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论公共安全危机事件应急处置过程对新闻与信息的管理


中国人民公安大学学报

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论公共安全危机事件应急处置过程 对新闻与信息的管理
郭 太 生
(中国人民公安大学,北京100038) 【摘要】 公共安全危机事件具有较高的新闻价值。新闻媒介在公共安全危机事件应急处置过程

中的作用具有双重性。对新闻与信息的管理涉及应急处置现场的管理控制,信息的发布,管理机构与新闻

媒体之间公共关系的处理,谣言与流言的控制等几个方面。它主要起到监督、警示、沟通、引导与激励的 作用。我国目前对新闻与信息的管理尚缺乏足够的重视,应急处置现场的相关管理有待完善。 【关键词】 公共安全;危机;新闻;信息 【文献标识码】A 【文章编号】1672—2140(2004)03—0001一11
(中国时代经济出版社2002年7月出版)介绍, 在5月8日凌晨3点多他们随国务院调查组人员到

【中图分类号】D631.43

一、公共安全危机事件与新闻传播
在2003年国内外发生的所有重大事件中,
2003年12月23 13晚位于重庆市开县高桥镇境内 中国石油天然气集团公司川北天然气矿发生的造成

达大连机场时,大连港务局的会议室里已经聚集了 大批记者,主流与非主流媒体之间的竞争表现得非
常明显。2004年2月5 13晚北京市密云县元宵灯

234人中毒死亡、一万多人住院治疗的井喷事故, 被《人民日报》编辑部列为2003年国内十大新闻
之一;④2003年11月3日湖南省衡阳市发生的一

展活动现场发生死亡37人的踩踏事件之后,在京 的各家媒体与新闻机构连夜出动,进行连续的现场 采访与报道,并利用各种形式,如专家访谈、专题 评论等予以关注。这些现象说明,公共安全危机事 件由于具有突发性、灾难性等特点,往往会被社会 广泛关注,具有较高的新闻价值;无论是国内外的 新闻媒体,还是普通的社会公众,在对待灾难性事 件问题上的敏感程度、重视程度都具有高度一致 性。在信息传播手段高度发达的现代社会,社会公 众获取各种信息的渠道越来越多,而且成本越来越 低,这种现实状况在一定程度上对公共安全危机事 件的应急处置提出了挑战,即对新闻及有关信息如 何进行管理才能更有利于应急处置工作的顺利进
行,政府的应急管理机构如何与新闻媒介进行更好

起造成20名消防官兵在灭火抢险过程中英勇牺牲 的特大火灾坍塌事故,被列为《半月谈》杂志 2003年国内十大新闻之一;②美国哥伦比亚号航天 飞机在返回地球时意外坠毁的事件,伊朗克尔曼省 巴母古城地区的强烈地震,全球性的“非典”危 机,以及多个国家发生的恐怖袭击事件,也被多家 媒体排人2003年的十大新闻之列。据英国内政部 的官方文件报道,1988年美国泛美航空公司的飞
机在英国苏格兰洛克比镇发生空难之时,在不到 12小时的时间内,至少有500名来自地方、国家

与国际新闻机构的新闻采访人员到现场收集新闻资 料,其中包括17家电视台的工作人员。2002年我 国“5?7”空难发生之后,据新华社记者贺劲松 等人整理出版的搜救调查记实《惊天海上大空难》

的合作,产生良性互动关系,才能使应急处置工作 达到最佳的社会效果。 从总体上来说,公共安全危机事件对社会的影

【作者简介】郭太生,男,中国人民公安大学教授,治安系主任。
①人民日报.2003—12—31.

②半月谈.2003,(24).

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响具有双重性:既有积极的一面,也有消极的一

果直升机及时到达救灾现场,很可能也无法顺利救 灾,只是社会大众与媒体所关注的都是直升机的问 题。”①可见,在对一些灾难性事故与事件的报道

面。但是由于危机事件本身所具有的消极属性,在
应急处置过程中如果对新闻媒体管理不良,或不重 视对新闻媒介的管理,则可能加剧其消极作用和影 响;如果对新闻媒介的管理科学、合理,也可能通 过媒体的作用抵消或减少其消极作用与影响。英国

中,有的媒体已很难做到客观、公正。一些媒体虽
然以客观、公正的面目出现,但在新闻报道上有很

强的选择性与倾向性,甚至不负责任地散布一些虚
假的信息。英国学者Brain Toil与Simon
Reynolds

学者奥托尔与温费尔的研究发现,公共安全危机事 件的消极属性主要体现在:1.对灾难性的后果缺
乏人为的控制;2.灾难发生的概率与后果的不确 定性;3.人们对灾难性事件缺乏经验;4.推测灾

在论述公共安全危机事件应急管理中媒体的作用时 也认为,“不幸的是,这种信息扩散的方式更多地
是关心新闻的卖点与如何使观众欢迎,而不是对所 发生的事情进行不带偏见的披露。”②对新闻自由 的理解变成了自由的新闻,而自由的、没有管理的

难发生之后的困难;5.灾难披露后产生的遗传效
应;6.人们的隐形利益受损;7.灾难是由人的差 错而不是由自然原因引起的;8.利益趋向他人。 如果用一句简单的话来概括,灾难性事故与事件的 消极属性在于它所造成的危害直接或间接地破坏着 人类的生存环境、物质世界以及精神世界,无论这

新闻必然带来认识上的混乱。 作为既成事实的公共安全危机事件,虽然本身 不具任何积极的属性,但和其他公共危机事件一 样,在给人类社会带来灾难的同时也孕育着机遇。 如利用典型的案例与事实对社会公众进行风险意识
的教育,使社会公众提高对灾难性事故与事件的防 范与预警意识,完善政府与社会的应急机制与管理

种危害的影响是长期的还是短暂的。而公共安全危 机事件对社会产生的消极影响在于其所释放出来的 各种信息与自然灾害、环境破坏、违法犯罪、社会
丑恶现象一样,有悖于人类社会发展过程中人们所

能力,为政府提供制定相关公共政策的窗口,树立 政府与组织的形象,增强社会在危机时刻的凝聚力
等。这些也是国外通常的做法。

追求的目标和方向,会使社会公众产生过度的紧张 心理。尽管不同的阶级、阶层、利益集团,具有不 同文化特征的社会群体对公共安全危机事件的消极 属性与消极影响有不同的认识与体会,但客观事实 的存在会使绝大多数的社会公众对此形成共识。 讨论公共安全危机事件的消极属性与消极影响 的主要目的在于使媒体的传播与信息的管理更好地
配合应急处置管理者的工作,以顺利地应对危机。

二、新闻与信息管理的主要作用
关于公共安全危机事件应急处置过程中对新闻
与信息管理的作用,在管理者与新闻工作者之间可

能存在不同的,甚至相互冲突的认识,这主要是由
于不同的职业意识与工作所追求的目标差异所决定

实践当中如果做不到这一点,就可能加剧消极影响
的扩大。如果媒体对所发生的事件过度炒作,还可

的。从应急处置管理的角度分析,对新闻与信息的
管理应遵循有利于应急处置工作顺利进行的原则,

能使政府或应急管理部门面临巨大的政治压力。如 2000年7月22日发生在台湾地区嘉义县的八掌溪 事件。四名正在作业的工人在众多群众、受困家属
与新闻记者的眼皮底下被山洪卷走的消息被媒体报

有利于社会秩序稳定的原则,有利于对受害人的精 神与心理安抚与善后处理的原则,以及保持信息渠 道畅通,有利于满足公众的知情权,方便受害人与 社会公众对有关信息咨询的原则。在具体管理工作 中的作用体现在:
(一)监督。在我国,新闻是对党和政府的管 理工作进行监督的重要途径之一。早在1996年中

道之后,台湾舆论一片哗然,矛头直指政府,认为
台湾当局无能、指挥协调混乱、救难机制不力、轻

视民众的生命安全。在强大的舆论压力之下,台湾
“行政院”副院长、“警政署”署长、“内政部”

国共产党第十四届中央委员会第六次全体会议通过 的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设的 决议》就已指出:“新闻宣传必须坚持党性原则,
坚持实事求是,坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为

政务次长等四人提出辞职。舆论的焦点集中在
“警政署”的直升飞机没有出动。对此事件所造成

的后果,台湾警察大学杨永年教授认为,“其实如

①杨永年.建立以地方政府为主体之救灾组织体系[J].台湾“中央警察大学”警学丛刊.第32卷第3期. ②l_earning
?2?
from

Disaster---a management approach,Brian Toil and Simon Reynolds,Perpetuityt Press,1 997.

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主,牢牢把握正确的舆论导向。党报、党刊、国家
通讯社和电台电视台要发挥主导作用,要加强热点

闹;周边居民对钻井可能产生的潜在危险以及高硫 化氢的危害几乎一无所知。这种现象在我国并非个 别。北京市密云县的灯展踩踏事故也显示,安全素

问题引导与舆论监督,帮助党和政府改进工作,密 切党和政府同人民群众的联系,增强人民群众建设 社会主义现代化的信心和热情。”党的十六大也提 出要“加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督 的作用”。我国目前所发生的公共安全危机事件, 在很大程度上是由于管理人员对工作不负责任、玩 忽职守,或违反国家的政策、法律、法规造成的。 在一些事件的直接原因背后还可能隐藏着权钱交 易、贪赃枉法的现象。正因为如此,一些部门与单 位的管理人员、政府负责人极力掩盖事实的真相就 成为一种本能的反应,媒体不介入正是这些人所期 望的。特别是2001年国务院发布实施《关于特大 安全事故行政责任追究规定》之后,由于加大了
对责任者的查处与惩治力度,为逃避责任而隐瞒、

质整体偏低是一个日益显露的社会问题。这一方面 说明我国公众普遍对现代工业社会的风险认识不 足,另一方面也说明政府对群众的风险教育投入严 重不足。在现代工业社会或后现代工业社会,由于
各种导致危险发生的因素大量存在,因此安全意识 与安全素质是每一个人必须具备的基本条件,对广

大社会公众的安全教育与训练也必须成为政府对社 会公共事务进行管理的重要方面,否则每一个人都
可能成为灾难性事件的受害者。在公共安全危机事 件发生前与发生后的应急处置过程中,利用各种传 播媒体的辐射与影响,不仅可以在更广泛的范围内 向社会公众进行预警教育与报道应急处置的进程,

分析事件发生的原因,在一定程度上满足公众的知 情权,而且对广大的社会公众也是一种知识传播与 警示教育的过程,同时还是保护公众健康和安全的 一项重要措施。可以说,新闻媒体的警示教育作用 对于普及相关的安全知识,培育安全文化氛围,培 养公众的自救能力,避免因无知而引发不必要的损
失具有重要的意义。当然,发挥警示教育并不意味

遮盖等现象屡见不鲜。从危机事件管理的全过程来 看,如果对这些现象不通过新闻媒介进行揭露,则 应急处置工作就很难进行,受害人的合法权益也无 从保障,社会公正与正义也就无从谈起,政府在公 众中的诚信与形象也必然受到影响。事实上,一些
灾难性的危机事件正是由于经过新闻界的努力,使

事件的真相在媒体上暴光之后,才引起中央和国务 院的重视,使灾难的应急管理,包括善后工作走入 正规。如果媒体在公共安全危机事件的应急管理过 程中缺位,一方面应急处置工作的科学性、有效性 难以评价,甚至对事件产生的原因都不会认真分 析,另一方面缺乏监督保障,政府与有关部门既有
可能不按照国家的法律、法规、政策积极作为,也

着媒体只是向公众传播政府授权发布的各种信息, 还应当通过自身的工作特点,发现处于未然状态的 各种危险因素,并进行甄别、判断,及时向政府和 公众提出预警。
(三)沟通。公共安全危机事件的应急处置过

程不仅需要媒体向社会、向应急管理决策机构提供 大量的信息,而且需要媒体在政府与社会公众之 间、专家与社会公众之间起到沟通的作用。由沟通 达到理解,由理解达成共识,是缓解与度过任何危
机必不可少的途径。沟通的范围应包括:对事件观

可能会发生受害人的二次被害,其合法权益得不到 保障。从此意义上说,在公共安全危机事件的应急
处置过程中,通过新闻媒介的介入而起到监督作用

不是可有可无的,而是必须介入,并急需在国家的 法律制度与有关政策的层面加以完善与保证。 (二)警示教育。2003年12月23日重庆开县 高桥镇的天然气井喷事故暴露了我国在公共安全危 机事件管理方面存在的诸多问题,其中主要的问题 之一是公民的风险意识与安全素质不足。在公共安 全危机事件的应急管理过程中,无论是应急的参与 者,还是事件的直接与潜在的受害人,都需要具备 基本的自我保护意识以及必须的知识与素质。不知 道潜在的危险在哪里可能是最大的危险。据媒体报
道,天然气矿井周围的一些居民在得知发生井喷事

念态度上的沟通,对应急处置目标期望值的沟通, 以及针对善后或恢复过程中有关政策、措施的沟
通。之所以需要这种沟通,是由于历史、文化、教

育、世界观等各种因素的影响,社会公众对发生的
灾难性事件会持有不同的观念态度和认识,如有的

人认为是天灾,而有的人认为是人祸;有的人认为 灾难性事件从根本上违背了个人的自由与生活方 式,因而持更多的责备态度,而有的人认为高风险 的社会在某种程度上也会带来技术与经济发展的机 会;有的人对发生频率较低的灾难的危害性估计过 高,而有的人对发生频率较高的灾难的危害性估计 过低。凡此种种不同的观念和认识,有些是正确
.3.

故后,不仅没有急于逃生,反而跑到现场去看热

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的,有些是错误的,反应了不同的人对社会认知的 不同态度。另外,政府对公共安全危机事件应急处 置的态度,对应急管理的努力程度所采取的措施, 专家的态度和意见等,都需要得到社会公众的认
可,并得到公众的理解支持或参与。因此通过媒体 的作用在政府与公众之间、专家与公众之间建立沟

金,对死难者进行赔偿;一方面与南丹县的有关领 导订立攻守同盟。该县原副县长韦学光对黎东明
说:“上面的事我们摆平,下面的事你摆平。”《人

民日报》驻南宁记者站的记者冲破地方的重重封
锁,从“围城”中挖掘出这一重大新闻,并于8

月1日以“任桂瞻”的笔名在人民网发表第一篇
原创性的报道后,才使这起重大事件披露于世。从 这起灾难性事件也可以看出,如果媒体保持沉默,

通渠道并交换各种信息,不仅可以增进政府与公众
之间、专家和公众之间的相互理解,而且可以减少

或避免由于认识冲突而引起的社会冲突,同时也有 利于避免由于社会公众不了解真实的原因与实情而
发表一些偏激的看法与言论,或由于对造成的损失

对事件的处理很可能是另外一种结局,众多的责任 者可能就会逃避法律的制裁。
同样的事情也发生在2002年6月22日山西繁 峙特大爆炸事故的处置过程中。2002年6月22 日,山西省繁峙县义兴寨一金矿井下发生爆炸,致 使38名工人遇难。灾难发生后,该金矿的矿主~

不满而发泄对政府、对单位的不满。 (四)引导与激励。坚持正确的舆论导向不仅
在应急管理过程中发挥着重要的作用,同时也是新

闻媒体的重要职责之一。其直接目的就是以新闻舆 论来影响和支配公众舆论,使社会舆论向着有利于 社会稳定,有利于应急处置的方向发展,避免各种
不确切的消息、信息、观念在社会公众中流传。同 时,处于灾难性事件情景中的各种人员,包括受害

方面用贿赂的手段与县里的个别领导、主管部门的 管理人员勾结,对上隐瞒事故的真相;一方面指使 其手下工作人员把矿工的尸体采取抛弃、焚烧与藏 匿等恶劣手段,企图毁灭证据。令社会更为震撼的 是,有11名记者在采访过程中收受当地有关负责 人及矿主贿送的现金和金元宝,被人收买。①这一
由企业主、地方政府官员与媒体记者相互勾结的现

人与应急参与者,可能会产生过度悲伤、失去生活 信心、恐惧、紧张等不同的心理障碍问题。通过媒 体的作用,可以激励处于灾难影响之中的社会公 众、受害人以及应急管理组织与人员度过危机。这 种激励与引导的作用实际上也是思想工作的一种方 式与过程。

象虽然并不普遍,但在社会上产生了非常恶劣的影 响。这种现象也说明媒体在公共安全危机事件应急
处置过程中的作用何等重要。

另据2002年1月9日《北京青年报》报道,

三、我国目前存在的问题
我国是一个公共安全危机事件多发的国家, 通过新闻媒体几乎每天都会听到或看到灾难性事故 与事件的报道与评论。在国家的民主与法制建设日 益进步的形势下,社会公众对社会公共事务的知情 权受到越来越多的重视,新闻媒介介入公共安全危 机事件的程度也越来越高。但不可忽视的是,由于 各种复杂的社会、政治原因,在实践中仍然存在着 一些问题,有些带有一定的普遍性。
(一)有的地方政府与部门恶意隐瞒事件的真

2001年12月30日江西万载攀达公司发生特大烟

花爆竹爆炸事故后,有关部门在应急处置过程中采
取闪电行动,派出大批工作人员,将事故现场 “铁壁合围”,与来自全国的几十家新闻单位的记

者展开一场持久的“蘑菇大战”。1月4日,《中国 青年报》记者在现场被人打倒在地,湖南都市频
道的记者被当地警方开车追出几十公里。当地许多

老百姓自发行动,组织起来保护记者采访。对以上

这些现象,有评论认为,几乎在每一起灾难陛事件
的报道中,都存在采访与反采访的斗争。其深层次 的原因一是逃避管理与领导责任;二是为了隐瞒事 件背后更为严重的腐败问题。 (--)口径不一致,存在多种版本,使公众对 发布的信息与报道的情况产生质疑。如在江西省发
生的上述案例中,有的媒体向外报道至少造成21

相,新闻采访与报道受阻。最近几年最典型的例子 是2001年7月17日发生在广西南丹的矿难事故。 这起造成81人死亡的特大透水事故发生后,矿主
与地区行署以及南丹县的一些政府官员出于共同利

益的驱使,相互勾结,隐瞒、封锁消息达半月之
久。矿主黎东明在得知事故发生后一方面准备现

人死亡,而有关方面发布消息称共有14人死亡。

①新华网,2003—9—15
?4?

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由于发布的信息与报道的口径不一致,因此想探究 真实情况的媒体就会对此提出质疑。2001年12月 1日,广东省东莞市厚街镇发生塌楼事故。在关于 伤亡人数的报道中,各媒体及因特网上出现了多个 不同的版本,死亡人数从7人到十几人不等,而对 伤者有的说一百人被埋,也有称二百多人被活埋 的。一些媒体的记者为澄清事实真相赶到现场采 访,结果被无理阻挠、围攻,采取“人盯人”的 办法,不让拍照、不让采访,而围攻者竟是村治安队
员。口径不一致的问题不仅表现在人员伤亡的数字 方面,在事件的原因、性质等需要经过充分调查才可

府处于非常被动与尴尬的境地;3.出现不一致的 报道口径。这种现象是最常见的,原因往往是由于

信息渠道不畅通,或信息的来源渠道较多,但缺乏 统一的要求。

四、应急处置现场对新闻与信息 管理的主要措施
应急处置过程对新闻与信息的管理涉及许多方
面,需要在不同的层次上进行规范。从政府应对危

机的管理过程来看,需要从法律上、制度上加以完
善,即需要明确在紧急情况下和在不同的危机类型

认定的问题往往在不同的媒体中也有不同的报道。 (三)对新闻媒介的管理没有引起足够重视。 一起公共安全危机事件的发生,必然会在各个层面
上产生多种问题,出于各种需求而急于了解事件真 相的部门和民众也大量存在。 如灾难性事件是如何发生的,造成了什么危

与危机情景中,对新闻管理的主体,政府对新闻管 制的合法途径与手段,新闻媒体采访权的保护,社
会公众对灾难性事故与事件的知情权的保护,对于

大众传播媒体不负责任的报道以及公众不负责任的
言论,特别是传播流言与谣言的行为的管制与处罚 等加以规范。从应急处置的过程来看,对新闻媒介

害,哪些人受到影响,是否有自己的亲属与朋友受 到伤害,应急处置的进展情况,应该吸取什么样的 教训等。这些信息应当在适当的时问和场合通过新 闻媒介的渠道及时通报给社会,以满足社会公众的
知情权。这样做既是政府的责任,也是在应急过程

的管理责任最终要落实到现场负责应急处置的人员
身上,因此在国家现有的法律、政策、制度框架 下,应急管理人员应根据实际情况,采取灵活有效

的管理措施。根据英国危机处置专家的观点,新闻 管理的关键步骤与环节是:1.确认谁是媒体;2. 准备举办新闻发布会的设施;3.每日或定期举行
新闻发布会;4.自始至终指定一个新闻发言人;

中必须重视的重要环节。从另一方面来看,涉及公 共安全的危机事件无论其性质如何,对政府或某个 组织都是一种危机。因此应急管理者必须具有危机 情况下的公共关系意识,“应该主动地寻求与媒体 的合作,建立与媒体之间畅通的交流通道,及时向 公众发布信息”,①而不是把媒体排斥在应急管理 之外。英国内政部在有关灾难性事件处置的文件中 也明确提出,在应急管理的计划中必须重视新闻媒 介的管理工作;要安排专门的机构或人员像处理公 共关系一样处理与媒体之间的关系。很明显,如果 管理部门没有完善的应对媒体计划,不能合理地采 取有关的措施,在主流媒体与非主流媒体都涌向现 场的情况下可能带来的后果是:1.新闻采访人员 干扰和影响现场的应急处置工作,如破坏证据,影
响正常工作的开展;2.由于新闻人员,特别是非

5.使用新闻公报;6.保证使每一个人都知道谁是 新闻发言人;7.直接处理有关事件情况的报告或 保证明确报告的途径。②据此,并综合国内外的应 急处置实践,现场对新闻与信息管理的主要措施应
包括:

(一)设立新闻联络点。在应急处置现场警戒 线外围设立新闻联络点是各国通行的,也是有效的 做法。如果灾难性事故与事件现场范围过大,在现 场设有双层警戒线的情况下,新闻联络点的位置一
定要设在外围警戒线之外。如图所示:

主流媒体的新闻人员感到自己受到不公正的待遇而
对事件进行不利于应急处置工作进行或不负责任的

报道,甚至出现不利于树立政府形象的报道,使政

①薛澜,张强.SARS事件与中国危机管理体系建设[J].清华大学学报(哲学社会科学版).2003,(4).

②Peter
1991.UK.

E.Hodgkinson and Michael Stewart.Coping with Catastrophe:A

Handbook of Disaster Management.Chapter 3

?5?

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新闻联络点的作用在于:1.接待新闻人员,
防止众多的媒体人员涌入现场而对应急处置工作造 成不必要的干扰与影响。在重庆开县的井喷事故

挥的作用,在新闻媒介的管理过程以及应急处置过

程中都是非常重要的。通过新闻发言人,可以在应 急管理组织机构与新闻采访人员之间建立起沟通信 息的渠道,把危机事件的最新情况通报给社会公 众。新闻发言人应自始至终由一个人来承担,以避
免出现不同的观点和口径。 除推荐与确定新闻发言人之外,还需要确定现

中,尽管在应急过程中设置了三层警戒线,但有些 媒体的记者还是设法采取绕道等方式进入事故的核 心区域进行采访,在《新闻周刊》写出了《万户 萧疏高桥镇》的报道。①2.保护新闻采访人员的
安全。由于有些灾难性事件在应急处置过程中还有 蔓延扩大的可能,因此保护现场的每一个参与应急

场的新闻管理人员或机构,其职责应当包括处理与 媒体之间的公共关系,在应急处置的不同阶段安排 新闻采访,监视新闻媒体的采访过程,确定被采访 对象,安排新闻发布会的所有事宜。 (四)举行新闻发布会。新闻发布会的举行与
新闻发言人的推荐及确定是紧密联系的工作安排。

处置人员,包括媒体工作人员在内的安全,是应急 管理人员必须要考虑的问题。新闻采访人员由于可 能对现场的潜在危险认识不足,或由于不知现场还
存在~定危险而不加选择地到处走动的情况不仅会 增加自身的危险,也会给应急处置工作增加新的难

在公共安全危机事件发生后信息严重不充分的情况 下,及时地举行新闻发布会,把准确的、最新的信 息传递给新闻媒体,可以最大程度地避免社会公众
的各种猜测,并避免各种未经证实的小道消息的传

度。3.确认媒体的人员。在紧急情况下,现场极 有可能是一片混乱,谁是媒体人员,哪些是热心于 打听小道消息的人,有时难以区别。这种现象也是 应急管理专家为什么在论及对媒体管理应用的七个 关键步骤与环节时把“确认谁是媒体”作为第一 个关键步骤的原因。进一步说,应急组织的新闻媒 介管理机构应当保证知晓国家和地方的媒体以及主 要的记者和关键的编辑人员的识别标志和联络方 式。只有在确认媒体的情况下,才能进行有效的管
理。

播,有效地掌握正确的舆论导向。“5?7”空难发 生后,国务院空难处理小组于次日下午4时就在大 连市委召开首次新闻发布会,通报应急救援与善后 工作的有关情况。在场的新华社记者在事后做过这
样的评价:“对于我们这些追在处理小组后面抢新

闻的记者来讲,这个发布会实在太及时、太重要
了。要知道,我们的背后还有编辑追着要稿子,编

(二)设立信息中心。新闻与信息的管理作用 不仅在于通过媒体向社会发布各种信息,同时还需 要收集事件发生后所产生的一系列事关管理决策的 信息。因此对于重大的、情况复杂的事件,需要根 据具体情况设立信息中心。信息中心应当作为发布 公共信息的首要权力拥有者,其作用包括协调公共 信息,收集来自各个方面有关应急处置的信息,向 决策管理机构提供准确的信息,向个人、家庭、企 业和直接与间接的受事件影响的部门、单位以及向 新闻发言人提供媒体所需要的各种有关反应与恢复 的信息,纠正在新闻媒体的报道中出现的错误信 息。信息中心设立的位置应选择在新闻媒体可能集 中的地方。如果应急处置的决策指挥机构距离现场 较远,则需要处理好信息中心与现场媒体管理之间 的关系。 (三)推荐新闻发言人,确定新闻媒介的管理 人员与机构。新闻发言人的推荐和确定以及他所发

辑身后则是亿万读者期盼的目光。”② 在一些举国或举世瞩目的公共安全危机事件应 急处置过程中,社会公众或受害人正是通过新闻发
布会的渠道了解事件的真相,了解政府在应急过程

中的努力,从而增强了对政府应对危机的信任和度 过危机的信心。无论是举行新闻发布会,还是新闻 发言人以其他的方式向媒体、社会公众公开事件的 信息,在实践中必须要引起注意的问题是: 第一,不应该把有分歧的,或未经证实的见解
自由地散布或传播出去。特别是涉及事件的性质、

原因、责任以及可能造成的危害后果等需要经过认 真细致的调查研究、分析、评估之后才可以作出结 论的问题,要在有充分证据并形成共识,或作出结 论的情况下才可正式向社会公布。 第二,信息的发布要与采取的相应措施结合起 来。有些事件可能会涉及一定区域内潜在的受害

①新闻周刊.2004,(1). ②贺劲松,等.惊天海上大空难——亲历“5?7”空难救援调查记实[M].北京:中国时代经济出版社.2002
?6?

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者,如核电站发生的核泄漏事故,有毒物质的泄漏 事故,森林火灾,以及大部分的自然灾害。这些灾

(五)签发采访许可证。在应急处置过程中,

如果在现场从事新闻采访的媒体人员过多,或现场 的条件不允许过多的采访人员存在,或为了避免对 应急处置工作带来影响,或需要权威媒体进入应急 处置的核心区域,就需要考虑以签发采访许可证的
方式来加以控制,这一管理措施在发达国家也是普

难性的事件具有持续时间较长、危害范围较大的特
点,直接受害者与潜在受害者的数量也相应较多。

对于此类灾难性事故与事件新闻信息的发布,要充 分考虑到公众由于恐惧而引起的社会秩序混乱的现 象。以1986年发生在前苏联切尔诺贝利的核泄漏
事故为例,在灾难发生后第二天举行的普里皮亚特

遍采取的。英国内政部在关于灾难性事件处置的官 方文件中专门就此问题作为一条(Accreditation
of

(Pripyat)市党委会上,为了不使周围的居民产生
恐慌,决定电台、电视台不广播任何紧急通知,而

Media Personnel)规定。我国在应急处置过程中实

际上也在使用类似的措施。如在处理大连空难的过 程中,由于在事故的打捞现场不可能允许出现大量 的新闻人员,因此只允许中央新闻单位的记者随应

是不加张扬地采取一些基本的安全措施,如用洒水 车清洗城市,从城市的街道上驱散商业摊点,给学 校的学生发放碘制剂,积极准备人员的疏散与撤离 等。虽然核电站周围30公里的十多万居民稍后也 知道了此事,但没有出现由于心理恐慌而导致混乱 的局面,也为下一步的人员疏散工作奠定了较好的
基础。

急领导小组的人员到海上打捞现场拍照或采访。而 且规定有关此次事件的报道都以新华社的通稿为
准。

(六)开设公众咨询电话。开设咨询电话的目 的在于满足受害人的家属、亲友、同事以及其他由 于各种原因关注事件情况的人对事件情况的了解与 咨询。通过新闻媒介让社会公众了解事件的情况是
一种重要的渠道,但不是唯一的渠道,而且在应急

第三,新闻信息的发布应当在应急管理领导机 构的统一组织之下有计划地进行。公共安全危机事
件所释放出来的信息是多方面的,而向新闻媒介与

社会公众发布有关的信息,应视为属于使用公共权 利的一个方面,不是任何人以任何形式都可以行使 此权利。新闻信息的发布作为应急管理的一个重要 方面,应当根据应急处置的总体部署,选择适合的
时问、地点与内容进行发布,不宜随意进行。在任

处置过程中新闻媒介不可能把任何事件的细节都进
行报道,有时受害人的家属需要与应急处理管理部

门直接进行单独沟通。新闻媒体有时也通过电话采 访事件发生的单位或应急管理部门。特别是在灾难
性事件发生的最初阶段,许多情况还来不及通过新

何一种灾难性事故与事件中,都有一些不宜公开的 新闻信息。对不应公开的内容,一般应由应急处置 管理部门严格控制。如在涉及放射性物质的恐怖事 件中,下列信息就不宜进行公开:涉及恐怖分子的 情报或情况的信息;应急响应力量所采取的安全措 施的有效性或无效性;应急的计划安排或推迟,或
取消的应急行动的细节;可能揭示应急力量的具体

闻媒体向社会公布,或能够提供的信息非常有限,
而受害人家属与亲友又急于了解事件的情况,特别

是人员伤亡的情况,这就需要有一个沟通的渠道。 开设咨询电话、向社会公开咨询电话号码应该是最
好的途径之一。2002年4月15日中国国际航空公 司一飞机在韩国釜山发生空难后,国航对外公布了

值班电话;以回答家属、新闻媒体和其他人员提出 的各种问题。咨询的主要内容与类型集中在以下几 个方面:1.亲属询问伤亡情况以及如何到达北京; 2.媒体询问飞机失事的原因、赔偿的方式以及是
否影响国航股票上市;3.保险公司询问需要提供

位置的细节、图象与相片等。①
第四,需要考虑应急处置现场的具体情况。灾 难性事故与事件有时是由于犯罪活动或恐怖活动造

成的。从媒体传播的角度来讲,他们会要求进行全 面报道,而应急管理人员则必须考虑到事后的调查 以及对一些情况特别是证据的保密,而这正是媒体 与应急管理机构相互之间容易产生冲突的地方。需 要新闻媒体的工作人员服从大局的要求,在应急处 置指挥人员的协调下与现场的管理人员或执法人员 进行很好的沟通与合作。

赔偿的名单;4.SOS救援组织询问是否需要提供 帮助等。由此可见,咨询的范围是比较广泛的,设
立咨询电话的作用也是新闻媒体不可取代的。

五、对谣言与流言的控制
(一)谣言与流言的产生与传播。谣言与流

①潘自强,等译.涉及放射性物质的恐怖事件管理[M].北京:原子能出版社,2002
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言有共同之处,即都属于没有事实根据的消息或传 言,而且都可能对社会稳定产生不利影响。它们之 间的区别在于,谣言是人们故意编造的,有特定的

们所追求的安全、和谐的生活和工作环境及条件完
全是背道而驰的,是社会生活中的一种非正常事

件,也容易引起社会公众的关注,因而也容易形成
流言与谣言产生、传播的条件。

目的,如对他人进行污蔑与诽谤,或出于扰乱社会
秩序的目的;而流言有可能是人们出于对一些事物 的猜测,在人际之间相互传播的过程中,经过不断

谣言或流言的传播一般会经历以下几个阶段:
首先是有谣言或流言的编造者,这是产生的源头。

的加工、完善,从而产生变异,其目的有时可能不
是恶意的。

这些人或是精心策划,或是在宿命论等错误观念的 支配下企图依赖于超自然的力量度过灾难。其次是 由编造者向周围的人传播,其中如果有人对这些谣 言与流言做肯定性的理解,就会将其继续传播转移 给其他人;在转移的过程中有人会不断地进行再加 工,使产生于源头的谣言与流言异化。从上述过程 可以看出,任何流言或谣言都有发源之处,编造者 利用人们急于想了解某事,或对某事的好奇心理,
在一定的危机事件背景之下,编造出不符合客观实

在公共安全危机事件或其他公共危机发生的情 况下,由于人们对灾难认识的观念,以及信息的不 对称现象,加之一些别有用心的人故意传播等因 素,会使谣言或流言迅速传播开来,对社会秩序与
社会心理的稳定造成极大的影响。2003年中国发

生“非典”期间,无论在广东,还是在北京,甚 至在全国大部分地方,都发生过流言与谣言传播的 情况。有关喝绿豆汤可治“非典”的流言在几天
之内遍布十几个省市,在北京甚至出现了要“封

际,或纯属无中生有的事情;编造的目的在于传 播,引起一定的社会效应,于是就选择倾听者进行 散布;听到谣言的人再在周围的人群中进行传播、 转移,再加上一些人的渲染,于是这种不确切的消 息就会以几何级数的速度到处蔓延。 除了人际之问的口头传播以外,一些新闻媒体 有时也在扮演传播的角色,成为传播谣言的工具。
新闻媒体在传播过程中,有的是无意的,对消息的

城”和飞机播撒消毒药品的谣传,导致发生市民
排队抢购粮食、蔬菜、日用品的现象。

根据我国一些学者的研究,谣言与流言的产生 与传播有两个条件。第一是社会公众对所传播的事 件未知,即没有人能够证明或确定所传播事件的真 伪。出于猜测,人们怀着宁可信其有、不可信其 无,甚至幸灾乐祸等复杂的心情来接受与传递这些
未经证实的消息。第二是反常的事情,即越是与一 个人的行为习惯相悖,或是与事物正常发展的规律 不同的事情,越能够引起传播者与接受者的兴趣。

来源没有进行认真的核实;有些是出于搞“哗众 取宠、耸人听闻”之类的新闻;而有的则是出于
扰乱秩序、制造恐怖气氛,或其他目的有意编造

无论是人的反常性行为,还是社会现象与自然现象 的反常性表现,人们的好奇心是谣言与流言传播的
主要推动力。①这种反常的事情有时是与人类社会

的。前苏联切尔诺贝利核泄漏事故发生之后,美、
意电视网广泛传播的所谓核电站现场情况,实际上

是一个意大利人把一个水泥厂着火的录像与一个医 院接受病人的录像拼凑而成的,结果被意大利观众 识破。西方的一些媒体也在公开报道带有攻击性的 言论和谣言。如美国合众国际社在事故发生后不久 就报道伤亡二千多人,美国五角大楼也认定这个数 字是正确的,美国的所有电视节目都把它作为头条 新闻报道。后追查其来源,说是出自基辅市的一位 妇女。该妇女说事故发生后有80人即刻死亡,而 2000人在送往医院途中死亡。英国《每日邮报》 头条新闻的标题是“2000人死于原子恐怖”,《纽 约邮报》登载了一条古怪的标题新闻是“15000人 死于集体冢内”。而实际上在事故发生的过程与应
急过程中,在受到急性放射损伤和烧伤的人中,只

所追求的、创造的、尽善尽美的社会发展趋势相悖 的。在谣言与流言的传播过程中,越是重要的事 情,或越是不确定的事情,越容易形成传播的市 场。从第一个条件分析,由于在公共安全危机事件 发生的初期各种准确的信息来不及传播,或是权威 信息的传播渠道不畅通,而人们又急于想了解真 相,就容易使谣言与流言的传播形成市场。如在 “非典”期间,尽管大众媒介是大部分人获得信息 的主要渠道,但仍有约20%的人把短信息作为获 取信息的途径。这就为谣言的传播提供了条件。从 第二个方面的条件来看,公共安全危机事件所产生 的严重人员伤亡与财产损毁的现实与文明社会中人

①胡钰.新闻与舆论[M].北京:中国广播出版社,2001
?8?

万方数据

有32人死亡,后来公布的死亡人数都是在事故发 生后因受到辐射污染而逐步累计的结果。 (二)谣言与流言的社会危害。谣言是一种精 神污染,更是一种社会病毒,其危害在某些特定的
情况之下是比较严重的。 首先,谣言与流言可以引发局部的社会动荡,

心公园、体育场、广场等宽阔的安全地带,等待接

受地震灾难的“洗礼”,而其中的多数人连为什么 跑出来都搞不清楚。大部分的城市居民至27日子
夜才陆续回到了各自的住所,乡镇居民和广大村民 则是27日的凌晨3时许才各自散开,少数人一直 守到天亮。”② 第二,人们对政府应对危机的能力,甚至对政

影响社会秩序的稳定。在切尔诺贝利核泄漏事故发 生之后,由于谣言与不确切的消息共存,有的又互 相矛盾,引发了人们的许多疑虑。加之人群中又流 传说乌克兰共和国某领导人的孙子已离开基辅,黑 色小轿车一辆接一辆地直接驶到飞机座舱门口等, 于是导致基辅市的秩序大乱。一位心理学家对当时
的情景这样描述:

府的诚信产生怀疑。无论是对公共安全危机事件的
预防,还是事后的应急处置,都离不开政府、社 会,甚至国际社会的合作与努力,离不开社会公众

对政府的信任与对政府管理目标的认同。其中媒体
的沟通起着非常重要的作用。如果新闻媒体不能及

时起到应有的作用,或与公众沟通的渠道不畅通, 或者隐瞒真相、提供虚假的信息,不仅会造成带有 极大煽动性的谣言与流言的扩散,更重要的是使社 会公众失去对政府的信任,进一步加剧危机事件的 危害,为政府进一步采取应对危机的措施造成更大 的障碍。在切尔诺贝利核泄漏事故发生后,由于一
些地方的居民担心核污染,而听到的消息又互相矛 盾,促使人们想得到更多的、能够相互印证的消

“大量的人群争购火车票和飞机票,在火车和 飞机售票处、火车站、长途汽车站、飞机场都有大
量的人群。许多人整夜守候在售票处等候翌晨售 票。在火车站,男人和抱着孩子的妇女拥进货车, 无票离开基辅,开往莫斯科的货车厢里挤满了人, 大部分人站着,给孩子腾出地方。”“大量人群保

卫储蓄银行,有几个银行在开门后两小时准备的现 金已被提空。”在“离开基辅的公路上,特别是通 往南方方向的道路上,挤满了轻型汽车,车里挤满 了抱着孩子的人们”。① 这种情景足以说明,在人们本来就对核辐射恐 惧的基础上,不确切的消息与谣言起到了推波助澜 的作用,人们已没有足够的能力来承受威胁生命安
全的不确定的情况,社会秩序的混乱局面已经形 成。

息。于是许多人收听西方广播,甚至跑到更远的地
方去收听,以避开政府的干扰;有的人还把收听到 的广播录下来,相互传播;在基辅大学,有人张贴

大字报,警告人们不要相信当局的信息和保证。这
种局面大约持续了一周时间。 (三)谣言与流言的控制。从客观现象分析,

在一个正常的社会中,只要有突然发生的重大事 件,而且这种事件带有令人惊奇的特点,带有一定 的刺激性,社会公众就会有获取相关信息的需求; 如果所发生的事件与自身的安全与利益相关性越 大,则人们获取信息的欲望越强烈。这在客观上为
谣言与流言的传播流下了空间并创造了条件。在传 播媒介不普及的情况下,谣言与流言的传播一是途 径少,二是速度慢,三是影响波及面小,四是容易 利用行政手段加以控制。在传播媒介日益普及的时 代,谣言与流言一旦传播,则其传播的途径、速

在我国,虽然没有发生过如此严重的问题,但
类似的情况屡有发生,特别是人们由于对地震的恐

惧,更易发生这种情况。1999年9月21日我国台
湾南投地区发生7.6级大地震之后,9月26日下

午,移居香港的福建莆田江口星光电子厂老板从香 港打回电话说:海外有消息,晚上8点至12点福 建沿海,尤其是莆田一带会发生6级地震,台湾也 会再次发生8.3级地震。他命令工厂停工,职工外 出避震。消息一传出,首先是福建沿海的各级政府 部门、地震部门,以及各新闻单位的询问电话迅速 形成一个高潮。“自26日晚6时后,福州、莆田、 泉州、漳州等地,无论是城市还是农村,人们纷纷 扶老携幼,带上细软和铺盖,惊魂未定地聚集在街

度、影响范围就会很多、很快、很广,政府的行政 控制也变得困难,但由于谣言与流言对社会的危害 又不得不予以足够的重视。因此,无论是发生哪种 类型的灾难性事故与事件,在应急处置过程中都必
须对谣言与流言的控制予以足够的重视。有的学者

①国家核事故应急委员会办公室.核事故对公众的社会心理影响与对策.1993
②吴玉祥.地震谣言平息后的思考[J].灾害学.2000,(1).
?9?

万方数据

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[2]磊;豢_莓:磊天海上大空难一亲历‘(5.7,,空难搜 。。轰磊主记姜尚]i一磊i。中晶爵代经济磊蕃:

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E.Hodgkinson and

(责任编辑徐亚利)

[11]国家核事故应急委员会办公室.核事故对公众的社

Emergency Handling Process of Crisis Events of Public Security
to

Administration of News and Information
GUO Tai——sheng

(Chinese

People’S Public Security

University,Beijing 100038,China)

Abstract:Viewing from emergency administration,crisis events of public security have higher news values. News media
serves a

dual purpose in emergency handling process of crisis event of public security.Administration
as

of news and information involves in some parts such

administrative control,release news and public relationships

among organs concerned appling in emergency handling scene.Its purpose is to carry out supervision,prohibition, promoting understanding,guiding and encouraging foundations.

Key words:public

security,crisis,news,information

万方数据


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