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应对突发公共事件中政府与非政府组织的合作


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“NGO” 研究 ADMINISTRATIVE TRIBUNE Vol 17. No 5. 2010(Se rial No 101) 行政论坛

应对突发公共事件中 政府与非政府组织的合作

邹慧君
(洛阳师范学院 管理科学系, 河南 洛阳 471022 ) 摘 要: 在应对突发公共事件中, 政府加强与非政府组织的合作是大势所趋, 但现实中存在着多种制约因素影 响着两者合作关系的建构, 即非政府组织对政府的人身依附性, 决定了两者合作缺乏相对平等的地位支撑; 有关非 政府组织的法律体系不健全, 决定了两者合作缺乏有效的法律支撑; 非政府组织的社会公信力不够, 决定了两者合 作缺乏广泛的社会支撑; 非政府组织参与突发公共事件不受政府重视, 决定了两者合作缺乏协调机制支撑; 非政府 组织自身不足, 决定了其参与两者合作缺乏坚实的能力支撑。对此, 应加大政府支持力度, 促进非政府组织发展; 非 政府组织应加强自身建设, 提高合作能力; 政府与非政府组织应加强合作, 建立共同应对公共突发事件的协调机制。 关键词: 突发公共事件; 政府; 非政府组织; 合作关系 D631.43 中图分类号: 文献标志码: A 文章编号: 1005 - 460X (2010 05 - 0069 - 04 )

现实表明, 在一些突发公共事件面前, 仅依靠 政府的力量很难达到应对危机的高效、快速和灵 活,所以在强调政府应对突发公共事件中发挥主 导性作用的同时,还要推动应对和参与主体的多 元化改造。其中, 非政府组织作为日渐崛起的重要 社会力量,在多次公共突发事件中已凸显其独特 优势。因此,整合政府与非政府组织的资源和力 量, 加强两者间的合作与协调, 是推动突发事件应 对机制建设之所需,也是动员整个社会力量参与 应对突发事件之所趋。

与突发公共事件管理,与政府构建协调的合作关 系提供了理论上的支撑和依据。治理, 是伴随现代 政治的发展而衍生的一个概念。联合国全球治理 委员会于 1995 年发表了一份名为 《我们的全球伙 伴关系》 的研究报告, 该报告对治理作出了如下界 定:治理是个人和公共或私人机构管理其公共事 务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同 的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程 。 “善治” 则是治理理论的进一步升华, 概括地说, 善 治是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质 特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管 理, 是政治国家与公民社会的一种新颖关系, 是二 善治实际上是国 者的最佳状态。从某种程度上说, 家权力向社会的回归, 是一个还政于民的过程, 它 表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合 作。 从全社会的范围看, 善治离不开政府, 但更离 不开公民。从这个意义上说, 公民社会则是善治的 现实基础, 没有一个健全和发达的公民社会, 就不 可能有真正的善治。 世纪 90 年代以来我国善治 20

一、 在应对突发公共事件中政府与非政 府组织合作的必要性
伴随着经济转型和社会转轨,我国也进入了 突发公共事件的高发期,公共危机管理在理论和 实践的双重层面都面临诸多问题和挑战,这些在 客观上为政府与非政府组织建立和加强合作创设 和提供了必要的空间和条件。 (一 政府与非政府组织合作的理论依据 ) 治理、善治与公民社会理论为非政府组织参 收稿日期: 2009-06-19

基金项目: 国家哲学社会科学重大课题 《应对重大突发公共事件的政府协调研究》 子课题 《政府与第三部门的协调》 (08&zd010 ) 作者简介: 邹慧君 (1981- , 河南周口人, ) 女, 讲师, 公共管理硕士, 从事政治与公共管理研究。

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的理论与实践之所以能够得以产生和发展,其现实 原因之一就是公民社会或民间社会的日益壮大。公 民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关 系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属 公民的志愿性社团、 的公民组织, 包括非政府组织、 协会、 社区组织、 利益团体和公民自发组织起来的 “第三部门” 运动等, 它们又被称为
[1]

3. 沟通优势。政府在处置一些危机事件时, 往 往是从自上而下的角度作为外部角色去对待, 而 非政府组织是以水平的角度、平等的眼光在与群 众的交融中去对待,其工作手法特别注重通过有 效沟通来引导社会公众的参与,与社会成员打成 一片从而为问题的解决做好铺垫。它们上接政府, 下联基层群众, 社会触角和成员基础十分广泛, 这 在客观上为其在突发公共事件中更好地传递和交 换信息奠定了良好的基础。



(二 政府与非政府组织合作的现实基础 ) 非政府组织作为介于政府与企业之间的第三 公益性等特点。这与政府公 部门, 具有非营利性、 共机构的公共价值目标相同。两者在为社会提供 高质量、 多样化、 高水平的公共服务方面, 是不冲 具有非常明显的非排 突的。突发公共事件的管理, 他性和非竞争性, 属于典型的公共产品。市场在提 供公共产品时会出现 “市场失灵” 的问题, 因此, 公 共产品主要提供者应该是政府。但是, 政府也存在 “政府失灵” ,政府在提供公共产品时可能出现低 效与寻租等情况。所以在危机管理的过程中, 政 市场与公民社会可以进行互动合作, 实现政府 府、 危机管理能力的提高。非政府组织的生存空间正 是以市场缺陷和政府失灵的存在为前提。在应对 重大自然灾害和重大突发事件过程中,非政府组 织能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵, 同 时还能极大降低社会管理的成本。 (三 非政府组织参与突发公共事件管理的独 ) 特优势 非政府组织在应对突发公共事件中拥有一些 特殊的优势,可以实现与政府的互补从而产生出 更有效率的公共服务。主要表现为以下三方面: 1. 行动优势。当出现突发公共事件时, 非政府 组织可以即时作出反应,迅速渗入事件的各个环 节, 并能灵活地调整工作内容和工作方式。同时, 非政府组织的参与行动是非常细致的。它的多元 化特性决定了其视角关注的领域、关注的群体都 比政府更加细致。如, 在汶川地震最开始救灾的过 程中, 它就能够想到儿童、 老人、 特殊群体里面的 残疾人、有些平常不注意的弱势群体以及心理救 援的重要意义等等。 2. 专业优势。虽然我国的非政府组织现在专 业性还很不足,但是非政府组织的专业性是它的 一个特点。大多数非政府组织在成立之初就将自 己的目标定得非常具体明确。如, 关注某类社会问 题或救助某些弱势群体,然后根据自己的目标设 定标准来吸纳组织成员,最后形成专业特色鲜明 的人员组合。这种专业性能够保证非政府组织更 为直接和有效地参与到突发公共事件之中。

二、 应对突发公共事件中非政府组织与 政府合作的制约因素
当前,就突发公共事件中非政府组织能够和 应当发挥的作用而言,非政府组织的发展是远远 不够的,存在着一系列问题制约着其与政府的有 效合作。 (一) 非政府组织对政府的 人身依附性 , 决定 了两者合作缺乏相对平等的地位支撑 组织学认为, 合作”这一概念本身就包含了 “ 非政 合作者地位的相对独立和平等。从理论上讲, 府组织是相对独立于政府的政治实体。但是, 在现 实中,我国大多数的非政府组织是由政府的职能 部门转变过来的, 或者是由政府部门直接建立的, 职能、 人事、 活动方式和管理体制等 它们在组织、 多方面严重依赖政府,甚至仍然作为政府的附属 机构发挥作用。非政府组织对政府的过分依赖, 又 助长了政府对非政府组织的直接干预,削弱了组 织的自主性, 束缚了非政府组织的活力, 妨碍了非 政府组织在突发公共事件管理中优势的发挥。 (二 有关非政府组织的法律体系不健全, ) 决 定了两者合作缺乏有效的法律支撑 权威的法律支持是非政府组织顺利开展工作 的保障。 但目前这方面的问题比较突出。 一是有关 非政府组织的法律法规不健全。目前我国还没有 一部统一的、完整的有关非政府组织的法律, 同 时, 已有的有关非政府组织的法规还不完善, 非政 府组织在社会上的地位和作用缺乏明确的法律规 定。二是非政府组织参与突发公共事件管理的权 利和途径尚未以法律的形式加以确定。据了解, 我 国目前已经制定涉及突发事件应对的法律、行政 法规、 部门规章等, 但是对突发事件中非政府组织 权责的规定并不明确,并且缺乏可操作性的配套 规定。 (三) 非政府组织的社会公 信力不够, 定了 决 两者合作缺乏广泛的社会支撑 据统计,目前我国非政府组织中的职员主要

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包括三个部分, 一是专职工作人员; 二是兼职工作 人员; 三是志愿者。其中, 专职工作人员的规模一 般都不是很大, 相当多的组织雇佣兼职人员, 较少 使用志愿人员。缺乏志愿者大概是中国非政府组 织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大 差异。这从一个侧面反映出我国的非政府组织缺 深层次的社会认同, 社会公信力不够。这 乏广泛、 就使得非政府组织在组织群众应对危机时,很多 工作都无法顺利进行。 (四 非政府组织参与突发公共事件不受政府 ) 重视, 决定了两者合作缺乏协调机制支撑 突发事件的产生和消解取决于两个方面的因 素, 其一是社会的自我管理水平, 其二是政府管理 社会的能力, 即政府能力
[2]

相 组织间真正建立一种既相互独立又相互信任、 互合作的彼此良性互动的关系,需要政府与非政 府组织各自作出努力。 (一 加大政府支持力度, ) 促进非政府组织发展 1. 政府要从战略高度充分重视非政府组织的 发展和管理。新一轮的行政管理模式变革要求主 体多元化,强调公民社会的培育,强调公众的参 与。因此, 我国政府要首先从认识上高度重视非政 府组织, 不能简单地把其作为管理和执政的助手, 要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远 意义。要将培育和促进非政府组织的发展作为我 国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要 任务, 尊重非政府组织, 尊重社会公共意志, 努力 在平等的基础上同非政府组织进行沟通、协调和 合作。 2. 健全对非政府组织管理的法律法规。一是 根据我国社会的发展情况, 适时制定 《非政府组织 法》 完善非政府组织管理模式, , 同时要在非政府 组织法律框架中明确规定非政府组织的法律地 位, 为其活动的开展提供便利条件, 另外, 还要对 非政府组织的运营实行必要的法律规制,避免某 些非政府组织热衷于个人或小团体的经济利益而 丧失非政府组织的特性。二是政府应以立法的形 式确立非政府组织的社会地位,界定政府部门与 非政府组织在公共危机管理中的权责关系,规范 公共危机处理的程序和办法,及时化解两者之间 的矛盾,防止政府利用公共权力侵害非政府组织 的合法权益,为非政府组织介入公共危机管理提 供法律上的保障。 3. 加大对非政府组织的资金支持力度。非政 府组织在突发事件管理中从事的多为公益活动, 它们所提供的基本上属于公共物品,这相当于替 代政府履行了作为公共部门的一定职责,况且政 府出钱、非政府组织办事在西方已被证明是可行 的突发事件应对模式。我国非政府组织在突发事 件管理中普遍资金匮乏,尽管有些非政府组织有 一定的收入,但经费的来源通常是其成员交纳的 会费或服务性的收入。针对这种情况, 政府对承担 了部分公共管理职能的非政府组织,应当拨付一 定的款项作为资金支持,并通过制定优惠的税收 政策或以项目引导等方式创造条件,为非政府组 织提供资金和物质上的资助 [ 3 ]。 (二) 非政府组织应加强自 身建设, 提高 合作 能力 1. 凝聚组织理念。培育和凝聚非政府组织的 使命感和责任心对其参与突发事件管理来说显得

。但是, 长期以来, 解 “

决全能政府”的管理理念使政府几乎包揽解决突 发公共事件所有阶段的全部工作,在整个应对过 程中与非政府组织的沟通协调机制基本没有建立 起来。一方面, 在突发公共事件应对过程中, 往往 政府部门与非政府组织之间或是疏于联系,或是 政府部门仅以传统行政命令的方式传达其决策, 彼此之间缺乏互动沟通; 另一方面, 在突发公共事 件管理中,政府和非政府组织分别应该承担哪些 职责,或是政府和非政府组织一起又应该承担哪 些职责等情况,在突发公共事件管理体系中都没 有明确的规定。分工不明确导致非政府组织在突 发公共事件管理中处于比较被动的地位,作用被 弱化。 (五) 非政府组织自身不足 , 决定了其参 与两 者合作缺乏坚实的能力支撑 合作的前提是有合作的能力和资本。但由于 我国非政府组织发展时间不长,非政府组织自身 在应对突发公共事件中还存在着许多局限性, 主 要表现在两个 “不足” 一是资金不足。物质资源和 : 财政资源是危机管理的基础,而目前非政府组织 在资金筹措和运作能力上普遍能力不足,以至突 发公共事件发生后的救助捉襟见肘。二是人才不 足。这是非政府组织能力建设的硬伤, 使得我国非 政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技 术和专业能力, 包括管理机制、 运行机制的确立, 社会资源的整合, 专业资源的挖掘, 自身形象的塑 造等方面,还有在善后处理中对非政府组织自身 的监督等能力, 都显得明显不足。

三、 在应对突发公共事件中优化政府与 非政府组织合作关系的建议
在应对公共突发事件中,要使政府与非政府

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更为重要, 对于一个非政府组织, 理念或使命是其 存在和发展的灵魂, 代表组织的目标和方向, 也是 它取得社会资源的基本依据。确立非政府组织的 使命, 实际上就是确立它的社会理想和社会责任, 为它的未来发展定位。 2. 提高专业素质。突发事件管理具有很强的 专业性, 因此要求专业化的非政府组织, 一方面要 借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操 执行机构、 监督机构” 三位一 作, “决策机构、 建立 体的管理体制; 另一方面要形成 “一整套人力资源 的开发、 配置、 使用和管理的工作机制” 要引进专 , 家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共 发挥作用的程度、 与政府的关 危机时的运行模式、 系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究, 从而不断提高非政府组织的专业化素质 [ 4 ]。 3. 完善管理制度。一是在非政府组织内部建 立相关的管理制度,包括制定危机处理的基本程 序, 明确相关人员的责权范围, 利用各种手段来完 善自身的运行机制等内容,对其微观行为进行规 范。二是建立健全对非政府组织的监督、规范机 制, 对非政府组织运作过程中的科学化、 合理化、 制度化进行有效监管。非政府组织常常代表着特 定的利益群体,有着自身的利益要求,危机管理 中, 一些非政府组织可能在利益驱动下, 出现道德 风险, 忽略了社会责任和公共利益, 因而不能排除 它们借助危机恢复进行投机获利的故意。对于这 种可能, 必须通过机制建设进行防范[ 5 ]。 三是建立 培育进而收获潜 危机管理制度的评估机制。发现、 在的成功机会, 就是危机管理的精髓; 而错误地估 计形势, 并令事态进一步恶化, 则是不良危机管理 的典型特征。因此, 非政府组织要从每次危机中总 结经验教训, 对危机管理制度作出评价, 使非政府 组织在应对突发公共事件中得到不断的完善和发 展。 (三) 政府与非政府组织应 加强合作, 立共 建 同应对公共突发事件的协调机制 在应对公共突发事件中,政府部门作为等级 制参与的主体, 互相之间以行政隶属关系为依托, 容易实现统一指挥、 协调行动, 而非政府组织种类

较多, 功能不一, 组织化程度不高, 协调起来难度 要求在两者之间建立一个有效协调机 较大。因此, 制, 可以从以下三方面着手: 1. 成立政府与非政府组织的组织协调机构, 骨干组成, 由政府部门官员和非政府组织的领导、 工作人员以兼职方式任职, 平时不在位, 危机时刻 则立即组合到位,具体负责统一调度指挥分散的 非政府组织和其他社会力量,为危机解决提供组 织保障。 2. 搭建两者之间强有力的危机沟通平台, 充 分利用互联网等现代信息技术,推进电子政务建 设, 通过应急平台等方式, 建立二者之间实时联动 的危机信息沟通渠道;必要时政府还可以向重要 的非政府组织派遣联络员,既能传达政府意图信 息, 又能及时准确地向政府反馈信息。 3. 政府在常态管理中要加强对非政府组织危 机管理工作的指导和协调,使它们的工作安排与 政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏 可以将非政府组织主要代表 洞或职责不清。另外, (如红十字会、 社区组织、 专业协会等重要非政府 组织 纳入政府危机管理议事机构与执行机构, ) 既 有利于政府在决策中充分听取这些组织的意见, 也有助于非政府组织了解政府的意图,更主动地 调动资源协助政府开展工作 [ 6 ]。 参考文献: [1] 俞可平.治理与善治 ] [M .北京: 社会科学文献出版社, 2000: 8- 11. [2] 武中哲.转型期的社会危机与政府能力建设 .河南社会 [J] 科学, 2003, (5 : 33. 11 ) 31[3] 徐伟宏.非政府组织参与突发事件管理的研究 [D] .上海: 上海交通大学硕士论文, 2008: 32. [4] 赵语慧.公共危机管理中的非政府组织参与研究 ] [D .郑州: 郑州大学硕士论文, 2006: 31. [5] 汤洁.非政府组织参与危机恢复管理研究 [D] .上海: 上海 交通大学硕士论文, 2008: 43. [6] 石奎.危机管理中非政府组织的作用 .桂林电子工业学 [J] 院学报, 2004, ) 73- 76. (1 :

(责任编辑: 于健慧 )


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