国家贸易的普惠制待遇, 其要达到的并非是单一的经 济目标,政治目标也在其中,甚至更为重要。欧盟正在进行的普惠制改革,大量 减少受益国数量, 大幅减少受惠产品种类和范围,美其名曰将普惠制对象集中于 更需要的发展中国家, 尤其是最不发达国家, 实际上是提高了享受普惠制的门槛。 更值得注意的是,这些门槛完全超出了经济范畴,纯属政治和社会条件。 长期以来, 欧盟为自己率先实施普惠制并且是世界上规模最大的普惠制而沾沾 自喜, 更为其对发展中国家实施“普惠制追加安排”和对最不发达国家实施“除 军火外之一切”特殊的普惠制安排而自豪。然而,在实践中,由于很多发展中国 家国内的政治、 经济和社会条件所限,在相当长的时期内很难达到欧盟规定的特 殊条件。这就意味着,欧盟的普惠制看似一块美味香甜的大蛋糕,而实际上发展 中国家尤其是最不发达国家很难品尝得到,只能是“画饼充饥”。 欧盟已连续 8 年成为中国第一大贸易伙伴,中国则是欧盟第二大贸易伙伴和 第一大进口来源地。中欧贸易的迅速发展,固然是多方面的积极因素促成的,但 是, 中国长期以来一直享受欧盟的普惠制待遇, 这无不是一个重要的激励。 如今, 欧盟在全球经济危机和欧洲债务危机的重压下, 经济持续低迷, 甚至出现负增长。 在这样的背景下, 欧盟出台普惠制改革,大幅度削减普惠制受益国数量和产品种 类和范围。 尽管欧盟号称是将普惠制重点转移到最需要的国家,实质上难免有变 相实施贸易保护主义之嫌,对中国的经贸造成的负面影响在所难免。可以预见, 随着欧盟新的普惠制方案的实施, 中国对欧出口的产品将愈来愈多地被排斥在普 惠制待遇之外,申请享受欧盟“普惠制追加”安排的资格或机会更是微乎其微。 2012 年以来,欧盟还加大了对中国出口产品的防御体系。如此看来,中欧贸易 的下降势头在一定的时期内恐怕难以逆转。 作为应对, 中国应及时调整贸易战略, 积极开拓新的出口市场, 适当分散出口目的地,同时还应加强对欧盟的“两反一 保”贸易防御体系的反制。

欧盟普惠制改革特点及其对中国的影响

学号:2010074013 专业:国际政治 姓名:李薇


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