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行政组织学2012春季授课版


行政组织学

主讲教师简介
? ? ? ? ? ? ? ? 衣华亮(1979-),山东烟台人 学习经历: 1998-2002 烟台师范学院 本科 2002-2005 南京大学 硕士 2005-2008 南京大学 博士 工作经历: 2008.6-2009.12 校发展规划处 2009.12-2011.6 校长办公室、局省共建工作办 公室、党委校长办公室 ? 2011.6- 公共管理学院行政管理系 副研究员

寄语 大江之雄毅, 钟山之崇高, 玄武之深沉, 雨花之斑斓。

寄语 学会求知, 学会做事, 学会与人相处, 学会生存。

寄语
古今之成大事业、大学问者,罔不经过 三种之境界:“昨夜西风凋碧树。独上高楼 ,望尽天涯路。”此第一境界也。“衣带渐 宽终不悔,为伊消得人憔悴。”此第二境界 也。“众里寻他千百度,蓦然回首,那人却 在灯火阑珊处。”此第三境界也。 ——王国维《人间词话》 立下大志,不懈努力,终获成功。

案例:2009盘点
? 正月十五,央视添堵,预示今年,难以靠谱;三月 开始,甲流如虎,全球人民,六神无主。经济危机 ,大象变鼠,世界各国,心里打鼓。杭州飙车,巴 东抗辱,上海钓鱼,新疆七五。猫猫刚躲,楼倒黄 浦,纸币开铐,民心难抚。老太自焚,以身守土, 楼价狂飙,回应政府。本山住院,阳仔递补,女排 不灵,男足涉赌。律师辩黑,自遭逮捕,高管落马 ,如何防腐?学森辞世,羡林作古,不堪寂寞,曹 操出土。

让我们翻开过去的历 史,为将来作好准备。
——丹尼尔· 雷恩 A·

为什么要学习行政组织学?

1、了解和掌握行政组织管理与运行的规律 2、促进和提高行政组织的效率 3、改革和完善我国的行政组织体制 4、改善政府形象和增强政府的国际竞争


5、提升政府管理能力

第1讲 绪论
1.1 教学目的与教学方法
1.1.1 教学目的 ?学习知识:人的知识是力量,青年应当是知识 上很有力量的人。(克鲁普斯卡娅) ?掌握方法:学渔以致鱼。摘 “叶”的功夫。 ?训练思维:头脑帝国与思维致胜。 ?强化能力:思维的,表达的,辩论的,沟通的 ,总结的

第1讲 绪论
1.1 教学目的与教学方法 1.1.2 教学方法
?自由发言+课堂辩论:提问→发言→辩论→引导 →总结→提高 ?思维训练:辩证的/联系的,发散的/收敛的,归 纳的/演绎的,抽象的/具体的

开讲导引
?教学练习

桌子上有六个杯子,三个盛满三个空着。如果一次只能 动一个杯子,需要几次才能将排法由上图变换成下图?



开讲导引
?教学练习

除了图中的移动方法,还有没有别的什么移动方法?有 哪些?这些方法会不会(以及在什么情况下)被用到?

1.2 学科定义与学科地位 1.2.1 学科定义 ?教学思路
? ? ? ? ? ? ? ? ? 提问:发动学生自行定义:借鉴其他学科+运用既有知识 → 引导:解放思想,开动脑筋;批判总结,相互扬弃 → 总结:归纳概括,给出框架→ 举例:评论总结:教材的定义未必比自己的更精准 定义目的:总体印象与基础平台(一言以蔽之) 定义作用:规范,描述,解释,预设 定义方法:内涵与外延,定性与定量 定义要素:研究对象、内容、方法、目的 定义要求:详与略,繁与简,质与量;引用

?定义框架

?思维框架与举一反三:结构化与模式的意义

?学科定义(定义举例)
?行政组织学是研究行政组织的职能、结构、价 值、技术、心理、绩效及变革等的规律的学科 ,其研究主要限于行政组织自身或内部的基本 问题,它是行政管理学科体系的一个基础性研 究领域,是行政管理学科体系的重要分支。( 唐兴霖)

?本课程旨在从系统论的角度,吸取当今国内外
行政组织研究的最新成果,以全新的思路、开 阔的视野,系统地对行政组织的基本概念、环 境与生态、职能与目标、价值与原则、结构与 体制、动力与激励、沟通与协调、冲突与控制 、变革与发展、撤消与解散等行政组织的基本 问题进行探讨,帮助 学生了解和掌握行政组织 的基本概念、基本理论、基本知识和基本方法 ,并使之具备相应的理论分析和实际运用能力 。 ?讨论与评价:唐氏定义与学生定义(优劣、长 短)

走进行政组织

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课程点睛
行政组织是行政职能的载体。

行政与政治的区别

政治是一种围绕国家权力而展开活动的社会 现象,它或表现为夺取国家权力,或表现为 运用国家权力,或表现为影响国家权力的夺 取和运用。

政治—集体形式

? 1.权力行使方式不同
行政—个人行为, 首长负责制

? 2.活动目标不同

政治—民主和自由 行政—效率和效益

? 3.权力机制安排不同

政治—分权与制衡, 自下而上的公共权力 行政—统一指挥与 领导,层层授权

? 4.行为主体与行为利益关系不同

政治—有自身利益

行政—无自身利益

1.2.2 学科地位 ?地位概述
? 行政组织:社会活动的枢纽,管理活动的平台 ? 学科地位:管理学科归依,必修基础课程;既作为实 体研究为其它相关学科研究提供依托,又作为过程研 究与其它相关学科研究水乳交融。 ? 相关学科:政治学、行政学、管理学、组织行为学、 人事行政学、管理心理学、行政领导学,等等。

行政组织学与相关学科的关系
1、行政组织学与行政管理学的关系 2. 行政组织学与管理学的关系 3、行政组织学与政治学的关系

4、行政组织学与组织行为学的关系



行政组织学与行政管理学的关系

行政组织学是行政管理学的一个分支, 行政管理学是行政组织理论的专业基础理论 。前者的研究内容包含在后者的研究之中, 但不是其主要研究对象,更不是其全部研究 内容,其只能概略地研究这些内容。

行政组织学与管理学的关系

组织学是管理学的一个分支,其产生虽 晚于管理学,但两门学科之间的关系非常密 切。从广义的角度,二者研究的目的都是为 了提高组织效率;然而,组织学的研究主要 限于组织本身,基本不涉及对社会某项公共 事务的管理,管理学的研究是全面的,既有 组织自身的问题,又有对某项公共事务进行 管理的问题。

行政组织学与政治学的关系 政治学是行政组织学的理论基础和指导 思想 ,也是行政组织学的专业基础理论。 以国家机器为研究主体的政治学,必然要关 注行政组织,但是它侧重于行政组织在整个 国家机器中的地位与作用研究。

行政组织学与组织行为学的关系

? 组织行为学侧重从微观的角度进行研究,侧 重于个人和小组的行为,研究的重点是组织 中个人的行为以及小组成员的行为表现和态 度的变化; ? 行政组织学则是研究行政组织系统的构成子 系统、子系统之间的相互协作关系以及自系 统对行政组织系统绩效的影响等。

?地位描述
“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政 治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去 。 ——恩格斯《反杜林论》 ? 彼得· 德鲁克指出:“ 社会已经成为一个组织的社会。 在这个社会里,不是全部也是大多数社会任务是在一个 组织里和由一个组织完成的。” (德鲁克:《后资本主 义 社会》,上海译文98年版,P52 )政治、经济、教育、军事、 文化等社会活动概莫能外。 ? 在组织化社会,组织形式与组织过程(当然,归根到底 是组织的质量)直接影响甚至决定组织绩效。

? 德怀特· 沃尔多(Dwight Waldo,1955) :“我们的福 利、幸福以及个人生活在很大程度上都依赖于围绕和 支持我们的行政机制工作的好坏。在当代社会中,从 食物和住房的重要问题到我们的思想活动的范围,行 政的质量与我们的日常生活息息相关。今天,你的生 活也许依赖于制药厂中纯度控制的管理,明天,它也 许依赖于交通部的决策,下礼拜,它也许系于一位国 务院官员的管理智慧。不管愿不愿意,行政是每个人 应该关心的事情,如果我们希望生存下去,我们最好 能理解它。”(罗伯特〃丹哈特:《公共组织理论》,P4)在 现代社会,社会生活(包括公共生活和私人生活)都 是在政府直接或间接的监管下进行的,任何人,终其 一生——从摇篮到坟墓,无不受到政府的庇护与影响 。 ? 政府对社会生活及其自身的管理是通过行政组织进行 的。在某种意义上说,行政管理过程本身就是一 种行政组织管理过程。因此,研究行政组织对研究 政府行政管理过程有着重要的理论和实践意义。

?思维训练
? 地位分析框架:纵向—地位、横向—比较;历史—贡 献、现实—作用;分析的—局部,综合的—总体 ? 思维训练与扩展:立场→角度→结论(立场决定结论, 结论反映立场);换位思考与多角度看问题作结论

?教学素材
? 苏格拉底:事情发生的好坏不重要,重要的是想法跟 看法。 ? 知人论世:历史的全面的评价才可能客观公正。 ? 横看成岭竖成峰,远近高低各不同。 ? 屁股指挥脑袋,位置决定立场。 ? 立足点的高低决定你的视野。 ? 角色、位置、阅历决定见识。 ? 沈从文墓志铭:照我思索,可以认识我;照我思索, 可以理解人。

1.3 学科线索与教学纲要 ? 组织与行政组织
?组织的定义与特征 ?行政组织的定义 ?行政组织的特征 ?行政组织的分类

? 环境与生态
?环境与组织 ?行政环境与行政组织 ?外部环境与内部环境 ?宏观环境、中观环境与微观环境 ?各级环境、内外环境的联系、转化与互动

? 职能与目标
?行政职能 ?行政目标 ?职能结构的确定 ?目标体系的设立与分解 ?职能与目标的关系 ?职能的界定、调整与转变

? 结构与体制
?结构、体制与环境、技术和战略 ?结构类型 ?体制类型 ?结构与体制 ?全球化、网络化、信息化的影响

? 价值与原则
?价值观的作用、地位与影响 ?价值观与基本原则的确定 ?行政价值观与行政组织原则 ?行政文化(与组织发展)

? 动力与激励
?动力系统 ?激励机制 ?行政人事制度 ?国家公务员制度 ?户籍壁垒、流动壁垒与社会开放度 ?社会转型、文化嬗变与机制重塑 ?高薪养廉与腐败痼疾

? 沟通与协调
?目的与作用 ?渠道与机制 ?制度与类型 ?结构与体制 ?科学抑或艺术? ?模拟分析

? 冲突与控制
?冲突的起源 ?冲突的类型 ?冲突的功能 ?冲突的控制 ?信息与控制

? 变革与发展
?变革的根源 ?动力与阻力 ?方向与出路 ?创新与战略 ?机制与模型 ?变革与发展 ?新中国成立后行政组织的变革与发展

? 撤消与解散
?原因与背景 ?战略与策略 ?制度与法制 ?结果或后果

1.4 行政组织学的研究内容与方法
(一)行政组织的总体研究 1.研究行政组织的性质、要素与作用,及其与 其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。

2.研究行政组织的历史发展和理论发展。

(二)行政组织的静态研究
1、研究行政组织的结构。 2、研究行政组织的体制。 3、研究行政组织的类型。 (三)行政组织的动态研究
1、研究行政组织的建立与管理。 2、研究行政组织的变革。

行政组织是一个把人财物、时间、信息、知识、环境等因 素在特定时间和空间内联系和配臵起来的有机整体,是一 个发挥组织功能的动态活动过程。组织必须不断地进行决 策、执行、监督和控制活动,以有效地安排工作行为、安 排人的行为,有效地运用组织所拥有的各种资源,达成组 织目标

(四)行政组织的生态研究 研究行政组织的外部环境。 从行政组织与整个社会的关系来看,行政组织是 处于外在社会环境中的一个有机系统,是一个开 放的社会干系统。它必须不断地与其所处的社会 环境发生人员、物资与信息的双向交流。 (五)行政组织的心态研究 研究行政组织的内部条件。 行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群 体。人们在加人组织时,必然会将个人情感、价 值观和人格等心态因水带进组织之中,使组织成 为人们心态意识的汇合点。

行政组织学的研究方法

1、阶级分析的方法 2、系统分析的方法 3、比较分析的方法

1.5 参考教材与阅读书目
? 彭国甫.行政组织学.湖南师范大学出版社,1990. ? 唐兴霖.公共行政组织原理:体系与范围.中山大学 出版社,2002. ? 傅明贤.行政组织理论.高等教育出版社,2000. ? 吴刚.行政组织管理.清华大学出版社,1999 . ? 罗伯特· 丹哈特.公共组织理论.华夏出版社,2002. ? 理查德· 斯格特.组织理论:理论、自然和开放系统. 华夏出版社,2002. ? 罗伯特· 达夫特.组织理论与设计.东北财经大学出版 社,2001. ? 皮尤.组织理论精粹.中国人民大学出版社,1990. ? 竹立家等.国外组织理论精选.中央党校出版社, 1997. ? 朱国云.组织理论:历史流派.南京大学出版社, 1997.

第2讲 组织与行政组织
2.1 教学思路 2.1.1 引导发问
? 组织举例:哪些是组织?我们在生活中看到、知道、 接触的组织有哪些? ? 组织认知:组织与个人、群体的联系与区别? ? 思考与发问:为何建立、如何管理组织?

2.1.2 能力训练
? 思维提升:个别→一般;特殊→普遍; 纷乱→系统; 现象→本质;实际→理论 ? 能力提升:归纳的、总结的、概括的、表达的 ? 实际运用:组织特征→组织定义或组织定义 →组织特 征

2.2 组织的定义、特征与类型 2.2.1 组织的定义
? 作为实体:“就是人们按照一定的目标有意识地建立 起来的社会集团,是处于一定社会环境中的人们相互 协作的有机体,是具有一定的结构和活动方式的人类 群体。”(唐兴霖:《公共行政组织原理:体系与范围》, P4


? 作为活动:“组织活动(Organizing)是使各种生产要素 相结合的职能,目的在于促进有效地达到组织机体 (Orga- nization)的目标。”(T〃帕森斯。唐兴霖:《公共
行政组织原理:体系与范围》,P3)

? 综合定义:组织是“为了实现共同目标分配工作的任 何结构和过程” 。(彭和平:《公共行政管理》,P61) ? 三种视角:理性的,自然的,开放的(理查德〃斯格特:
《组织理论》(第四版),P22-26)

? 课程定位:重在研究组织实体,兼及组织活动与组织 过程。

2.2.2 组织的特征
?作为理性系统的组织
? 为寻求特定目标而建立、具有高度形式化。组织目标 具体化,组织结构形式化,组织控制规范化,组织行 为理性化,行为预期确定化。 ? 泰勒的科学管理、法约尔的一般管理、韦伯的科层制

?“一个设计完美的机器就是一个完整组织的缩 影,也就是说,一系列相互关联的手段都是为 了达成一个目标。机器总是包含某些特定的部 件,而部件一旦脱离了整体,就失去了意义和 作用。机器是有关部件的有机组合,目的是最 大限度地发挥其功能,或对相互联系的目标进 行排列以获得特定的结果。理想的机器中不应 该有无关的部件和无关的运动,所有的部件和 所有的运动都围绕机器的整体动作服务。所以 ,机器是行动领域的完全合理化和完整组织的 完美典范。这一点也许在较大的机械和流水线 上表现得更为明显。”
——沃德(John William Ward,1964)[斯格特,P35]

?作为自然系统的组织
? 由一致或冲突而产生、始终以寻求生存为目的。目标 复杂性,存在非正式结构,适合功能分析。 ? 梅奥的人际关系理论、巴纳德的协作关系理论、塞尔 兹尼克的制度学派、帕森斯的AGIL模型(亦即适应 目标达成-整合-维持模型)、早期社会冲突模型 ? “根据这种模型(即自然系统模型),组织一直在努 力生存并维持其平衡,这种努力可能在其成功地达到 既定目标之后仍然持续。这种生存的压力,有时候甚 至会使组织忽略或改变既定的目标。”
——古尔德纳(Gouldner,1959) [斯格特,P53]

?作为开放系统的组织
? 在环境的巨大影响下产生,有着不同的利益关系。与 环境保持互动,强调运作、控制和决策中心及其相互 间流程的重要性,由亚系统构成、具有明显的等级层 次,系统组成部分内部的联系、互动和相互依赖关系 比系统组成部分之间的更为紧密、频繁而强烈。 ? 系统设计方法、权变领导理论、社会心理模型

? “一个系统是开放的,并不仅仅因为其与环境间的相 互交换联系,还因为相互交换联系是系统变化的关键 因素。”
——布克利(Walter Buchley,1967) [斯格特,P77]

“组织是一个名词,同时也是一个谜。如果一个人要找 寻组织,他不会找到。所能发现的只是联系在一起的 事件,组织在钢筋水泥的墙壁中,在顺序中、路径中 、时间安排中发生。组织只是我们在谈及组织时才被 错误地发明出来的一种形式。”
——维克(Karl Weick,1974) [斯格特,P91]

All organizations are public.
——(Barry Bozeman, 唐兴霖, P1)

?作为现实存在的组织
? 现实情形: 前述三种情形实际上是分别从结构、过程和心理等不同 角度、层面对组织特征进行的阐述和概括,具有很大 的纯理论性质。 现实的组织往往不同程度地同时兼备上述三种系统的性 质和特征,是上述三种系统的复合体。 一个组织,可能就其建立的初衷来说是理性的,但其管 理却未必如此;或者就其管理来说是理性的,而其目 标却是非理性的。

?“虽然我们通常视公共官僚体系为一个非人化的机 制,然而,事实上,在我们每次与公共组织接触的 背后以及我们的日常生活中,隐藏着一条广泛而复 杂的个人事件、理解和行为链。实际上,组织乃是 每一个个人行动的共同产物,这些行动对行动者来 说具有特殊的意义和重要性。所谓非个人化的组织 存在于一个非常个人化的世界里。”
——丹哈特:《公共组织理论》(第二版),P1

?四个要素:静态的组织结构,动态的组织行为 ,生态的组织环境,心态的组织意识。(彭国 甫,P2)

组织的要素
生态环 境系统

人群 (系统)

目标 (体系)

结构 (秩序)

活动/行为 (方式)

? 人是组织的 目标是组 主体,带有明 织的灵魂 是组织活 确的利益指向, 人是组织的核 动的依据 心所在

是组织的表现 形态,组织活 动的载体,包 括关系结构、 程序结构、规 范结构和硬件 系统

组织存在的 基本条件

组织是人类 社会存在与 发展的一种 手段而不是 目的。

静态角度
?组织是一个 实体结构,包 括人群系统、 物质系统、目 标系统和规范 系统。

动态角度
?组织是一个活 动过程,包括心 理活动、日常管 理活动、生产活 动等

组织

Text

组织(组织产生 的途径)

?自主性组织由成 ?员以自愿结合的 ?方式组成,即组 ?织的目标是由其 ?成员共同意愿自 ?主确定的,组织 ?内部权力的运作 ?是双向的,组织 ?内部的规范也有 ?其成员共同决定 ?或认可组织的领 ?导人由其成员选 ?举产生。

非自主性组织由组织建 立者为特定目标而建立 的组织。在非自主性组 织内,组织的目标是由 建立者确定的,与组织 成员的意愿无关,组织 的权力运行是单向的, 组织的规范是由建立者 确认或授权确定,成员 对此无决定权,组织的 各级领导不是成员选举 产生的,而是自上而下 的任命,组织的存废, 完全不取决于成员的意 愿。

?一般特征: 共同目标、 分工协作、 权力链条、 信息网络 (吴刚,P1-2)[结构与体制、规章制度、进入 退出机制(即边界)、稳定性、心理认同与归属 ]

2.2.3 组织的类型
? 按活动领域:政治的,经济的,军事的,教科文卫的 ? 按活动地域:社区的,地方的,国家的,国际的 ? 按管理方式:规制型,情感型,后规制型(市场型)
规制与后规制:A。中西行政改革口号与重心上形成差异与对照的 根源(组织发展阶段及规制的程度不同所决定);B。中国的取向, 两步并作一步与后发优势(茅于轼《生活中的经济学》中购买机票 的经历;21世纪最初几年中国的行政审批改革运动)。

2.2.4 组织的效用 ?作为手段:
组织通常比个人和非组织群体更有力; 通常便于整合资源和力量实现特定目标,并获得更高的效 率和效益(互补效应与规模优势); 通过结构化规范化手段可以获得更大的持续性以支持系列 行为和长期计划(“ 铁打的营盘流水的兵 ”); 较一般的群体行为具有更大的可控性和可靠性;等等。

? 作为目的:

组织起来最初可能是为了实现其他特定的目标,但是 组织起来之后产生的既得利益会使作为体制中人的“ 局内人” 为了维护这种既得利益而拼命固守 组织本身 ,以致使组织罹患上“帕金森组织综合症”。

@帕金森定律:“官场病” 1957年,英国学者帕金森(C. Northcote Parkinson) 《帕金森定律——组织变态之研究》Parkinson’s Law
定律一:冗员增加原理: 官员数量增加与工作量并无关系,而是由两个原动因造成的。

*

每一个官员都希望增加部属而不是对手(如“投票”) ;

* 官员们彼此为对方制造工作 (如行政审批,工商、税务、审计、公安,既得利益驱使)

定律二:中间派决定原理
为争取中间派的支持,双方颇费心机进行争取,特别是双方 势均力敌的情况下。所以,不是竞争对手而是中间派成了主角。 * * * 对决定的内容不十分清楚的人 意志薄弱的人 耳朵不大灵光的人

定律三:鸡毛蒜皮定律
大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成,以至 于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比,即涉及的金额越大, 讨论的时间越短,反之时间则越长。

定律四:办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比
事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。 所以,“设计完美乃是凋零的象征”,“完美就是结局,结局就是死亡”。

定律五:鸡尾酒会公式
会议与鸡尾酒会(饭局)同在。把会场从左到右分为A-F六 段,从进门处到最远端分为1-8八段,则可划分出48个区域;在假定 酒会开始的时间为H,且最后一名客人离开的时间是最初一名客人 进场后2小时20分钟,则,重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7 区域集合,最重要的人物自然会在其中.

8 7
VIP

6
5 4 3 2 1 A
door 如H=10;则H+75=11:15,H+90 =11:30 ,E/7

B

C

D

E

F

桌次、座次礼仪 桌次的排列礼仪:

座次的排列礼仪:

定律六:嫉妒症(分三个时期)

第一阶段,出现了既无能又好嫉妒的人物, 即患上了“庸妒症(平庸而嫉妒)”;

第二阶段,“愚蠢比赛”,排斥比自己强的人,拒绝提升能力强的人;

第三阶段,凡才智者一概不得入内,机关病入膏肓。

定律七:退休混乱(50岁现象) 一般退休的年龄是R,在前3年(R-3)人的精力会开始减退; 问题在于如何挑选合适的接替者,工作表现越优秀,任职时间越长, 越难寻得合适的接替者,而在位者总会设法阻止职位较低的人接近 自己的职位,以至不得不延长自己的退休时间。

@彼德原理:“不称职” 1969年,美国教育家、心理学家、管理学家L.J.彼德 The Peter’s Principle 彼德原理: 在层级组织中,每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层;
原因:个人的能力总是有限,但晋升总是必然的

? “……组织从一种手段变为一种目的。机构和地位, 在开始时只是为了保证政党机器的良好运转(服从的 行为、个体成员间和睦协作的行为、等级关系的行为 、处臵权和产权行为),但最终却超越政党机器的生 产率,成为最重要的因素。这样,组织的首要目的就 变成了维护组织自身,以防止任何可能阻塞机器的东 西。” “谁支持组织,谁就等于支持了寡头政治。”
——米歇尔(Robert Michels,1949)[斯格特,P54]

“组织一经建立,便改变了其一元化的目标。组织力图 永久地存在下去,并且在为了生存的情况下,可能改 变其生存的理由。” ——巴纳德(C.I. Bernard)[斯格特,
P63]

? 问题与思考:

组织的困难、障碍与不利之处有哪些? 如何看待?如何解决?

静态结构 动态活动
政治性与社会性 法制性与权威性

狭义 广义

政府行政组织
1.行政组织与共 产党组织的区别

行政组织的含义

2.行政机关与权 力机关的区别 行政组织与其他 社会组织的区别
3.行政机关与司 法机关的区别

行政组织的特性
服务性与强制性 系统性与动态性 组 织 目 标

行政组织 基本概念
行政组织的基本要素
机 构 设 置


员 构 成

权 责 体 系

法 规 制 度

物 质 因 素

4.行政机关与社 会团体的区别

5.行政组织与非 正式组织的区别

2.3 行政组织的定义、特征与类型 2.3.1 行政组织的定义
? 广义的行政组织:通指各级各类国家组织、社会组织 中承担执行性职能的组织管理系统,既包括国家机关 中的整个国家行政机关和立法、司法系统中承担执行 性职能的各级各类单位,也包括各类企事业单位、群 众团体和政党中承担执行性职能的组织管理系统。 ? 狭义的行政组织:仅指国家的行政机关,是国家权力 机关根据国家的宪法和法律组建的,体现统治阶级意 志、行使行政权力、执行行政职能、推行国家政务、 管理国家公共事务的机关体系,是国家权力机关的执 行机关。 ? 学科研究定位:主要研究狭义的行政组织,即国家的 行政机关。当然,在广义的与狭义的之间,有共性。

2.3.2 行政组织的特征
? 政治性/阶级性:反映统治阶级意志,维护统治阶级利益 ;充当统治工具,巩固国家政权。 ? 社会性/公共性:履行社会职能,管理公共事务。 ? 法制性:成立、设置、调整与撤消须有宪法和法律依据 ,遵循法定程序。(鉴于法治状况,程度有别。) ? 权威性/强制性:代表国家权威,管理整个社会;依凭 国家机器,拥有强制力量。(通过垄断资源实施强制。) ? 统一性:上下统属,举国唯一;层级节制,层层负责。 ? 系统性:上下贯通,左右协调;纵向到底,横向到边; 分工合作,各司其职。 ? 适应性:机构设置、职能目标、结构体制、管理方式, 须随政党纲领、执政目标、国家发展需要和社会变迁 情况而调整。

2.3.3 行政组织与其他组织的区别(参考行政组织的特征) ? 职权性质不同 ? 活动依据不同 ? 管理对象不同 ? 活动目的不同 ? 社会效用/社会贡献不同 ? 工作方式不同

2.3.4 行政组织的分类 ? 依法定管辖区域:中央行政机关、地方行政机关 ? 依工作权限性质:一般权限机关、专门权限机关 ? 依职能作用不同:决策机关、执行机关、监督机关、 咨询机关和信息机关(前三者所谓“小三权”) ? 依存在时间长短:常设机关、临时机构

2.3.5 行政组织的要素
? 有形(物质)要素:人员配备、财政经费、机构设置 、办公场所、物资设备、规章制度、管辖区域

? 无形(精神)要素:职能目标、职位角色、权责结构 、行政信息、技术手段

2.3.6 行政组织的功能

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1.组织的功能: 集聚、整合、释放 2.行政组织的功能 公共行政人员通过组织载体实现对社会进行有 效管理,从而扩张个体能量并发挥更大的影响 力。 ? 领导者和组织成员行为能力的聚集,在组织整 合机制的运作下使人实现对所有资源和能量的 扩张性转换,进而在管理实践中产生影响。

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(1)政治功能 (2)经济功能 (3)文化建设功能 (4)社会管理功能

政治功能

阶级统治功能

保卫功能

社会治安功能 民主 功能

为政治价值和政治利益的根本实现提供组织保证

? 行政组织与经济发展
? ? ? ? 提供经济发展所需的最低条件的法律和制度; 组织、生产、提供公共物品和公共服务; 共有资源和自然资源的保护; 宏观经济的调控,保证经济的稳定和效率;

文化建设功能
进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育;
? 推动科学文化教育的发展。

社会管理功能
? ? ? ? 社会收入的公平分配 提供社会保障 保护自然环境 调节人口自身生产

? 根据国家统计局公布的数据,改革开放初期的1978年 ,我国最高收入行业职工平均收入是最低收入行业的 1.38倍,到2008年,这一比例提高到了14.61倍。从 高收入行业来看,除了个别行业之外,大多数都有一 个共同的特点,即具有行政垄断性质。从各个行业的 收入分配特点来看,基本上呈现垄断程度越高收入越 高、竞争程度越高收入相对越低的局面。

? “提低、扩中、控高”是中国收入分配改革的六字方针,调 控高收入者收入是改革的最难点,与既得利益集团的讨价还 价也是目前收入分配改革举步维艰的主要原因。垄断行业改 革就属于难点中的难点。

? 在一个追求社会公平的社会里,政府的适当角色之 一就是以最低限度的效率损失,达成最高程度的公 平分配,以此促进弱势群体的利益和全社会福利水 平的提升。在此方面,政府应有更大的作为。

知识拓展:行政组织的性质

一、行政的基本性质
行政的阶级性 运用国家权力进行活动; 行政活动的规范体现了统治阶级的 意志; 行政活动的目的是为了实现统治阶 级所期望的有秩序的、稳定的社会。
行政的社会性 行政在客观上总是具有社会公益性, 行政活动的结果符合社会公众的根本利益 在实践中体现为:行政职能的 确定与社会的需要和发展相联系; 行政效益的评价以对社会的影响为标准; 行政的目标是社会的稳定和发展

行政的宏观性质

行政的微观性质 执行性 执行国家政策、法律和上级命令、 指示; 不存在需要加以维护的自身利益; 讲求效率、效益 管理性 行政是一种有规范的行为; 行政主体的内部安排遵循科学管理 的原则; 日常管理需要科学管理理论的指导

二、行政组织的性质

? ? ? ? ?

行政组织作为组织而具有的性质 1.系统性 2.目的性 3.整体性 4.可适性

行政组织作为国家组织而具有的性质
? 1.政治性 ? 行政组织是国家组织的重要组成部分,是执行国家公 务的组织,是为特定阶级的政治利益服务的。 ? 2.权威性 ? 任何行政活动都是以国家的名义进行的,代表国家。 ? 3.法制性 ? 执法行为;行政组织是国家依法设臵的(机构设臵、 人员编制、职能确定、权力划分等)。

? 行政组织作为非自主性组织而具有的性质
? 1.行为的非自主性 目标确定; ? 内部的各种规范; ? 领导的任免; ? 行政人员的公务行为。 2.绩效的利他性 行政组织作为公共管理组织而具有的性质

行政组织作为公共管理组织而具有的性质
1.社会性 管理的对象是整个社会 2.公益性 3.服务性 宏观上:为统治阶级服务; 微观上;服务于人民、社会。

三、认识行政组织活动性质的意义
? 行政组织活动的性质 目标的非自定性; 绩效的公益性; 规范的法定性; 行为的服务性。

? 认识行政组织性质对国家的意义
行政组织内部的法制建设(责任追究); 行政人事管理机制的完善; 行政救济(行政复议、行政诉讼)和行政赔偿(补偿)制 度的落实。

认识行政组织性质对行政组织的意义
必须坚持依法行政; 必须实现内部管理的法治化; 必须完善行政问责与行政追究制度; 必须摒弃“部门利益”的观念。

认识行政组织性质对行政人员的意义
要正确认识自身的国家雇员身份; 牢固树立法制观念; 要养成良好的职业习惯和道德修养。

思考题

2.4 当代中国行政组织
2.4.1 当代中国行政组织的性质

?当代中国各级行政组织是中国共产党制定的路 线、方针、政策和全国人大及其常委会制订、 颁布的宪法、法律的执行机关。 ?地方各级行政组织还同时是中央行政机关颁布 的行政法规、行政规章、行政决策、行政决议 和地方各级人大制定的地方性法规和行政决策 、行政决议的执行机关。

2.4.2 当代中国行政组织的构成
? 理论构成(法理构成): 中央人民政府即国务院+地 方各级人民政府(含省级、副省级市、地市级和县区 级)+基层(乡镇)人民政府+派出机构 ? 实际构成:除上述构成外,在当代中国,政党组织、 事业单位、改制前和未改制的国有企业、社会团体和 基层群体自治组织等,也在事实上不同程度地承担着 国家行政组织的职能。有些学者称之为准行政组织或 类行政组织。

2.4.3 与其他国家组织、社会组织的区别
? 与中国共产党组织的区别:中国共产党是领导我国社 会主义革命和建设的核心力量,居于领导地位,各级 行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织 在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织,行 政组织是国家机关的组成部分;党的领导主要是政治 领导、思想领导和组织领导,党不能直接行使行政组 织的职权,凡属政府职权范围内的工作应由各级行政 组织讨论决定。

? 与国家权力机关的区别:行政机关与权力机关都属于 我国国家机关的组成部分。在我国的各级各类国家机 构中,居于最高地位是各级国家权力机关,即全国人 民代表大会和地方各级人民代表大会;国务院即中央 人民政府是最高国家权力机关的执行机关,地方各级 行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关 由权力机关产生,对其负责,并接受其监督。因此, 行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的 关系。这不同于三权分立的权力结构。 ? 与司法机关的区别:在我国,司法机关包括人民法院 和人民检察院。人民法院是国家审判机关,依法独立 行使审判权,行政机关无权干涉其审判活动;人民检 察院是法律监督机关,依法独立行使检察权,行政机 关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政 务,也不承担管理国家政务的责任。

?与社会团体的区别:行政机关依据宪法和法律 程序组建,以国家强制力为后盾,行使国家行 政权,对其管辖内的社会团体具有约束力。社 会团体必须依照规定到民政部门核准登记后方 可进行活动,不具有国家权力。各社会团体的 章程、规定等,不得与宪法、法律相抵触,且 仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的 合法活动,行政机关应予支持,使其更好地表 达和维护各自所代表的群体利益,发挥参政议 政、民主管理和民主监督的作用。

? 国家行政组织与其他国家组织、社会组织的关系 能否理顺,直接关系到当代中国社会的三大转型 ——政治民主化、经济市场化、社会自治化—— 能否实现,因此至关重要。(问题:党政、政企/ 政事、政社不分)

补充:行政组织理论的发展 行政组织理论
早期行政组织理论概述

古典理论
科 学 管 理 理 论 一 般 管 理
理 论

行为主义理论

现代理论

中国管理思想

行 政 管 理
理 论

人 际 关 系
理 论

组 织 协 作
理 论

人 性 假 设
理 论

决 策 理 论

系 统 组 织 理 论

权 变 组 织 理 论

企 业 政 府 论

学 习 型 组 织 论

学 逆 行 组 织 论

导入话题——趣味阅读:求 道
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几只爱吃萝卜的小兔在草原上开垦了一块土地,种了 好多萝卜。到了收获的季节了,他们的朋友小羊和小牛用 他们尖尖的角帮小兔们把萝卜从地里刨了出来,然后小羊 和小牛就忙自己的事情去了。几只小兔看着那一大堆红红 的萝卜,心里乐开了花。眼看就要下雨了,几只小兔决定 自己把萝卜收回驻地。 小兔甲试了一试自己一次可以抱两只萝卜,于是便每 次抱着两只萝卜往返于萝卜地与驻地之间。虽然有点吃力 ,但他还是越干越起劲。 小兔乙找来一根绳子,把五个萝卜捆在一起,然后背 着向驻地走去。虽然背了五个萝卜,可他的速度一点也不 比小兔甲慢。

管理启示
? 小兔丙找来一根扁担,用绳子把萝卜捆好,前面 五个,后面五个,走起来比小兔甲和小兔乙都快。 小兔丁和小兔戊找来一只筐,装了慢慢一筐萝卜 ,足有三、四十只,然后两人抬着筐向驻地走去。 同样都在努力工作,可五只小兔的工作效率和工 作成果却有显著的差别。因为工作方式的不同,有人 虽然看起来忙忙碌碌,工作却难见成效;有人虽然显 得悠闲,却是成绩显著。好的工作方法可以有效地提 高工作效率。管理理论可以给人们有效的指导。

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西方管理理论发展的三个阶段

现代管理 理论阶段 行为科学 理论阶段 古典管理 理论阶段

第一节 古典行政组织理论

古典理论是古典的,然而也是现代的, 古典管理的精华永存。

一、早期的西方行政组织思想
? 平均每座要动用230万 块石料,平均每块石料 约重两吨半,需10万多 个劳动力干20年,这样 巨大的工程在生产力不 发达的古代,从设计、 施工到组织管理都是了 不起的杰作。

? 西方行政组织理论是从工商企业组织的实践中概 括出来的,它是从管理的角度,对如何发挥群体 的整体效应,以实现组织目标而进行的理性分析 。
?统治行政?时期(政治与行政未分开之前) ?统治行政?是指在传统等级社会中形成的一种 行政服从于政治,公共管理职能与政治统治职能 合二为一的行政管理模式。其基本特征是国家与 征服一体、社会治理以统治为轴心、公共利益服 从于阶级利益、政府对社会拥有绝对控制权。

一、古希腊与罗马时期的行政组织思想
代表人物:柏拉图、亚里士多德等

行政思想
1.开始强调政府简单的职能分工,如柏拉图的 理想国就建立在监国者治国、武士卫国、工 匠从事物质生产等简单分工的基础上; 2.开始关注行政机构的设置与职能,如亚里士 多德提出了机构设置的依据,同时提出行政 组织拥有的多种功能,包括商务管理职能、 城邦监护职能等。 3.开始设计行政组织人员的任用及其监督机构 的设置。

二、中世纪时期行政组织思想 (公元476年—公元1453年)
代表人物:马基雅维利 思想:对行政组织原则进行论述 (1)群众支持原则; (2)组织内聚力原则;(决定行政组织存亡的关 键) (3)领导者具有超凡的能力原则; (4)使组织存在下去的原则。 维持组织内聚力的方法:关心下属,建立明确的 责任制

三、资产阶级革命时期的行政组织思想
? 代表人物:洛克、罗梭、哈密尔顿、密尔 ?

? 洛克首开行政权与立法权分离的先河,为行 政—政治的分离奠定了基础。 ? 卢梭从立法权与行政权的分离、好政府的标 准、官员数量与行政效能等角度分析了行政 组织。 ? 卢梭的人民主权论 ? 自由、平等、主权在民

? 汉密尔顿从美国实际出发,主张扩大行政部门的 权力、建立强有力的行政组织,并指出强有力的 行政组织必须有法律的支持和强有力的权力。( 专栏一) ? 密尔从功利主义角度提出能否促进社会利益的增 长是衡量一个行政组织优劣的标准,还指出政府 职能的界定应以不妨碍个人自由发展为前提,并 指出政府全部工作都具有专业技术性,所以行政 官员不能选人,只能通过考试来录用。 ?

专栏(一)
? 亚历山大· 汉密尔顿是美国建国前后杰出的政治家,为美 国三权分立的宪政体制的确立作出了重要贡献。汉密尔顿 (1757—1804)出生于英属西印度群岛的尼维斯岛,是 一个苏格兰贵族的弃子。从11岁起在一个商人处当簿记员 。后在朋友资助下到北美大陆求学。1773年秋入纽约的 皇家学院。他曾连续发表过三本小册子,抨击英国的殖民 政策,倡导爱国主义,因而出名。独立战争期间曾担任华 盛顿的军事秘书,在华盛顿担任美国总统期间应邀出任财 政部长,并积极创建和组织联邦党,成为该党领袖。华盛 顿卸任后,他担任?督察将军?。1804年7月,与人决斗 而去世。汉密尔顿最重要的政治贡献是作为1787年制宪 会议的骨干而成为美国宪法的起草人和主要论述者,因而 被称为美国宪法之父。宪法草案拟就之后,他与杰伊、麦 迪逊合作先后发表了85篇论文,其中大部分出自他的手 笔,后来由他编辑成为《联邦党人文集》。

专栏(一)
? 汉密尔顿进一步发挥了孟德斯鸠关于立法、行政 、司法三种权力分立的思想,对美国国家制度中 的权力制衡原则做了系统的阐述。汉密尔顿认为 ,为了防止权力集中于一人,有必要使国家权力 分归三个部门:立法部门(议会)、行政部门( 总统)和司法部门(法院),这三个权力机关分 别享有独立的权力,同时给予他们各自抵制其他 机关侵犯的自卫权和制约权,以达到三种权力的 平衡。

二、西方行政组织理论出现的历史背景
? ? ? ? ? ? ? (一)经济环境:工厂经济和资本垄断 1、从农场到工厂的过渡 (18世纪末——20 世纪初) 2、从自由资本主义到垄断资本主义 生产集中促成了垄断组织的形成 企业的劳动高度专业化了 产品的批量生产和大量销售

? (二)社会环境:从冲突到走向联合 ? 社会的利益分化更加明显,贫富差距更加扩 大,劳资矛盾的解决 ? (三)政治环境:政府职能的扩张(政治基 础)

(四)理论环境:企业组织理论的借鉴与 ? 传统行政理念的批判 ? 1、企业组织理论的研究基础 ? 亚当斯密、 巴贝奇、普尔等 ? 亚当斯密的劳动分工和管理专业化 ? 2、传统行政思想的批判:公共行政学科的 独立 ? 行政学从政治学分化出来 ? 效率理性

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三、古典行政组织理论 (19世纪末—20世纪30年代)
泰罗:科学管理理论 法约尔:管理过程理论 韦伯:理想行政组织理论
这一时期的行政组织理论侧重于正式组织研究, 注重从静态的角度,以经济、技术的观点分析 行政组织的制度和功能。

(一)泰罗及科学管理理论
? 泰罗(1856-1915)美国人,被后人称为?科学管理之父 ?,既有从事科学研究和发明的才能,又有从事社会活 动和领导工作的才能。他在管理方面的主要著作有:《 计件工资制》、《车间管理》、《科学管理原理》等。 曾任学徒、组长、工长、技师、设计室主任、总工程师 ? 持续研究操作方法和动作时间而形成科学管理理论体系 ? 泰勒的做法和主张引起社会舆论的注意

? 科学管理的中心问题—提高劳动生产率。

泰罗的主要实验
? 秒表测时 ? 搬运生铁实验

? 铁锹实验
? 高速钢实验

? ? ? ? ? ? ? ?

泰罗的主要思想
为了提高劳动效率必须: 劳动方法的标准化 工时研究与工作定额 科学挑选与培训工人 实行差别计件工资制 管理职能与作业职能分离 实行“例外原则” 强调科学管理的核心是“一场彻底的心 理革命”

? 在《科学管理原理》中,泰罗总结出了四 条基本的科学管理原理: ? 1、通过动作和时间研究法对工人工作的每 一个环节进行科学的观察分析,制定出标 准的操作方法,用以规范公认的工作活动 和工作定额。(专栏2) ? 2、细致的挑选工人,并对他们进行专门的 培训,使他们能按照规定的标准去进行操 作,提高生产劳动效率。

(专栏2)
? 泰勒的科学管理原理在实践中的最大应用是 现代流水生产线的使用: 最早是亨利· 福特在泰勒的单工序动作研究基 础之上,创建了第一条流水生产线——福特 汽车流水生产线,使每辆汽车的装配时间由 12小时20分,压缩到1小时30分。

? 3、真诚的与工人进行合作,以确保劳资双 方都能从生产效率的提高中得到好处。 ? 4、明确管理者和工人各自的工作和责任, 实现管理工作与操作工作的分工,并进而 对管理工作也按照具体职能不同进行细分 ,实行职能组织设计,并贯彻例外管理原 则。

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科学管理理论体系示意图
环境 因素 定额管理 科学工作方法 标准化管理 计划与执行分开 生产效 差别计件工资制 率低下 管理制度 职能工长制 精神革命 提 高 目的 生 产 效 率 经 理论 济 人 基础 假 设

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泰罗科学管理中的组织思想
1. 设臵计划部门 科学管理以前,工厂的组织结构:

经理 厂长 车间主任 工长和班组长 工人
分成:计划部门和执行部门

? 2.实行?职能制?管理,设臵职能工长 ? 职能工长制:将管理工作加以分割,使每 个管理者只承担一两种有限的管理职能, 同时每个管理者对工作都有指挥监督权。 ? 优点:有利于发挥每个人的专长; ? 管理人员职能明确,易提高效率; ? 降低了生产成本

? 3. 实行?例外原理? ? 实现了分权和权力下放,从而保证组织权 力集中与分散的协调关系。 ? 4. 组织协作研究 ? 主要是通过解决劳资双方的纵向矛盾来体 现的 ? 强调科学管理的核心是?一场彻底的心理 革命?

对泰勒行政组织思想的评价
? 贡献: ? 第一次使管理从经验上升为科学 ? 讲求效率和调查研究 ? 计划和执行相分离 局限性: 不重视人 权力链的设臵没有贯彻统一领导的原则

课堂思考
? 讨论内容:

谈谈你对科学管理原理的评价,它在现 代是否仍是有效的管理方法?

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(二)法约尔一般管理理论中的组织理论

“一般管理之父” 法约尔
法约尔(1841—1925),法国人。他跟泰勒的背景 、经历不同,泰勒是从?车床前的工人?开始而逐 步向上发展,理论适用于企业;法约尔在大部分时 间里则都担任管理人员,其中在总经理的位臵上一 干就是30年,他是从?办公桌前的总经理?开始而 向下发展,理论适用于各种组织。1916年,他出版 了自己的代表作——《工业管理与一般管理》。 他重点研究整个企业的组织与管理

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法约尔一般管理理论中的组织理论
1. 从管理过程的角度提出了著名的管理的五职 能说,即计划、组织、指挥、协调和控制。 2.在法约尔提出的14条一般管理原则中,许多 都是关于组织职能方面的指导原则。 3.提出管理幅度原理,以此作为层级制组织的 基础。

? 4.组织中的参谋部。组织参谋咨询作用的 发挥是法约尔组织理论的一个具有独创性 的内容。 ? 直线职能制组织结构 ? 5.提出了?法约尔桥?的构思,以解决组 织内部管理效率问题。 ? 6.法约尔用实例说明了?组织图?的必要 性。 ? 组织图能以明晰的组织结构关系、权责关 系、人员组成状况以及组织活动路线等把 复杂的问题简约化,给人以整体感。

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※计划

※组织
※指挥 ※协调 ※控制

计划

组织

指挥 协调 控制

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?法约尔管理的

?十四项原则

?分工 ?权力与责任 ?纪律 ?统一指挥 ?统一领导 ?个人利益服从集体利 益 ?集权 ?报酬公平 ?等级链 ?秩序 ?公平 ?人员稳定 ?首创精神 ?集体精神

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没有法约尔桥的指挥链条线及时间

A B D F bridge C E G

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三、韦伯的官僚制行政组织理论
马克斯· 韦伯(1864—1920)出身于德国一个有 着广泛的社会和政治关系的富裕家庭,先后担任过 教授、主编、政府顾问和作家。 他因提出了理想的行政组织体系、对古典组织 理论作出杰出贡献而被誉为?组织理论之父?。他 的代表作有《经济史》、《社会和经济组织理论》。

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官僚制概念(韦伯) 指的是一种公共权力依照职能和职位进 行分工和分层,以正式规则为管理主体 行为指针的组织体系和管理方式,也就 是说,它既是一种组织结构,又是一种 管理方式。 官僚制行政组织的特点: 规范化、程序化、专业化

权力与组织
任何组织都必须以某种 形式的权力作为基础,没 有某种形式的权力,任何 组织都不可能达到自己的 目标。

人类社会存在的三种权力
传统权力: 由传统惯例或世袭得来

超凡权力:

来源于别人的崇拜与追随

法定权力:

(理性的)法律规定的权力

法定权力是行政组织的基础
? 只有法定权力才能作为行政组织体系的基础,其最根本 的特征在于法定权力提供了慎重的公正。 ? 原因在于: 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行 以“能”为本的择人方式提供了理性基础 领导者的权力并非无限,应受到约束

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?

官僚制行政组织的主要原则

1、固定的官员管辖权原则。 2、机构等级制度和多层次权力机构原则。 3、机构管理以正式文档为基础。 4、机构管理通常是以全面的专业训练为前提 条件。 5、机构充分发展要求行政官员?工作能力? 的充分发挥。 6、机构管理遵循一般性规则。 7、合理合法的人事行政制度。

理想行政组 织模式的 特征
明确的分工; 层级节制的权力体系; 按照规程办事的运作机制; 形式正式的文书; 非人格化的组织管理; 适应工作需要的专业培训机制; 合理合法的人事行政制度。

课堂讨论

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古典管理 理论

经济人 假设

泰勒 科学管理 个体效率

法约尔 一般管理 企业组织效 率

韦伯 官僚制 社会组织效 率

效率最大化目标

1、泰罗与科学管理理论 ? 动作与时间研究 ? 侧重于基层作业的管理 2、法约尔与一般管理理论 ? 针对整个组织的管理 3、韦伯与理想行政组织理论 ? 现代组织结构设计理论 4、共同局限性: ? 忽视人的局限性 ? 忽视组织与外部的联系

二、行为科学时期的组织理论
行为科学是运用心理学、社会学、人类社会学等学科的理论 和方法来研究工作环境中个人和群体行为的一门综合性和交 叉性学科。

行为科学时期的主要理论流派有人际关系学派、激励管理学

派、动态平衡学派和决策理论学派。

1、人际关系学派的组织理论
人际关系学派的主要代表人物是乔治· 梅奥、罗斯利斯伯格。他们的学说是从20世 纪20年代中期到30年代初在美国芝加哥西方电器公司的霍桑工厂进行实验的,因而得 名霍桑试验。霍桑试验从1924年开始到1932年结束,历时8年,经过对工作环境、工 作条件、群体行为、员工态度、工作士气与生产效率之间关系的一系列的实验,他们 发现并证明,人们的生产效率不仅仅取决于人的生理方面、物理方面的因素,而且更 受到社会环境、社会心理等方面的影响。在霍桑试验的基础上,梅奥于1933年出版了 《工业文明中的人的问题》,系统地阐述了与古典管理理论截然不同的一些观点。这 些观点主要有:

(1)组织不仅是一个技术—经济系统,而且是一个社会系统。 (2)组织成员不单纯是受经济奖励的激励,而且受不同的社会和心理因 素的激励。人是“社会人”,人的行为受感情、情绪与态度的影响。 (3)在正式组织之中存在着非正式组织,非正式组织对组织效率起着重 要影响。 (4)考虑到各种社会心理因素,应对传统观念中的以组织正式结构和职 能为基础的领导模式作实质性修正。人际关系学家强调的是“民主”而不是 “独裁”的领导方式。 (5)领导不仅需要有有效的技术才能,同时应具有有效的人际关系技能。 人际关系学说在纠正古典管理理论忽视人的因素这一点上是有很大贡献 的,但它过分强调社会心理方面的作用,强调非正式组织的作用,忽视理性 与经济因素,有其偏颇之处。

2、激励理论学派的组织理论
(1)马斯洛的 “需要层次论”
马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中,对人的行为 和动机进行了深入的研究,提出人的动机是由需要决定的,这些需要按照人的生存 和发展的重要性可以划分为5个基本的层次,即生理的需要、安全的需要、社交的 需要、尊重的需要和自我实现的需要。马斯洛认为,只有满足了人低层次的需求后, 人才会有更高层次的追求。在管理中,应从满足员工不同的需求入手,以激励和调 动员工工作的积极性。

(2)赫茨伯格的双因素激励理论
赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作与人性》等著作中,提出影响人的积极 性的因素主要有两大类,一是保健因素,二是激励因素。在管理中,保健因素起着 保证和维持原有状况的作用,它能够预防组织成员的不满。但是,保健因素不能激 发组织成员的积极性,要激发组织成员的积极性,必须采用激励因素,即通过成就、 认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素,来调动组织成员的积极性。

(3)阿吉里斯的“不成熟—成熟理论”
阿吉里斯在《个性与组织》一书中指出,组织中的人性是发展的,它们会经历 一个从不成熟到成熟的过程。这一过程也是从被动到主动、从依赖到独立,从不自 觉到自觉的过程。但是,这一过程仅仅靠正式的组织是难以完成的,这就需要管理 者吸收工人参与,采取以工人为中心的管理方式,使工人具有多种工作经历,进行 角色体验,强化工人的责任,依靠工人的自我管理。

(4)亚当斯的“公平理论”
亚当斯认为,人的积极性不仅受其所得绝对报酬的影响,而且还受到相对报酬 的影响,人类需要保持一种分配上的公平感,否则,就会挫伤其工作的积极性。

3、动态平衡组织理论
这一学派以美国管理学者巴纳德为代表。他在1938年出版的《经理人 员的职能》这本书中,系统地提出了一套独特的组织观念。其主要思想 如下:
(1)组织本质论。巴纳德认为,组织是两个或两个人以上有意识协调的活动或效力
系 统。这个组织定义与传统理论不同之处在于他试图阐明组织的本质,为了把握组织 的本质,巴纳德将组织概念抽象化。他把物质系统从组织概念中排斥出去,其次又指出组 织不是人的集合,而是人们有意识的活动或效力的系统。 (2)组织环境论。巴纳德认为组织所处的环境对组织施加各种压力和限制,组织环境 包括自然的、物质的环境和社会的环境。对自然环境一般不能加以改变而只能适应。在社 会环境方面,人们的可控性虽然很大,但是自然受到许多他们并没有意识到的限制和约束。 (3)组织平衡论。巴纳德认为,人之所以向组织贡献力量,主要原因在于该组织能给 他最大的满足,故组织的生存与发展,有赖于保证贡献与满足的平衡。 (4)组织要素论。巴纳德认为,作为协作系统,组织不论其级别的高低和规模的大小, 都包含三个基本要素,即:协作的意愿;共同的目标;信息的联系。 (5)组织沟通论。巴纳德认为沟通是组织工作中极其重要的要素,对于如何提高沟通 质量,巴纳德提出了沟通线路明确,沟通网络正式化,信息沟通连续化等沟通的基本原则。 (6)组织责任道德论。他认为,道德是指导个人冲动的准则。当道德倾向强烈而又持 久,便形成一种责任感。他认为组织要通过教育、训练、人员选择、非正式组织、禁令, 榜样等向组织成员灌输各种道德的力量,使组织成员更重权威、支持下级、忠于组织。 (7)领导职能论。他认为,组织领导的职能在于建立和维持一个信息联系的系统;确 定组织的目标,并运用各部门的具体目标予以阐明;使组织成员为这些目标的实现作出贡 献。

4、决策过程组织理论
这一学派以美国著名的决策理论家赫伯特· 西蒙为代表。 他的主要思想反映在其著作《行政行为——行政组织中决策 程序的研究》、《组织学》、《管理决策的新科学》等书中。 西蒙的组织理论受巴纳德的组织理论影响较大,认为组织是 为了实现共同目标而协作的人群活动系统。组织行为是人们 为了完成一个人无法完成的工作而协作进行的团体活动。因 此,组织就是为了完成这样的协作而有目的地进行设计的系 统。 根据西蒙的观点,组织就是一个决策系统。决策有两种 极端的类型,一是程序化决策, 二是非程序化决策。这是由 组织活动所决定的。 西蒙认为,对于实际中遇到的问题,要找到一个精确的 最优解是不容易的,但要找到一个近似的最优解就大大简化 而且容易得多。从“最优化”变成“令人满意”的标准,就 可大大缩短解决问题的时间与难度。

5、行为科学时期的组织理论评价
行为科学时期的组织理论的要点主要有: (1)组织是一个心理、社会系统。 (2)组织是一个平衡系统。 (3)组织是一个提供合理决策的机构。 (4)组织具有非正式的一面。 (5)组织是一个影响力系统。 (6)组织是一个沟通系统。 (7)组织是一个人格整合系统。 (8)组织是一个人——机配合的系统。 行为科学时期的组织理论对于组织问题的研究和管理上都是一场革命。 行为科学的组织理论的贡献还在于它引起了管理哲学的变革。他们促 使组织管理方式由监督制裁走向人性激励;从专断领导走向民主领导;由 唯我独尊到意见沟通的转化。 但是,行为科学时期的组织研究也有其缺失,主要表现在:(1)重 视事实真相的研究,只求收集资料,使研究陷于支离破碎;(2)过分偏 重对组织中人的行为研究,甚至根本否认组织结构与法令的重要性;(3) 行为科学家一味追求“客观性”,极力避免“价值判断”,并不符合社会 科学的研究精神;(4)行为科学研究的对象虽然是人,但未能涉及外在 环境对人的影响。(5)有轻视正式组织作用的倾向。

三、系统、权变的组织理论
1、系统理论的基本概念(了解)
(1)整体性、协作性。 (2)开放系统观点。 (3)投入-转换-产出模型。(4)系统的界限。 (5)稳定状态、动态平衡。 (6)反馈。 (7)等级层次关系。 (8)寻求多目标。

2、社会系统组织理论(理解)
社会系统组织理论的创始者为美国著名的社会学家帕森斯,帕森斯 对社会生活中的组织现象有其独特的研究,他认为,所有社会组织本身 就是一个社会系统,每个大的社会系统下面又分有若干小的社会系统, 整个社会则是一个最大的社会系统。社会系统在本质上是由组织成员的 行为或行为关系所构成,因此,在研究组织时,应重点研究这些行为活 动及角色关系。帕森斯认为,各种社会组织都面临四个基本的问题,组 织存在的目的就是要解决这些问题。 (1)适应。 (2)目标达成。 (3)内部整合。(4)模式维持。 如何解决上述四个基本问题,帕森斯提出可通过决策阶层、管理阶 层和技术阶层等三个阶层去完成。

3、权变组织理论
权变理论学派是上个世纪70年代在西方形成的一种管理学派。所谓权 变,就是权宜应变。权变理论学派认为,在管理中要根据组织所处的内 外条件随机应变,没有什么一成不变的、普遍适用的“最好的”管理理论 和方法。权变理论学派是从系统观点来考察问题的。主要代表人物为佛里 蒙特· 卡斯特和詹姆斯· 罗森茨韦克。卡斯特和罗森茨韦克在1979年出 E· E· 版的《组织与管理:系统方法与权变理论》一书中,提出了如下的主要观 点:

(1)组织是个系统,它由各分系统构成,组织与外界环境具有相

互影响与相互适应的关系。 (2)在组织与其环境之间以及各分系统之间都应有一致性,管 理的任务就是寻求组织与其环境之间以及组织内部各分系统中的最 大一致性。 (3)组织与其环境之间会呈出不同的变量形态,即不同类型的 组织都有其适当的关系模式,管理的目的就是要提出最适宜于具体 情况的组织设计和管理行动。 总之,权变理论认为,组织管理没有一成不变的方法和技术, 管理必须根据管理的条件和环境随机变化,并寻求与之相适应的管 理方法与管理模式。

4、生态研究组织理论
生态理论是当代行政学、管理学、社会学中最重要的研究成果,它 从更高的层次揭示了组织与管理活动的性质。此学派的代表人物为美国 当代著名的行政学家里格斯。里格斯创立了所谓的“棱柱模式理论”, 将社会形态划分为三种基本模式,即农业社会、棱柱社会、工业社会, 然后分别比较各自特征以及社会环境对行政制度的影响。里格斯说的农 业社会相似于传统社会,工业社会相当于现代社会,棱柱社会则为过渡 社会。棱柱社会概念的提出,既是里格斯的重要贡献,也是里格斯的理 论特色。 “棱柱型社会”具有以下三个基本特征:

(1)异质性。(2)形式主义。(3)重叠性。
5、系统、权变组织理论的评价
系统和权变的组织理论的主要观点主要有: (1)组织是一个外在环境系统中的开放系统。 (2)组织是由若干个子系统构成的一个大系统。 (3)组织是一个反馈系统。 (4)组织的生态性。 (5)组织管理的权变性。

第3讲 环境与生态
3.1 组织环境概述
3.1.1 环境的概念 ?组织赖以生存和发展于其中,对组织的目标和 活动产生直接或间接影响的各种因素的总和。

3.1.2 环境的构成
?自然环境:地质地貌、地理位置、水陆空交通 、出产 ?社会环境:人口数量与素质、社会治安、贫富 状况、风俗习惯与文化传统 ?制度环境:政治、经济、文化、教育、社会管 理等各方面的基本制度、具体制度 ?技术环境:科学技术、生产和管理方法的发达 程度与水平高低

3.1.3 环境的层次
?宏观环境、中观环境与微观环境 ?外部环境与内部环境 ?大环境与小环境

?斯格特:组织丛→组织种群→组织间群落→组
织领域

3.1.4 环境的类型
?静态—简单环境 ?静态—复杂环境 ?动态—简单环境 ?动态—复杂环境

我们生活的这个世界正处于空前的 变幻之中,可以说是乾坤颠倒。一切 都在流动,一切都在消长和变化。
——托马斯· 彼得斯 [文章代、侯书森:《权变管理》 ,石油大学 出版社1999年版,P1]

3.2 组织与环境 3.2.1 组织与环境关系概述

“组织与环境的关系,就是鱼 儿和水的关系。”——2008年 12月6日考试中06级行管班某生 在不知所云时写下的妙语1217

?从开放的系统论视角来看,组织并不是自给自 足、不受环境影响的堡垒;从理性系统视角和 自然系统视角认识到,组织也并非完全开放的 和对环境的任何变动都反应敏感的风洞。 ?环境制约和影响组织,同时组织又对环境保持 相对独立,并通过对环境的反作用,影响甚至 改变环境。

3.2.2 环境对组织的制约和影响
? 环境需求的存在是组织建立和发展的根据和前提。所 谓“应运而生”者,即此。相应地,环境需求的变迁 以及由此导致的组织职能过时,于是常常成为组织解 体和消亡的根源。 ? 组织职能与战略目标随环境需求的变化而调整变化。 ? 组织的结构方式、领导体制以及管理方式受到环境的 强烈影响。“最佳的组织方式有赖于环境的特质。” (斯格特:《组织理论》,P89)

? 由于环境状况事关组织为何存在以及如何管理等根本
性问题,因此环境研究是组织生存与发展的前提。

3.2.3 组织对环境的作用和影响
?组织是一种相对独立的存在。组织能够建构甚至 重建自己与外部世界之间的边界。在组织与其外 部世界之间,存在不止一个(而是很多的)屏障 ;对大多数组织来说,越靠近其技术核心与组织 机密,屏障就应得越高、越难以渗透。 ?组织也是一种能动的存在。组织往往根据自身的 结构和战略确定与环境的联系方式。组织依赖、 受制于环境,同时又以其活动和行为影响和改变 着环境,特别是其周边环境的自然面貌、社会状 况。

3.2.4 组织与环境互动构成特定社会生态
?组织与环境自始至终处于互动之中,二者在互动 中共同构成特定的社会生态。 ?在互动中,组织与环境常常相互渗透和转化。 ?因此,组织与环境的界限既是客观存在的,也是 可以渗透的。否则组织就会陷入封闭。

?“对某个组织而言,环境是全部客体的组合,客 体属性的改变会影响系统,同时系统行为也会影 响环境。上面的叙述自然而然地引出这样一个问 题:即客体何时属于系统,何时又属于环境。因 为如果客体以上述方式与系统相互作用,难道不 应把客体视为系统的一部分吗?答案绝对不是确 定的。在某种意义上,系统连同环境构成了某个 范围内所有相关事物的整体。可以用多种方式将 整体划分为两部分:系统和环境。但事实上,所 有这些方式都是非常武断的。”
——霍尔和法根(Hall and Fagen,1956)[斯格特 ,P115]

3.2.5 组织对外部环境的几种反应模式 (自学)
? 教学目的:学习理论知识,训练思辨能力,培养深层 理性思维能力。 ? 教学方法:提问、自由发言、讨论与辩论、总结引导 启发、评论总结。 ? 教学过程设计
? 提问(激发学生):你知道的关于组织对于外部环境变化的反应 模式的理论有哪些?你认为组织对于外部环境变化可能作出的反 应模式有哪些? ? 抛出弗里曼《战略管理——利益相关者方法》P28 中组织对于环 境变化的几种反应模式,并作扼要阐释 ? 让学生对所列几种模式进行评价与批评 ? 如是直截了当的批评,则引导在批评前洞察其理论预设与运用前 提(不可主观武断片面) ? 如何运用?先回答后引导:必须首先深刻理解环境及其变化,掌 握理论的适用前提与范围 ? 回顾与总结:关于知识;关于批评与思维
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3.3 行政环境与行政组织 3.3.1 行政环境的内涵
?行政环境是指处在行政组织周围并对其直接或 间接地施加各种影响的一切因素的总和。泛指 行政组织界限以外的一切事物。 ?行政环境与行政组织边界的确定,往往取决于 国家的政治制度、经济体制和社会管理体制。 在“行政国家”,行政组织的边界扩展到最大 化,行政环境的范围则相反地被缩减到最小化 。

3.3.2 行政环境的特点
?复杂性与相关性 ?多样性与主导性 ?体系性与综合性 ?层次性与伸缩性

3.3.3 行政环境的构成
?国际环境、国内环境(+ 区域环境、地方环境) ?一般社会环境、特定社会环境、具体工作环境 ?自然环境(资源、区位、交通、地形、地貌、气 候、物产)、社会环境(政治、经济、文化、技 术、 法制、人口/人才环境、民族、宗教、社会结 构、社会 分层、社会控制、社会流动,等等)



1、地域 :国际行政环境和国内行政环境

(1)国际社会环境
A、政治:和平和发展;强权政治,“伊拉克问题” B、经济:经济秩序和经济差距; C、文化:文化侵略,“民主”、“快餐”

(2)国际自然环境 全球的生态环境,臭氧层、水土流失、土地沙化

(3)国内社会环境 A、经济环境:生产力水平; B、政治法律环境:政治的稳定性;法律的完备性; C、精神文化环境 :教育状况、人口素质; D、人口构成环境 :人口数量、质量、构成、分布;

(4)国内自然环境 A、生态资源: B、生物资源:森林、草原、鸟兽鱼虫 C、矿产资源:煤、铁、石油、天然气 2、行政环境对行政管理作用的层次:宏观、中观和微观 A、宏观:国际、国内的社会、自然环境 B、中观:行政系统的组织结构和运行环境 C、微观:行政机构内部或行政领导班子内部具体情况

行政环境的类型 国际环境 国内环境

地域
物质经济环境 政治法律环境 精神文化环境

社会结构 外 部

行政 内
环境
影响 范围
宏观环境 微观环境 中观环境

社会环境



按内容
自然环境

3.3.4 行政环境与行政组织:生态行政学的观点 行政生态学的兴起 ?(一)历史背景 ? 1、兴起: ? 20世纪50年代,人口剧增、环境恶化、能源 紧张,人们关注生态环境; ? 2、以往公共行政理论研究的偏颇: ? 侧重组织内部因素的研究上,如行政组织设 立、权限划分、人员行为等,忽略研究行政现象 的外部环境因素 ;

(二)代表人物和观点
1. 1947年,美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态 学》一文,首创以行政生态学方法研究公共行政现象 ; 2. 1957年、1961年雷格斯(Fred W. Riggs) 《比较公共行政模式》 、《生态行政学》: 生态模式(Ecological Model)集大成者 3. 雷格斯对各国行政模式的划分:三类

(1) 融合型(Fused Model)的农业型行政模式; A.经济基础是农业生产力 ; B.行政活动以地域为基础,土地的分配和管理是政府的重要事务 ; C.官僚的职位重于行政政策本身; D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ;

E.流行世卿世禄的行政制度 ;
F.政治与行政合一,行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级 ;

G.政府与民众沟通较少;
H. 行政的主要问题是维持行政的一致和统一

(2) 棱柱型(Prismatic Model)的过渡行政模式 A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征; B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用,传统社会的行 政特性仍具有很大影响力 ;

C.传统结构与现代结构重叠存在

(3)衍射型(Diffracted Model)的工业型行政模式

A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ;
B.民众有影响政府决策的渠道,政府与民众关系密切 ; C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ; D.沟通渠道发达 ; E.社会高度专业化,行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和 统一 ;

行政环境与行政组织:生态行政学的观点 ?行政环境制约、影响行政组织的职能、目标、 结构与战略。
对环境的适应、利用与改造能力,事关行政组织存在 的合法性基础和管理的合理性前提。行政组织只有严 密地监测环境变化并随时采取因时因地因事制宜的应 变策略与管理方式,才能获得内部的拥戴与外部的支 持。行政环境变迁往往引发行政组织变革。

?行政组织可以监测、利用、改造和强烈地影响 行政环境。
严密、庞大的组织系统和坚强无比的后盾力量,使行 政组织不仅可以通过兴建大型工程和开展植树造林明 显地改变地形地貌,而且可以通过行政执行和行政规 制直接影响辖区的乃至周边的和世界的社会经济文化 环境。行政组织的运行状况与绩效好坏还同时通过影 响一国政治系统的合法性而直接维系着国家的政治稳 定。

如:行政管理对行政环境的反作用
1、积极: 通过制定政策,改造现有行政环境的弊端 如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策 2、消极: 违背规律,阻碍和破坏行政环境,如资源过度开采等

3. 4 当代中国行政环境 3.4.1 国际环境
?全球化与区域化并存 ?竞争与合作并存 ?多元化趋势与世界霸权并存 ?战争与和平并存

3.4.2 国内环境
?利益多元化 ? 经济市场化 ?农村城镇化 ? 政治民主化 ?社会流动化 ? 行政法治化 ?教育大众化 ? 管理信息化 ? 一句话:一系列现代化进程已经启动,并在稳步向前 推进。

我国现阶段行政环境给行政改革造成的阻力
1、市场经济发展的不充分性阻碍了行政改革 2、改革不配套对行政改革的制约 3、由于社会大环境的影响,部分行政人员对行政改革 造成阻力

产生的阻力的原因
*习惯和官本位意识

*利益和权力的调整
*不确定性的忧虑(政绩工程)

*过分依赖
《物权法》与小灵通房 顶基站

行政环境研究对我国行政改革的意义 1.正确看待行政环境对行政改革的正、负影响 2.正确看待我国各地、各级政府行政环境的差异性 3.正确看待学习外国先进经验与我国国情的关系

中国是正在变革中的社会。……变革中的社会 是处于危机中的社会。经济的飞速发展,拉动 传统的社会结构、权力体系、利益格局产生剧 烈运动,这些变化将引发诸多社会矛盾并累积 起来,由简单而复杂,埋下危机的隐患。
——刘智峰主编:《中国政治体制改革问题报告》,中国 电影出版社1999年版,编者前言,P1

案例:政府创新与生态文明建设
? 人口、资源、环境之间的矛盾日渐加剧。西方国家200年的 工业化道路所积累的环境问题,在中国目前短短20多年的时 间里都集中爆发出来。粗放型、资源型的经济发展模式,导 致资源的长期不合理开发,环境质量严重恶化。目前,中国 已经是世界上环境污染最为严重的国家之一。三分之一国土 被酸雨侵害;全球污染最严重的10个城市中,中国占了一半 ;七大江河水系中劣五类水质占41%;城市河段90%以上遭 受严重污染;全国有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的 饮用水;全国沙漠和沙化总面积达174.3万平方公里,每年 还在以3436平方公里的速度扩展;水土流失面积占国土面积 的37%。在国家“十五”规划中提出的各项指标中,唯有环 境保护的指标没有完成。目前,中国的二氧化硫排放总量已 经是世界第一,二氧化碳排放总量仅次于美国,居世界第二 ,但将在2008年超过美国。

环境问题的复杂性和特殊性
? 首先,环境问题的复杂性和特殊性在于大部分环境因子和自然资源都具 有公共物品的性质。 ? 其次,环境问题的复杂性和特殊性还在于大多数环境资源属公有财产, 不可能明确产权或是明确产权的成本太高。“所有人的财产,就不是任 何人的财产,所有人都可自由取得的财富对任何人都没有价值,因为一 个人如果愚蠢到要等个合适的时候来使用这笔财富,他只会发现别人已 经捷足先登了。”未加明确界定的产权,势必带来“市场失灵”,导致 “外部性”问题的出现。

正如亚里士多德在两千多年前指出的:“凡是属于最多数人 的公共事物常常是最少受人照顾的东西,人们关怀着自己的 所有,而忽视公共的事物,对于公共的一切,他至多只留心 到其中对他个人多少有些相关的事物,而私人事物则往往受 到私人最大可能的照顾。”

政府创新与生态文明建设一:理念创新
? 树立健康的环境意识和生态理念,是治理环境问题 的基础。人类对自身与自然、生态环境之间关系的 认识经历了一个漫长的演变过程,这些变化都是人 类在与自然界、其他物种的互动中逐渐形成的。我 们可以将人与自然关系的演变过程简单概括为:敬 畏——利用——征服——和谐共处。 ? 中国政府在生态和环境理念方面的创新和变化正是 在生态伦理革新的全球大背景下发生的。这些创新 主要包含以下五方面内容。

1、“科学发展观”:党和政府的执 政理念创新
? “科学发展观”是胡锦涛总书记在中共十六届三中 全会中明确提出来的,是中国共产党关于发展模式 的全新执政理念,反映了中国共产党对发展问题的 新认识。其核心观点是:“坚持以人为本,树立全 面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的 全面发展。”在十七大报告中,胡锦涛指出:“科 学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是 发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略 思想”。

2、“和谐社会”:党和政府的执政 目标创新
? 十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力 建设的决定》首次完整提出了“构建社会主义和谐 社会”的概念。《决定》将其正式列为中国共产党 的执政目标之一,指出:我们所要建设的社会主义 和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱 、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会 。 ? 和谐社会不仅是人与人之间的和谐,更包括人与自 然的和谐。

3、“节约型社会”:党和政府的战 略性决策创新
? 长期以来的资源消耗型发展模式,使我国淡水、土 地、能源、矿产等资源不足的矛盾不断突出,环境 压力日益增大。为了解决这一问题,中国政府提出 了建设节约型社会的战略目标。2005年7月,国务 院下发了《国务院关于做好建设节约型社会近期重 点工作的通知》。这标志着节约型社会的建设正式 成为中央政府的战略决策。节约能源、节约用水、 节约原材料、节约和集约利用土地和加强资源综合 利用,是建设节约型社会的重点工作。

4、“生态文明”:后工业化时代的 文明形态创新
? 党的十七大报告已经明确将建设生态文明作 为今后全面建设小康社会的目标之一,指出 ,要“建设生态文明,基本形成节约能源资 源和保护生态环境的产业结构、增长方式、 消费模式。循环经济形成较大规模,可再生 能源比重显著上升。主要污染物排放得到有 效控制,生态环境质量明显改善。生态文明 观念在全社会牢固树立”。?

5、“三个转变”:政府环境工作的 具体指导思路创新
? 2006年4月,国务院总理温家宝在全国第六次环境保 护大会上发表了重要讲话,第一次旗帜鲜明地提出: “做好新形势下的环保工作,关键是要加快实现三个 转变:首先是从重经济增长轻环境保护转变为保护环 境与经济增长并重,把加强环境保护作为调整经济结 构、转变经济增长方式的重要手段,在保护环境中求 发展;其次是从环境保护滞后于经济发展转变为环境 保护和经济发展同步,做到不欠新账,多还旧账,改 变先污染后治理、边治理边破坏的状况;第三是从主 要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、 技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济 规律和自然规律,提高环境保护水平。”目前,“三 个转变”已经成为指导环境保护工作的具体思路。

生态文明观念的影响
? 首先,为环境保护工作提供了有利的战略指导思想。 ? 其次,在一定程度上扭转官员的政绩观。 “要金山银山,更要绿水青山”已经成为各级地方官员讲话 中的常见表述。

★向世界展示中国负责任大国的国际形象。
能源危机、自然资源的破坏性开发和生态环境的毁灭性污染 等问题是“中国环境威胁论”的主要原因。 20世纪90年代 中期,时任美国总统的克林顿在会见江泽民时说:“美国认 为中国对美国最大的威胁不是在军事上,而是在环境问题上 。”

政府创新与生态文明建设二:制度创新
? 如何在良好的生态、环境理念指导下进行制 度创新,建立一套运转有效的环境保护制度 ,是解决环境问题的关键。近年来,中央政 府和地方政府具体的创新实践可以归纳为法 律法规、政策机制、组织机构三个方面的内 容。

法律法规
? 由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质,因此,相对于分 散的地方政府,中央政府在法律法规的制定和修改方面起着 主导作用。《可再生能源法》、《环境影响评价公众参与暂 行办法》等一些全国性环境法律法规的制定和执行,在特定 领域填补了法律的空白,逐步健全了环境法律体系,使环境 保护工作拥有更完善的法律依据。仅2007年上半年,国家环 保总局单独或联合国家其他部委发布的涉及环境保护的部门 规章和规范性文件就有40项之多,内容涉及再生资源、生态 补偿、节能减排、核安全、环保科技等方面。 ? 地方政府根据自身的立法权限,在法律法规的创新方面,也 不仅局限于对中央法律法规的细化。一些地方立足于地方实 践,进行了一些立法创新和尝试,成为中国环境法律体系不 可或缺的一部分。

政策机制
? 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲 要》的一个明显变化是将环境保护方面的指标设为具有法律 效力的约束性“硬指标”,提出:2006~2010年要在保持国 民经济平稳较快增长的同时,使重点地区和城市的环境质量 得到改善,生态环境恶化趋势基本得到遏制,单位国内生产 总值能耗降低20%左右;主要污染物排放总量减少10% ;森林覆盖率由18.2%提高到20%。与此相反,GDP增长率 倒成了预期性的软指标。这一变化表明,环境保护已经成为 衡量国民经济和社会发展的主要指标。

(1)“节能减排”
? 所谓节能减排就是节约能源,减少污染物排放,简 称“节能减排”。2006年下半年,以国务院印发的 《加强节能工作的决定》为标志,中央正式启动了 全社会范围内的节能减排工作。其中,国家发改委 负责总体协调,国家环保总局负责污染减排。 ? 首先,明确责任,分解目标。 ? 其次,“一票否决”,加强监督。 ? 最后,组织保障。

(2)“区域、流域限批”
? 国务院2005年12月出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的 决定》中,第21条明确指出:“对超过污染物总量控制指标、生态破坏 严重或者尚未完成生态恢复任务的地区,暂停审批新增污染物排放总量 和对生态有较大影响的建设项目。”这为国家环保总局“区域限批”政 策提供了法律依据。 ? 2007年1月10日,国家环保总局有关负责人通报了投资1123亿元的82个 严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目,并宣布国 家环保总局将停止河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山 东省莱芜市四个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团 的除循环经济类项目外的所有建设项目的审批。这是环保总局及其前身 成立近30年来首次启用“区域限批”这一行政惩罚手段。

(3)全国污染源普查
? 目前,我国工业企业法人单位有145万多家,纳入环境统计 重点调查的企业只有8万家,通过重点调查测算的企业也只 有30多万家。开展全国性的污染源普查,摸清污染的真实情 况,有利于科学制订和执行环境政策,有针对性地解决污染 问题。进一步说,污染源普查,还有助于改革环境统计调查 制度,完善调查体系,建立重点污染源档案数据库,提高环 境统计数据质量,提高监管能力,加强环境监测体系建设。 当然,在普查中,如何避免地方政府和企业领导干部虚报、 瞒报、拒报、迟报,伪造、篡改普查数据和资料,将是普查 工作需要面对的难点问题。

(4)中央财政预算中设立独立的环 境保护科目
? “十五”期间,环保投资只占同期GDP的0.99%。 而20世纪70年代的美国大约是2%,80年代末期的 日本是3.4%,德国2.1%,英国2.4%。即便在很少 的财政投入中,我们还无法准确推定公共财政投入 所占的比例。 ? 2006年在中央财政预算中开始设立独立的环境保护 科目,2007年已经开始正式执行。

(5)“绿色信贷”
? 2007年7月,国家环保总局、中国人民银行、中国 银监会联合出台《关于落实环境保护政策法规防范 信贷风险的意见》,规定对不符合产业政策和环境 违法的企业和项目进行信贷控制。这一政策被人们 形象地称为“绿色信贷”。 ? 这项新政策的制定,是政府部门利用行政手段以外 的经济杠杆来解决环境污染问题的一个有益尝试。

组织机构
? (1)成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组领导 小组。组长由温家宝担任,副组长是曾培炎和唐家璇。组成 人员包括发改委、外交部、科技部、国防科工委、监察部、 财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、水利部、 农业部、商务部、卫生部、国资委、税务总局、质检总局、 环保总局、民航总局、统计局、林业局、国务院法制办、中 科院、气象局、电监会、海洋局的主要领导。 ? (2)成立大区环境督察中心。 2006年7月,国家环保总局 宣布将要成立华东、华南、西北、西南、东北五个环保督察 中心。

政府创新与生态文明建设三:生态文明 建设与政府创新的方向
? 首先,生态和环境保护的创新需要政府间更多的合作。 这是由环境问题的特性造成的,一般而言,环境保护都是中央政府所应承 担的主要职能。 中央政府的执政合法性不仅来源于以经济增长为代表的绩效合法性,更有 赖于提供良好、健康的生存环境等道德合法性。 在中国目前的发展阶段,尤其是一些欠发达地区,环境保护被看做与经 济增长和社会稳定相矛盾。 地方政府间的竞争,导致各地竞相降低环保门槛。资本的自由流动性和 利益最大化的特性决定它们是用脚对不同城市进行投票。 地方领导人的任期和轮换制度,使得他们难以将工作重心放在环境保护 这样的长期工作上。

其次,生态和环境保护的创新需要部 门间更多的合作
? 我国目前的环境行政管理体制的特点是“专门环境 机关的统一管理和其他15个部门相协调的管理模式 ”。国家环保总局,作为国务院环境保护行政主管 部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县 级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本 辖区的环境保护工作实施统一监督管理。然而,没 有其他政府职能部门的配合,国家环保总局和各级 地方环保局无法单独应对日益严峻的环境污染问题 。

第三,生态和环境保护的创新需要政 府和公民社会的更多合作
? 政府已经开始注重采用经济手段、市场方式、司法途径解决 和治理环境问题,倡导循环经济、绿色信贷等;同时,鼓励 媒体、非政府组织和公民参与到环境的治理中来,制定了《 环境影响评价公众参与暂行办法》。这些可喜的变化,都标 志着政府在朝着更为透明、民主、法治的道路迈进。然而, 进一步改进的空间仍然很大。例如,政府如何处理与国内外 各种环境非政府组织的关系,如何对待环境维权和上访人士 ,如何对待环境群体性事件,在这些方面,采取更为包容和 开放的姿态,将有助于建立人民对政府的信任,获得更多合 法性支持。

最后,生态和环境保护的创新需要中 国与国际社会的更多合作
? 在一个全球化时代,任何政府都不可能单独应对本国的环境 问题。况且,中国的环境问题是国际社会关注的焦点之一, 在这样的状况下,多层次的国际交流与合作显得尤为重要。 《中国应对气候变化国家方案》的出台和国家应对气候变化 领导小组的成立有助于展示中国应对全球气候问题的决心。 ? 在有关国际对话中,指出全球气候变化的趋势应主要由发达 国家负责,因为它们上百年的工业化历程和二氧化碳排放造 成目前局面的事实当然非常必要,但这并不能成为中国拒绝 或推迟采取积极行动的借口 。

第4讲 职能与目标
4.1 概念与内涵 4.1.1 行政组织职能的概念与内涵
? 职能,即职责和功能,是组织在特定社会生活中所担 负的特定使命、所发挥的特殊作用。 ? 它是组织产生、存在、发展的社会基础和合理性、现 实性源泉,是组织运行与管理的一个根本性、基础性 、前提性要素。 ? 没有确定职能的组织,无异于社会肌体上的赘瘤。就 此而言,职能是一个外部性概念,是评价一个组织存 在的合理性、重要性的外在尺度:这种合理性、重要 性通常要以客观存在的社会需要为基础,以一定的公 共利益为参照。组织职能的确立因此具有鲜明的社会 需求取向。社会性、客观性、历史性是其重要特征。

组织的行政职能和行政组织职能:两个不同的概念。 ? 外部职能和内部职能:前者是指行政组织在管理国家 和社会公共事务中担负的职责和功能。后者是指行政 组织在自身内部事务中所担负的职责和功能。通常的 界定和研究的目标,是前者。 ? 管理职能和服务职能:不管是对外还是对内,行政组 织都同时担负着管理者和服务者的双重角色。维护社 会秩序和服务国计民生、管理组织成员与提供内部服 务,往往二位一体,交叉融合。 ? 目标职能和运行职能:前者是行政组织在一定时期内 要实现的规划职能,后者是行政组织在实现前者过程 中所担负的组织、领导、决策、指挥、控制等实施职 能。前者主要遵循价值理性,具有鲜明的 “彼岸性” ;后者主要遵循工具理性,具有强烈的 “此岸性”。 ? 一般职能和特殊职能。

4.1.2 行政组织目标的概念与内涵
? 目标,即目的和标准,是组织或个人通过努力所要达 到的状态,所要取得的成果,以及这种状态或成果的 衡量(数量)标准。它是组织或个人行动的指南,努 力的方向,动力的源泉。 ? 没有目标的组织或个人,是一种没有理性的存在,是 无序和混乱的根源之一;这也是一种空虚而沉寂的存 在,终归消亡。 ? 目标的确立源于实现社会需要、社会职能的组织或个 人需要,因其大多由组织或个人自行订立,直接以组 织或个人自身利益为参照(当然,从理论上说,归根 结底须以一定的公共利益为参照),因此,尽管组织 或个人的目标及其实现程度常常需要接受来自外部的 检查、批评与测度,但其在本质上仍通常呈现为一种 自我体认、自我实现的内在评价尺度,具有强烈的主 观色彩。组织或个人目标与社会需要因此经常存在差 距。

组织的行政目标和行政组织目标 ?职能目标和运行目标 ?对外目标和对内目标 ?管理目标和服务目标 ?中长期目标和短期、近期目标 ?总体目标和局部目标 ?组织目标和个人目标 ?外显(公开)目标和内隐(潜在)目标 ?任务目标和自身建设目标

4.2 功能与作用 4.2.1 组织职能的功能与作用
? 是组织产生、存在的合理性、现实性基础 ? 决定组织在社会生活中的地位和重要程度 ? 决定组织的机构设置(机构是躯壳,职能是灵魂) ? 是制订组织目标的基本前提和内在依据

4.2.2 组织目标的功能与作用
? 决定组织运行的基本方向 ? 进行组织协调的重要途径 ? 考核组织绩效的重要根据 ? 实施组织激励的重要手段 ? 现代组织管理的重要基础(目标管理法) ? 影响组织行为的最终效果(“游向高原的鱼”)

4.3 联系与区别
4.3.1 二者区别的总体描述 ? 组织职能首先体现为一种外部性关系,体现为组织与 环境、组织与组织之间的一种分工和协作,组织职能 的界定与确认更多体现为一种他为的活动;对大多数 组织特别是对较低层次组织而言,其职能界定多由上 级组织进行,行政组织尤其如此。但其初始职能的界定 主体通常为国家权力机关。 ? 目标,则多是自为的,即由组织成员自身根据所需要 承担和履行的职能来制定。职能通过目标而对组织管 理和组织运行效果起决定作用,目标本身却是组织一 切管理活动、组织行为赖以进行的直接根据。 ? 职能的界定与确认通常体现为一种组织的外部分工与 协作,目标的制定则体现为组织及其成员对自身行为 及行为后果的控制与管理。

4.3.2 二者区别的具体描述
? 行政组织职能的界定与确立理论上应该以国家管理和 社会发展的客观需要为依据,在价值判断和选择偏好 上具有较大的客观成分;行政组织目标的确立与落实 通常以行政组织自身判定的需要为转移,其价值判断 和选择偏好往往带有更多的主观色彩。(客观性) ? 行政组织职能通常是指行政组织的对外职能,旨在满 足国家管理和社会发展需要;行政组织目标则既包含 行政组织的行政执行职能目标,也包含行政组织的自 身管理目标,特别是行政领导者个人和集体以及组织 集团的利益目标。(包容性)

? 行政组织职能往往具有跨越历史时空的稳定性,其结 构与重心往往在较长的历史时期内保持相对稳定;行 政组织目标,特别是短期行政目标则经常变动不居, 行政领导人职位的经常变动以及行政领导人对政绩的 渴求更经常导致行政组织目标的“短视”。(稳定性 ) ? 行政组织职能的界定与调整往往受到执政党和国家权 力机关的控制和影响,带有强烈的政治色彩和意识形 态性质;行政组织目标的确定则多限于行政组织内部 运作,具有较大的自主成分。(政治性) ? 行政组织职能的界定与确立通常需要得到宪法和法律 的授权或确认,或者至少以宪法和法律为依据;行政 组织目标则常常无此需要,因而大多以文件和通告的 形式予以确认和颁布。(法制性)

? 行政组织职能事关行政组织产生与存在的合理性、现 实性,是行政组织生存的终极根据;行政组织目标维 系行政组织运行与管理的方向性、科学性,是行政组 织管理的基本指南。(重要性) ? 理论上,行政组织职能是确定行政组织目标的客观依 据,行政组织目标是行政组织职能的具体体现;职能 先于目标,目标体现职能。在行政管理实践中,二者 经常互为表里,相互转化。(二者关系)

4.3.3 由职能到目标的转化
? 转化中的利益问题:既要充分考虑和包容组织及其人 员正当合理的利益需求,实施人本管理;又须加强监 督检查,以有效抑制其贪欲,严格控制其膨胀。

职能到目标的转化
组织或个人的社会职能F 结 合 组 织 利 益
具体化

组织或个人的职能目标G

转 化

①忠实于职能目标的实际目标R

G=R

②扭曲了职能目标的实际目标R

G∩R(≠O)

③放大或缩小了职能目标的组织 实际目标R

G>R

G<R

④取代了职能目标的实际目标R

G

替换

R

职能与目标的相互转化
政治职能 经济职能 社会职能 外部管理 或 服务职能 职能 目标 内部管理 及 服务职能 运行 职能

文化职能
教育职能
……

决定

计划职能 组织职能 人事职能 指挥职能 监督职能

工资福利

组织归属
提拔晋升 尊重荣誉 自我实现
……

控制职能
……

保障

职能与目标的区别
组 织 ( 的 社 会 ) 职 能
合理性基础: 客观社会需要 界定出发点: 以公共利益为 参照 基本功能: 组织活动的外 部性评价尺度 基本特征: 客观性 外在性 抽象性 合理性基础: 实现社会职能 界定出发点: 理论上以公共 利益为参照 基本功能: 组织活动的内 部性评价尺度 基本特征: 主观性 内在性 具体性

价 判 选 偏

值 断 择 好

组 织 ( 的 实 际 ) 目 标

4.4 职能的界定与调整 4.4.1 职能界定的基本形式
? 自赋:自治性的社会群团组织,如自发组织、自我管理、自我约 束、自我发展的政党、社团、协会等,其职能大多依据组织自身 的宗旨与章程确立。 ? 他赋:他治性的国家政权组织,如依法组建、依法管理的国家立 法、行政、司法机关等,其职能通常需要由国家的宪法与法律授 予或确认。 ? 初始职能自赋的组织,其后来确定的部分职能也可能来自他赋, 反之,初始职能他赋的组织,其后来确定的部分职能也可能来自 自赋,但是两部分职能在合法性、权威性上存在差异。 ? 组织职能的界定是一个随环境演进的动态发展过程。

4.4.2 职能界定的动态模型
? 组织职能的界定与确认是一个动态的复杂过程,在这个过程中, 组织与外部环境、组织内部不同部门与机构以及组织成员(特别 是领导成员)之间,通常存在着一系列反复的磋商与互动。 ? 组织职能的界定与确认通常伴随着组织和社会职能的调整与变迁 ,往往是一个长期的和激进的过程。

组织职能的界定与确认
初步界定的组织职能 F1(自为/他为) 法律程序:组织职能在 社会范围的审查与调整 最终确认的组织职能 F2 (=/>/<F1) 一级 界定

组织程序:组织职能在内部机构间的分解与界定

… … …

初步界定的 机构职能C1 最终确认的 机构职能C2

反馈 调整 协调 补充

初步界定的 机构职能B1 最终确认的 机构职能B2

反馈 调整 协调 补充

初步界定的 机构职能A1 二级 界定 最终确认的 机构职能A2



















N级 界定

国家行政组织职能的界定与确认
在政治国家与市民社会之间 界定出国家政权组织职能 在国家立法、行政、司法机关(及执政党)之间 界定出国家行政组织总体职能 在行政组织内部纵向 不同层级之间界定出 各级行政组织职能 在行政组织与准行政 组织之间界定出二者 各自行政组织职能 在一级行政组织内部 各组成部门之间界定 出各个部门职能 在各职能部门内部二 级机构之间界定出各 个机构职能 国家政治体制改革领 域所在,党政分开、 司法独立等政治改革 的肇始点和落脚点 国家政治、经济和社 会管理体制改革领域 所在,政府职能转变 的肇始点和落脚点

政府体制改革与创新 领域所在,政府机构 改革、管理体制演进 的肇始点和落脚点

4.4.3 职能界定的反馈与调整
? 重要性:a.事得其人,人得其所,人本管理; b.民 主酝酿,集思广益,科学性、可行性保障; c. 发扬 民主,群众路线,合法性、接受性基础; d .相互了 解,彼此知情,有利于监督、协调和合作; e . 职能 的协调补充是机构间分工协作的前提与基础。 ? 渐进性:往往要经过多次上上下下、反反复复的分解 与调整;组织规模越大、层级越多,组织职能分解、 界定、调整、确认的环节就越多,过程就越长。 ? 法制性:职能界定与确认的结果往往具有合法化、制 度化意义,因此界定与确认的过程特别需要制度化、 规范化和程序化保障。 ? 层次性:组织职能界定的反馈与调整既发生在组织层 面(组织与环境之间)和机构层面(组织内部机构之 间),也发生在个人层面。

4.4.4 职能结构和职能重心
? 基本职能与辅助职能。前者是组织必不可少的基础性 职能,如权力机关的立法职能、行政机关的执行职能 、司法机关的审判职能;后者是派生性或保障性的衍 生职能,如行政机关的调研职能、司法机关的信访职 能、事业单位的后勤保障、社会福利职能。 ? 组织职能的多样性和结构性。社会、组织、个人需要 的多样性,决定了组织除了要承担和履行基本职能之 外,还要承担和履行形形色色的辅助职能。组织职能 因此呈现出多重性、多样性、结构性和系统性。多种 职能相依共存,构成组织职能的结构。 ? 组织的基本职能构成组织的职能重心。在特定职能结 构中,组织的基本职能往往占居主导地位。 ? 职能转变的确切提法,通常是职能结构的调整和职能 重心的转移。因为组织的基本职能不是一成不变的。

4.5 目标的制定与实施 4.5.1 组织目标的制定
?目标制定的基本要求
? 忠实可靠:能全面、充分地体现组织职能和上级要求 ? 体系完整:既有任务目标,又有完成任务所需的组织 建设目标;既有质的规定性说明,又有量的可测度指 标;既有长期性愿景目标,又有阶段性考核目标 ? 整体协调:总、分目标,长/中/短期目标,任务目标和 组织建设目标,严密连锁,环环相扣,层层保证 ? 明确具体:主体、客体,任务、指标,都要充分明确 ? 科学可行:从实际出发,因时因地因事制宜,任务目 标要求与主观客观条件,兼顾愿望与可能;妥善处理 目标/手段/技术;主次分明,重点突出,权责配套 ? 富于激励:整体目标与部门目标、组织目标与个人目 标相互兼顾,和谐统一;所制定目标既要有现实性, 又要有挑战性,是 “跳一跳,够得着”;目标制定过 程具有广泛的参与特征(参与过程本身即是一种激励 )

?目标制定的常见问题
? 形式主义,短期行为:政绩工程、形象工程 ? 片面强调整体利益或者局部利益、个人利益,将二者 割裂、对立,实现一方牺牲一方 ? 笼统、空洞、抽象,难以把握,不利考核 ? 贪大求全,不切实际 ? 责权利不相称不配套 ? 整体目标与局部目标、长期目标与近期目标不协调不 配套 ? 不民主,接受性低,执行困难 ? 难易不当,缺乏激励 ? 组织目标偏离甚至背离组织职能 ?格雷姆莎定律:有形工作成果往往会排挤无形工作成 果。(为何发生?如何解决?)

组织目标制定的基本依据
组织职能 社会的 内部的 管理的 服务的 …… 决 定 客观环境 政治的 经济的 文化的 社会的 …… 任务目标要求 上级要求 方针的 政策的 任务的 目标的 …… 落 实 单位实际 人员的 财务的 物资的 管理的 ……

组 目

织 标

主观客观条件

组织目标制定的基本流程
任务目标要求 (瞎指挥、乱决策) 组织自身职能 上级任务目标 价 值 取 向 学 习 体 认 过 滤 预 测 评 估 选 择 偏 好 综 合 设计论证 科学性 可行性 目标草案 任务目标 自身建设目标 评议审批 公示评议 上报审批

确定目标 签发文件 行文周知

组织实施 成立机构 宣传发动

主观客观条件 客观环境状态 单位实际情况

修正目标 分析差距 追踪决策

监控反馈 跟踪监督 反馈信息

4.5.2 组织目标的分解
?组织的目标与目标体系
? 目标体系的含义:子目标;部门、机构、个人目标 ? 目标体系的构成:历史性的、空间性的、社会性的 ?组织目标分解的基本原则 ? 整(总)—分—合 ? 纵向到底横向到边 ? 职责权利相统一 ? 上下、左右、前后协调一致 ? “包”、“保、考” (层层承包、层层保证、层层考 核验收) ?组织目标分解的基本方法 ? 指令式 ? 协商式 ? 系统图式

4.5.3 组织目标的实施
?目标实施的前奏:宣传动员 ?目标实施的展开:组织指挥 ?目标实施的控制:检查纠偏
? 目标实施中的检查:进度,质量,协作,政策方针的 贯彻落实,职责权利的配置落实 ? 目标实施中的控制:自我控制,逐级控制,关键点控 制(重点目标、重点对策、重点单位、关键环节) ? 目标实施中的再决策(追踪决策) ?目标实施的终结:成果评价与奖惩兑现 ? 目标成果评价(项目后评价):目的达成度评价,协 作情况评价,进度均衡性评价,对策有效性评价,工 作创新性评价,社会影响与效果评价,长期影响评价 ? 目标任务书中的奖惩兑现:责权利的最后全面落实 ? 前一轮目标管理的终结与新一轮目标管理的启动

4.6 当代中国行政组织的职能与目标 4.6.1 依据与基础
? 法律依据 ? 政策依据 ? 现实依据

4.6.2 形式与文献
? 国家和地方发展规划 ? 各级年度政府工作报告 ? 各级各类年度目标管理文件

4.6.3 案例与事件
? 外部赋予:圆明园环保事件,孙志刚事件 ? 自主赋予:建设和谐社会,发展循环经济,培植自主 创新产业

第5讲 结构与体制
5.1 组织结构 5.1.1 基本概念
? 直观表述:各组织机构(要素)相互结合所形成的组 织架构,包括纵向的层次安排和横向的要素排列组合 ? 理论阐述:组织内部各要素的排列组合及其由此形成 的相互关系;是组织内部各要素相互作用的方式;是 组织内部分工协作方式的总和。

5.1.2 基本要求
? 至少包含两个以上层次,否则,形不成统摄关系,组 织要素间不能稳定关联,随时可能解体。 ? 直线结构因此是组织最基本的结构形态。

5.1.3 基本构成
?职位结构+权力结构 ?纵向结构+横向结构 ?宏观结构+微观结构 ?有形结构+无形结构 ?正式结构+非正式结构 ?外显/浅层结构+内隐/深层结构

5.1.4 结构与功能
?结构影响与制约组织功能的发挥:名正言顺, 名不正则言不顺;有位才有为;不在其位不谋 其政 ?组织功能为组织结构设计及其变革提供依据 ?讨论: ?有形、外显的职位结构与无形、内隐的权力结 构的一致与错位问题以及组织结构的健全与否 问题: ?历史与现实的案例举例;出现的历史原因与合 理性、危害性分析;过渡性与解决途径? ?(三国阿斗,虚位元首,现代中国;垂帘听政 ,摄政王、辅佐大臣摄政)

结构一致与结构错位问题探讨
(有形结构与无形结构、职位结构与权力结构)
对于健全、正常的组织,结构错位会造成种种组织问题:

A,多头指挥,无所适从; B,组织冲突(命令的,人际关系的); C,权威流失,以致酿成组织分裂;

D,效率损失,目标落空;
E,组织成员心理压力,加剧离心倾向

结构一致与结构错位问题探讨
(有形结构与无形结构、职位结构与权力结构) 对于不正常、不健全的组织,上述组织结构上的一致与叠 合,同样会造成效率损失乃至严重灾难。几种情形: A,领导人职位权力的 a. 获取是非法的(如通过政变、贿 赂获得),b. 已经失去群众支持和群众基础;

B,领导人本身能力素质低下,不足以胜任职务工作;
C,领导职位空缺(例如由于升职、调任、休病、死亡等原 因造成领导职位空缺,暂时由副职以代理省市长的身份主 持日常全面工作); D,组织结构设计不合理,有失健全和科学。

组织结构正常化的途径
非常态的组织结构(权宜之计)
合法化努力

法律途径: 修改宪法和相关法律

组织途径: 组织程序和组织手段

获得合法性基础 组织结构形态的正常化

5.1.5 组织结构的分化
? 两种基本形式:层级化与分部化(按职能、地域、服 务对象、工程程序、行业和产品等分部) ? 核心概念:管理层次与管理幅度 ? 影响层次划分与管理幅度的常见因素 ? 常见问题:层级划分过多,指挥链条过长;机构臃肿 部门林立,职能交叉、职责不清;条条统制,条块分 割;盲目强调上下对口,或者,上下管理衔接脱节

三个和尚挑水喝续集
? 一个和尚挑水吃、两个和尚抬水吃、三个和尚没水吃。总寺 的方丈大人得知情况后,就派来了一名主持和一名书记,共 同负责解决这一问题。主持上任后,经过调研发现问题的关 键是管理不到位,于是就新招聘了一些和尚成立了"寺庙管 理部",来负责制定分工流程。 ? 为了更好地借鉴国外的先进经验,寺庙选派唐僧等领导干部 出国学习取经;另外还专门花大价钱请来了天主教堂和基督 教堂的神父来寺庙传授。外国的神父呆了不久,只留下两个 屁就走了,一个屁是BPR,一个屁是ERP。书记也没闲着, 他认为问题的关键在于人才没有充分利用、寺庙文化没有建 设好,于是就成立了人力资源部和寺庙工会等等,并认认真 真地走起了"竞聘上岗"和"定岗定编"的过场。

?

几天后成效出来了,三个和尚开始拼命地挑水了,可问 题是怎么挑也不够喝。不仅如此,小和尚都忙着挑水、寺庙 里没人念经了,日子一长,来烧香的客人越来越少,香火钱 也变得拮据起来。为了解决收入问题,"寺庙管理部"和"人力 资源部"连续召开了几天的会,最后决定,成立专门的"挑水 中心"负责后勤,再成立专门的"念经营业部"和"烧香管理部" 负责市场前台。同时,为了更好地开展工作,寺庙提拔了十 几个和尚分别担任副主持、主持助理,并在每个部门也任命 了部门主持、部门副主持和部门主持助理。 ? 老问题终于得到缓解了,可新的问题跟着又来了。前台 负责念经的和尚总抱怨口渴水不够喝,后台挑水的和尚也抱 怨人手不足、水的需求量太大而且数量也没个准儿,不好伺 候。为了更好地解决这一矛盾,经开会研究,决定成立一个 新的部门:喝水响应部,专门负责协调前后台矛盾。为了便 于沟通、协调,每个部门都设立了对口的联系和尚。 ?

?

协调虽然有了,但效果却不理想,仔细一研究, 原来是由于水的需求量不准和水井数量不足等原因 造成的。于是各部门又召开了几次会,决定加强前 台念经和尚对饮用水的预测以及念经和尚对挑水和 尚满意度测评等,让前后台签署协议、相互打分, 健全考核机制。为了便于打分考核,寺院特意购买 了几套计算机系统,包括挑水统计系统、烧香统计 系统、普通香客捐款分析系统、大香客捐款分析系 统、挨上必死系统(简称IBS系统)、马上死系统(简 称MS系统)等,同时成立香火钱管理部、香火钱出账 部、打井策略研究部、打井规划部、打井建设部、 打井维护部等等。由于各个系统出来的数总是不准 确,并且都不一致,于是又成立了技术开发中心, 负责各个系统的维护和二次开发。

?

由于部门太多、办公场地不足,寺院专门成立了综合部 来解决这一问题,最后决定把寺院整个变成办公区,香客烧 香只许在山门外烧。部门多、当官的多,文件和开会自然就 多,为了减少文山会海,综合部牵头召开了N次“关于减少 开会次数的会”,并下达了N次“关于减少下发文件的文件 ”。 ? 同时,为了精简机构、提高效率,寺院还成立了精简机 构办公室和机构改革研究院等部门。一切似乎都合情合理, 但香火钱和喝水的问题还是迟迟不能解决。问题在哪呢?有 的和尚提出来每月应该召开一次分析会,于是经营分析部就 应运而生了。分析需要很多的数据和报表,可系统总是做不 到,于是每个部门都指派了一些和尚进行手工统计和填写报 表,来给"系统"打工。于是寺院空前地热闹起来,有的和尚 在拼命挑水、有的和尚在拼命念经、有的和尚在拼命协调、 有的和尚在拼命分析……

? 忙来忙去,水还是不够喝、香火钱还是不够用。究 竟是什么原因呢?这个和尚说是流程不顺、那个和 尚说是任务分解不合理;这个和尚说是部门界面不 清、那个和尚说是考核力度不够。 ? 只有三个人最清楚问题之关键所在,那三个人就是 最早的那三个和尚。说来说去,就是TMD闲人太多了 !他们说:"整天瞎分析个P!什么TMD流程问题、职责 问题、界面问题、考核问题,明明就是机构臃肿问 题!早知今日,还不如当初咱们仨自觉自律一点算了 !如今倒好,招来了这么一大帮XX,一个个不干正经 事还人五人六的,跟屎盆子一样甩都甩不掉!" ? 又过了一年,寺院黄了,和尚们也都死了。人们在 水井边发现了几具尸体,是累死的;在寺院里发现了 几千具尸体,是渴死的。

? 思考:

合理的行政组织结构标准有哪些?

合理行政结构的标准
? 1.组织职能与目标一致 ? 2.任务与组织规模平衡
? 事有人做,人有事做,使人与事得到最佳组合

? 3.组织内部分工明确、合作良好 ? 4.组织机构设置与人员配置比例的适应性 ? 5.组织运行机制的平稳性与环境的适应性

5.1.6 结构设计的基本原则
? 战略导向与功能至上 ? 层次精简与部门精干(效能原则) ? 统一领导与统一指挥 ? 健全完整、不留空白(不留下管理上的真空) ? 适应环境、科学可行(地理的,技术的,人员的) ? 依法进行与形成法制

组织变量与组织结构的关系
结构 战略 组织的 价值观 技术 人员 作风 制度

资料
? 人民网《今日关注》报道:?一个县级公安局,领导班子成 员有16人,比公安部的还多?,这是河南省郸城县群众对当 地领导干部超编的讥笑。然而,该县公安局领导干部超编现 象,只暴露出郸城的冰山一角。 ? 据记者调查,郸城县违反政府机构改革?三定?方案, 严重超职数配备领导干部,不少县直机关单位领导班子成员 达到一正五副或六副,其中县政府办公室仅副主任就有9人。 ? 领导干部职数最多的郸城县公安局,除了局长、政委、 纪委书记各一人外,还配有5名副局长、4名副政委、4名专 职党委委员,领导班子成员全部加在一起,多达16人,群众 笑称该局?领导班子成员比公安部的还多?,堪称?最豪华 阵容?。
?

? 由于各单位领导班子成员太多,导致部分领导班子内部矛盾 重重,甚至明争暗斗,影响正常工作开展。据当地知情人士 告诉记者,县直某单位有领导班子成员10余人,开会时因主 席台位臵有限,领导的座位牌没有全部摆上,结果引起某领 导不满,当场拂袖而去,会议不欢而散。郸城县公安局则因 为领导班子成员实在太多,无法进行正常分工,有的领导班 子成员只好兼任派出所长或看守所长。 ? 在中国,各级政府部门的设臵和人数之巨大,恐怕是?走遍 全世界?也找不出第二个的。这不是哪一届政府或哪一 位 官员的一时疏忽造成的,也不是哪一任政府想精简就能精简 得了的。记得朱总理上任之初曾表示要将政府规模削减50% ,但后来的结果好像并不令人满意。在上上下下?婆婆式? 管理理念的支配下,经过?数代?政府的共同?努力?,才 不断膨胀,形成今天如此庞大的规模 的 。

? 不管是什么原因造成的膨胀,所带来的结果都是一 样的,就是人浮于事,勾心斗角,加大内耗。就是 为了庞大的机构运转成本而不得不向人民伸手刮地 皮。由此而来,腐败自然因此迅速膨胀。 一个衙门 本来大约需要五只猫,就可捉尽管区内的老鼠 。 可 偏偏现在来了十几只猫,有些猫根本无事可做,便 与老鼠?做?到了一块,尽情享受鼠辈们的效劳 。 上级发的待遇还不够他们洗桑拿的,要想活得好,只 有向鼠要 , 上级追责任,全是一个调:老鼠太多,猫手 太少!于是,上级只有再派猫 。

5.1.5 几种常见的组织结构模式
直线式结构 职能式结构

直线-职能式结构

矩阵式结构

1.直 线 制 结 构
市长 卫生局长 处长

邮电局长

文化局长 处长

处长

直线制结构
? ? ?

特点:不设职能结构,由直线指挥人 员全权负责 优点:统一指挥、垂直领导,决策快, 领导效率高 缺点:对最高领导要求高

? 2.职能制组织结构
计划委员会 人事局 财政局

其他市政机构

其他市政机构

其他市政机构

? 特点:多头领导、各级管理者在职能上分工 明确,集中精力能够处理复杂的问题 ? 缺点:横向协调差、适应性差 ? 不利于培养素质全面的、能够经营整个企业 的管理人才。 ? 适用范围:实践中应用很少

3.直线----职能制结构
市长

人事局

计划委员会

财政局

司法局

商业局

卫生局

市政工程局

水利局

邮电局

特点:设立职能机构,且职能机构有参谋权 优点:
其职责容易明确规定; 每一个管理人员都固定的归属于一个职能结构,专门 从事某一项职能工作,在此基础上建立起来的部门 间联系能够长期不变,这就使整个组织系统有较高 的稳定性。 各部门和各类人员实行专业化分工,有利于管理 人员注重并能熟练掌握本职工作的技能,有利于强 化专业管理,提高工作效率。 管理权力高度集中, 便于最高领导层对整个企业实施严格的控制。

垂直领导和水平领导相结合的结构形式。在 这种结构中,直线结构是基础,参谋结构只 起辅助作用,参谋部门一般设在较高的领导 层级上。
此种结构形式适合于复杂但相对稳定、规模较大的组织, 如我国公共事业单位就采用这种形式。

5.2 组织体制 5.2.1 基本概念
? 行政组织体制即狭义的政府体制,是国家根据社会政 治、经济、文化发展的需要,通过法定程序,将行政 组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的 表现形式。 ? 组织体制的实质是关于组织系统内部上下左右各种机 构之间职责权利划分的制度体系。 ? 组织体制的核心是组织的领导体制,即组织内部的权 力结构与权力运行方式。 ? 组织体制是对组织权力结构的一种确认,是对组织流 程的一种规范。 ?观察与思考:日常所体会、认为的组织体制是个什么 概念?所属、所见的组织的体制是怎么样的?评价?

5.2.2 基本要素
? 组织体系 ? 职权结构(职位与权力结构) ? 法制规范(包括宪法、法律与制度) ? 对于组织体制而言,组织体系是载体,职权结构是实 质,法制规范是保障。

5.2.3 基本功能
? 明确命令—服从关系,建立指挥链 ? 明确责权关系,建立责权体系 ? 保障或者制约组织结构与组织成员功能和作用的发挥

5.2.4 基本类型
? 首长制/委员会制 ? 层级制/职能制 ? 集权制/分权制 ? 完整制(一元统属、集约制)/分离制(独立、多元)

5.2.5 与政治体制、经济体制的关系
? 行政组织体制是政治体制的重要组成部分。一方面, 政治体制不仅决定行政组织的性质和方向、地位与作 用,而且也决定行政组织体制建立与运行的原则与方 式,以及行政组织机构的设臵及其权限划分;另一方 面,行政组织体制具有相对独立性,在政治体制中有 着特定的和不可替代的功能,直接影响、制约甚至决 定政治体制的结构和功能,是政治体制对国家管理和 社会生活发挥作用的“传动轴”和“输出管”。 ? 行政组织体制通过经济和社会管理体制与经济体制联 为一体。一定的经济体制必然要求有一定的行政组织 体制相适应,行政组织体制又影响和制约经济体制, 一定的经济体制必须依赖于行政组织体制的支持和保 障才能发挥作用,并得以确立、巩固和发展。 ? 三者同为上层建筑的重要组成部分,相互联系、相互 依存,相互制约、掣肘或者相互支持、保障。其中, 行政组织体制是政治体制和经济体制的交汇点。

5.3 结构与体制的联系与区别 5.3.1 基本联系
? 同根同源,构建与运行的影响因素大致相同 ? 相互依存,互为表里;结构是实体,体制是灵魂 ? 二者结合的几种情形:一致、错位,或者脱节 ? 二者的关系,类似于或者说是接近于组织的有形结构 与无形结构、职位结构与权力结构的关系

5.3.2 主要区别
? 结构主要解决组织问题,旨把组织各要素有机地结合 起来、有效地组织起来,使其各就各位,各得其所。 ? 体制主要解决领导问题,重在明确隶属关系,建立权 力和指挥链以及与之配套的权责体系,使已经组织起 来的各要素间的行政关系明确化、权威化、制度化。 ? 对组织管理而言,结构是基础,体制更根本。

5.4 组织结构与体制设计的影响因素 5.4.1 影响组织结构与体制的主要因素
? 组织发展阶段与组织规模 ? 自然地理环境 ? 近期组织战略 ? 人员综合素质 ? 组织管理水平与制度状况(规范化程度) ? 交通因素和通讯技术 ? 历史的、文化的和社会心理的因素 ? 社会分工与专业化 ? 领导者的权力欲、控制欲和领导管理风格

5.4.2 全球化、网络化、信息化的影响
? 结构扁平化、网络化、弹化性 ? 管理分权化、民主化、信息化

5.5 当代中国行政组织的结构与体制 5.5.1 当代中国行政组织的结构
? 基本模式:直线—职能制 ? 存在的问题:纵向——层级繁多,链条过条,监控不 力,政策走样;横向——机构臃肿,部门林立,人浮 于事,推诿扯皮;条块——条条统制、条块分割与块 块封锁、该统不统并存。(跑“部”“钱”进)

5.5.2 当代中国行政组织的体制
? 基本制度:坚持共产党的领导;实行民主集中制基础 上的行政首长负责制;完整制;集权制;建国初的大 区制与近几年的市辖县改革 ? 主要问题:党政不分,二元行政;分关把口与副职分 权;中央与地方关系中的权力博弈与放-乱-收-死循环

5.5.3 相关的法律法规和规章制度

知识拓展:
现代中外行政组织 结构与体制
(英国、美国、法国、中国)

英国的行政组织
一、英国责任制内阁概述
英国资产阶级革命胜利后,建立了君主立宪制的国 家政体,采取分权的形式,由立法、行政、司法三 个机关行使国家权力,即实行三权分立。 英国行政机关的组织形式是议会内阁制,即作为中 央政府核心的内阁由议会下院中占多数议席的政党 ,或者由几个议席占多数的政党联合组成。行政权 属于内阁。 英王是国家的虚位元首,由议会产生内阁,在政党 政治下,由议会中的最大政党组织政府(内阁), 内阁首相是国家行政首脑。

1、含义: 是资本主义国家由内阁总揽国家行政权力并 向议会负责的一种国家政权组织形式。 2、主要职能 行政职能、决策职能、立法职能、监督职能

3.组成的法定程序 英王任命首相

首相提名
英王批准 内阁、政府组成

4.英国议会与内阁的关系
首相
内阁与首相在 政治上共进退

对议会集体负责

监督内阁,从而 控制行政
议会下院

内阁(政府)

英国责任内阁制
女王

首相

内阁与首相在政治 上共进退

形 式 任 命

不 对 国 王 负 责

议 会 下 院

对议会集体负责 监督内阁,从而控制行政

内阁(政府)

唐宁街十号

首相 白金汉宫

5.英国政体结 构特点 君主 任 命 上院 1、君主制、民主制、 贵族制三者融为一体; 2、君主保留,但议 会掌权;

内阁

组 织
下院

选 举

议会大厦

3、以议会和责任内 阁为核心;
4、国王临朝不理政, 代表国家,是民族团 结的纽带和国家统一 的象征。

选 民

首相权力
最终裁决权

人事大权

议会的监督

受到制约
内阁和党团 的支持

责任内阁制 首相内阁制

预算决算权

国王有磋商 和警告权

建议解散议会
武装力量的实 际最高领导人

舆论监督

反对党

典型例题
? 1.材料一: ? 英国女王会见温家宝总理时,温家宝转达 了胡锦涛主席对女王的问候。他说,女王 陛下曾于1986年作为首位英国国家元首访 华,对推动中美关系发展,增进了两国人 民间的了解和友谊,做出了重要贡献。我 们赞赏女王陛下和英国王室为促进双边关 系所作的努力。

? 材料二: ? 英国政府对伊动武的议案获得通过,仍遭百多位工党 议员反对。尽管英国政府在议会就如何处理伊拉克危 机的投票中获胜,但120多名工党议员对政府动议投 出的反对票使首相布莱尔蒙受了打击。在进行要求伊 拉克抓住“最后机会”解除武装的动议的表决中, 124名议员投出了反对票,434人投了赞成票。虽然英 国内阁大臣们坚持表示,政府在这次投票中以2:1的 差额胜出,但人们普遍认为,这个投票结果是对布莱 尔的一个打击。报道称,英国政府目前在议会中占有 绝对多数,因此出现投票落败的情况几乎是不可能的 ,但即使英国政府没有输掉这次投票,投反对票议员 的人数之多已经对布莱尔首相对伊拉克政策构成打击 。
?

? 阅读材料,运用国家和国际组织常识的 有关知识回答: ? 从以上两则材料我们看到英国两个顶级 风云人物,到底谁在具体管理着英国, 国家的权力中心在哪儿?首相与议会是 怎样的关系?

?

?

? 答案 ? 首相。首相与议会之间的关系:国王任命议会选 举中多数党领袖为首相,首相由议会产生,对它 负责,受它监督。

? 英国宪法赋予议会至尊无上的地位。但20世纪中 期以来,权力重心逐步向内阁和首相倾斜,首相 成为英国最有权势的人。

? 二、英国的中央行政组织 ? 枢密院——形式上的最高行政机关。 ? 内阁——实际上的最高行政机关,英国政府 的核心机构,其首脑为首相。 ? 政府各部——中央行政的职能部门。 设有内政部、外交和联邦事务部、国防部、财 政部、环境事务部、教育和科学部、能源部 、运输部、社会事务部、农渔部、北爱尔兰 事务部、苏格兰事务部、威尔士事务部等16 个部。

三、地方行政组织: 分为郡和区两级,有时分为郡(含郡级市)、 区(含市镇)和教区(或社区)三级。 地方行政组织的职能: 管理交通道路、维护公共秩序和治安、搞好 环境卫生、制定和实施城乡规划、发展公共 事业、提供福利服务。 大多数地方政府采用议会委员会制

背景为英国国会大厦

美国的行政组织
美国是联邦制国家,又是实行三权分立制度 最典型的国家,同时也是总统制特征最突出 的国家。美国行政组织包括联邦政府机构、 州政府机构以及地方政府机构。美国联邦政 府与州政府在行政组织上是相对独立的,只 要不对抗联邦宪法,州政府有独立的行政、 立法、司法权。但是,地方政府和州政府却 具有隶属性。
美国国会大厦

制约 与 平衡

总统 行政权

民主 共和制
参议院批准大法官的任命 国会 立法权 最高法院可宣布法律违宪 联邦法院 司法权

一、美国联邦行政组织
(1) 总统直属机构。又称总统府,直接受总 统领导,是总统的咨询、参谋、辅助机构。 (2) 内阁和行政部。美国内阁是总统和部长 集体讨论政府事务的机构。美国内阁作为总统 的咨询机构,从未起过集体决策机构的作用; 在美国联邦行政机构中,部是最重要的行政机 关。(美国内阁与英国内阁的区别) (3) 独立行政管理机构。是为某一专门目的 设立的一种重要行政组织。特点有:专业性强、 具有独立性、行使混合权力、办事效率高。

美国联邦政府结构示意图

美国内阁和英国内阁的区别
1 美国的内阁不决定任何决策,也没有集体的政治 责任,政策由总统决定,政治责任由总统承担, 内阁仅仅是总统的顾问机构和各部部长之间交流 信息的机构。 2 美国内阁只向总统负责,不向国会负责。总统与 阁员是上下级关系。而英国内阁则要向议会负责, 阁员与首相是同僚关系,若议会提出不信任案, 内阁应集体辞职。 3 美国内阁没有固定的组织形式,没有固定的人员, 没有固定的会期。在很多时候,内阁会议只是一 种形式,很少产生实际效果。

二、 美国州行政组织
联邦政府最初由13个州,现在由50个州组成。 州政府根据州的宪法而组织,和联邦政府一样,也设 有立法、行政、司法三个部门。联邦政府与州政府实 行分权制,不存在直接的领导和从属关系。

三、 美国的地方行政组织
在美国州以下的政府才称为地方政府。州以下一般划分为郡 和市,下设教区和镇,另外还设有特别行政区、学区。 (1) 美国郡政府组织。是立法、行政的合一。郡的主要行 政管理机关是郡委员会。郡政府的传统职能是执行州的行政 职务,它既是州中最大的地方政府,又是州政府在某一地区 的代理机关。 (2) 美国市行政组织。既是州政府的代理,又是市政的自 治体,是市民自愿结成的法人团体。分为市长—市议会制、 市经理制、委员会制和大都会区制。职能包括:公共安全、 公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管 理等。 (3) 美国镇行政组织。 (4) 特别行政区。

法国现代行政组织
一、中央行政组织 由总统、总理和中央各部等行政机构组成。

1. 总统的地位及职权:总统是国家元首和武装部 队的统帅,由选民直接选举产生。主要职权有:

A、任命总理,并根据总理提名,任命其它政府成员; B、主持内阁会议、最高国防会议和国防委员会; C、有权解散议会; D、拥有外交权(与总理分享,但总统权力更大); E、可将某些重要法案直接提交公民投票表决。

? 2.总理:政府首脑,总理和部长联合称为政府。的 地位及职权:总理是政府首脑,由总统任命。主要 职权有: A、领导政府活动,负责制定和执行国家政策; B、向总统建议任免政府各部部长和国务秘书; C、对国家防务负有责任;可代替总统主持内阁会 议、最高国防会议和国防委员会。 ?

法国的“行政双头制”

总统职权
主 主持内阁会议、最高国防会议 要 职 有权解散议会 权 有外交权(与总理分享但总统大)
可将重要法案直接提交全民公决
任命总理,根据总理提名政府成员

总理职权
领导政府,制定执行国家政策 向总统建议任免政府高级官员 代替总统主持内阁会议、国防会议 副署总统的文件和法令

行 掌握大政方针 政 占主导地位 分 工 施政重点是国防外交

负责具体行政

听命于总统
施政重点是内政经济

总统直接领导国家行政权力

总理领导政府具体行使行政权力

3.中央各部:部长是中央专门行政机关的首长 。现在共有28个部,除内政、外交、国防 、财政外,法国的部通常采用大部制,如 城市和领土整治部,文化和通讯部,装备 、住房、运输和航天部、青年和体育部等 。

二、法国地方行政组织
? 有大区、省和市镇三个层次。每一个层级, 既存在地方的国家行政机构,又存在地方团 体自制行政机关。 ? 1.大区行政组织 ? 22个大区 大区的决议机关是议会 议会主席 负责执行 ? 共和国专员为国家在大区的代表 ? 职权:经济发展、领土整治

? ? ? ? ?

2.省行政组织 96个省 省专员负责省内财政与治安 省议会议长是省地方自治团体的行政首脑 329个区 每个法国省份又被分割为数个区, 驻有专区区长,职责是辅佐省长的事务。 3879个县。每个区再划分为县,县的角色实 质上是提供成一个选举基层网。

?3.市镇行政组织 ?36568个市镇,最小的行政分划,对应一个 乡村或者城市。市镇由选举产生的市议会治 理,由市长主管。他们的权限不一,拥有自 己的财政预算。 人口最多的三个市镇(巴黎 、马赛、里昂)又被分划为45个市区,相当 于附属市镇,拥有(市区的)区长和区议会 。 ? 某些市镇也同时涵盖数个居民点、村庄或镇

当代中国的行政组织
? ? ? ? ? ? ? 一、中央机构 全国人民代表大会 中华人民共和国主席 国务院 中央军事委员会 最高法院 最高检察院

人民代表大会是个什么性质的国家机关?它的作用 是什么?人民代表大会与其他国家机关的关系是什 么? 性质 国家权力机关

人 民 代 表 大 会

作用

代表人民统一行使国家权力,决定全 国和各级地方一切重大事务。 其它国家机关都由它产生 对它负责,受它监督。

与其他国家 机关的关系

全国人民代表大会

体系

地方各级人民代表大会

行政机关(政府) 产生、监督

人民代表大会
负责

其他国家机关

审判机关(法院) 检察机关(检察院) (“一府两院”)

(国家权力机关)

性质 最高国家权力机关 全 国 人 民 代 表 大 会
地位 在我国国家机关中居于最高地位

职权

最高立法权 修改宪法,制定和修改基本法律 最高决定权 最高任免权 最高监督权

地位 全国人大的常设机关 立法权 制定和修改其他法律 全国人大常委会 职权 任免权 决定权 监督权 (在全国人大闭会期间,处理全国人大的日常工作)

十届全国人大三次会议高票通过《反分裂国家法》
( 2005-03-14 )

全国人民代表大会

最高立法权

1、十届全国人大三次会议于2005年3月8日上午在人民 大会堂举行第二次全体会议。会议经过表决,通过了十 届全国人大三次会议关于接受江泽民辞去中华人民共和 国中央军事委员会主席职务的请求的决定。 2、第十届全国人民代表大会第三次 会议于二○○五年三月十三日选举 胡锦涛为中华人民共和国中央军事 委员会主席。

全国人民代表大会

最高任免权

2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次 会议决定批准《关于2004年国民经济和社会发展计 划执行情况与2005年国民经济和社会发展计划草案 的报告》,批准2005年国民经济和社会发展计划。
全国人民代表大会

最高决定权

监督宪法的实施,监督最高国家机关的工作。
全国人民代表大会

最高监督权

国务院总理 温家宝

最高法院院长 王胜俊

最高人民检察 院院长曹建明

全国人大具有最高监督权
国务院对全国人大负责,向全国人 大报告工作,对全国人大负责

温家宝总理在作政府工作报告

财政部部长谢旭人作2009年预算 执行情况和2010年预算草案报告

最高人民法院、最高人民检察院对全国人大负责,向全国人大报告 工作,接受全国人大的监督。

最高人民法院院长 肖扬 最高人民检察院检察长贾春旺 作最高人民法院工作报告 作最高人民检察院工作报告

性质

地方各级国家权力机关

地方各级人 民代表大会

作用

讨论、决定地方(本行政区域)重 大问题、并由它监督实施

职权

(立法权) 省级人大及其常委会、 决定权 较大的市的人大及其常 任免权 委会可制定和修改地方 监督权
性法规

①省(直辖市、自治区)人大 ②设区的市(自治州)人大 ③县(自治县、市辖区)人大 ④乡、民族乡、镇人大

国务院
? 性质和地位:中央人民政府,最高国家权力机关的 执行机关,最高国家行政机关。 ? 组成:总理,副总理若干人,国务委员若干人,各 部部长,各委员会主任,审计长,秘书长。 ? 任期:5年。总理、副总理、国务委员连任不得超 过两届。 ? 会议制度:国务院全体成员组成全体会议。总理、 副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

二、中央行政组织
? ? ? ? ? ? ? ? (一)国务院 职权: 1、立法权。 2、提案权。 3. 监督权。 4、领导权。 5、人事权。 6、最高权力机关授予的其他职权。 共计18项之多

? (二)国务院的组成部门

不再保留的部门
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 国家能源领导小组及其办事机构 国防科学技术工业委员会 信息产业部 国务院信息化工作办公室 交通部 中国民用航空总局 人事部 劳动和社会保障部 建设部 国家环境保护总局

资料阅读
? 第一轮:1982年,为提高政府工作效率,实 现干部年轻化,国务院各部门从100个减为 61个,编制从5.1万人减为3万人。 ? 第二轮:1988年,首次提出“转变政府职能 是机构改革的关键”,国务院部委由45个减 为41个,改革后人员编制减少9700多人。 ? 第三轮:1993年,首次提出政府机构改革的 目的是适应建设社会主义市场经济体制的需 要,国务院组成部门、直属机构从86个减少 到59个,人员减少20%。

? 第四轮:1998年,实施了2008年之前涉及面 最广、改革力度最大的一次政府机构改革, 不再保留的部委有15个,新组建4个部委,3 个部委更名。改革后除国务院办公厅外,国 务院组成部门由原有的40个减少到29个。 ? 第五轮:2003年,进一步转变政府职能,设 立国资委、银监会,组建商务部、国家食品 药品监督管理局、安监总局,将国家发展计 划委员会改组为国家发展和改革委员会,国 务院组成部门变为28个。

三、地方行政组织
? ? ? ? ? ? 地方人民代表大会 地方人民政府 地方人民法院 地方人民检察院 注意:乡镇 县级以上的地方人民代表大会设有常务委员 会

(一)地方各级人民政府
? ? ? ? 省、自治区、直辖市人民政府 自治州、设区的市人民政府 县、自治县、市辖区、不设区的市人民政府 乡、民族乡、镇人民政府

? ? ? ? ?

(二)地方人民政府的职能部门 (三)地方人民政府的派出机关 行政公署(专栏 1) 区公所(专栏2) 街道办事处

专栏1
? 抗日战争及中华人民共和国建立初期设立的行政公署相当于 省级的政权机关,如苏南、苏北、皖南、皖北等人民行政公 署,1952年撤销; ? 1982年修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法》规定,省、自治区人民政府 在必要时,经国务院批准,可以设立若干行政公署作为其派 出机关。所以目前行政公署是省级政府的派出机关。目前行 政公署已不多,多数已改为省辖市。 ? 尚存的行政公署有贵州毕节地区行政公署、大兴安岭行政公 署、贵州铜仁行政公署、新疆哈密地区行政公署、内蒙古阿 拉善盟行政公署、新疆阿勒泰地区行政公署、新疆和田地区 行政公署、新疆阿克苏地区行政公署、内蒙古锡林郭勒盟行 政公署、新疆喀什行政公署等。

专栏2
? 县辖区,简称“区”,中国大陆1990年代前后撤区并 乡之前普遍存在的一种准行政区。属于乡级行政区, 但行政地位高于乡,介于县和乡之间。 ? 撤区并乡以前,绝大部分县划分为若干个“区”,数 量从5个到10个,大县多的超过10个。区的最高行政 官员驻地为“区公所”,“区公所”为县政府派出机 关,最高行政官员称谓“区长”。“区”的权力高于 乡,一个区平均管辖4~5个乡、镇,少的2~3个,多 的5~8个。“撤区并乡”后基本为原来的二个乡(镇 )合并为现在的一个乡(镇)。

中央政府与地方政府之间的关系 地方各级政府之间的纵向关系 地方政府之间的 各个地方政 关系 府之间的横 向关系 不同层级政 府部门之间 的关系 非同一政府部门 之间的关系 没有隶属关 系的地方政 府部门之间 的关系 同级地方政府之间的关系 没有隶属关系的不同级地 方政府之间的关系 中央政府与地方政府部门 之间的关系 较高层及地方政府部门与 较低层级地方政府部门之 间的关系 同级地方政府部门之间的 关系 没有隶属关系的不同级地 方政府部门之间的关系

纵向关 系 横向关 系 宏 观 行 政 关 系

行 政 关 系

纵向关 系

横向关 系 横向关 系 微观行 政关系

一级政府内部行 一级政府内设机构之间的横向关系 政关系

一级政府内部的纵向关系

纵向关 系

思考讨论 省管县
进建立省、县两级地方政府体制。不久前,温
家宝总理在全国农村税费改革工作会议上明确 的试点。?

??十一五?期间,我国将启动行政区划改革,推

指出:?具备条件的地方,可以推进‘省直管县’

?
?

1、省管县的利弊
“省管县”在推动县域经济发展上的优势非 常明显,目前,浙江省县域经济GDP占到全省的70 %,是该省经济持续快速发展的重要基础和动力 源泉。强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优 化了发展环境,使之拥有更大的自主权,形成一 批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动 作用大的县(市),促进了城乡经济和区域经济协 调发展。这是浙江在全国百强县榜上独占鳌头的 根本原因。

? 正是省管县的实施,使得10多年来,浙江省财政 收入平均每年递增25%,农民人均年纯收入达 6500元,连续16年居全国第一位,城镇居民收入 首次超过广东,在全国排名第一,成为中国县域 经济最发达的省份。

?

2005年9月底,全国百强县再次出炉,浙江继 2004年后,继续以30个县(市、区)上榜,将江 苏的18个和广东的10个远远地抛在身后,这是浙 江第五次在全国百强县榜上独占鳌头。 这背后最 直接的推手就是浙江在全国率先实行的省管县的 体制和实践。

?

到目前为止,进行“省管县”体制试点的有湖北 、辽宁、吉林和江苏等省,只是这些省已经不再羞 答答地用其他名词,而是明确提出了“省管县”。 所谓“省管县”,就是“赋予县城以省辖市的全部 权限”(辽宁),省政府直接对应县政府,包括人 、财、物,特别是财政关系,彻底与市脱钩。其核 心思想就是“留利于县”。通过大大增加省直管的 县级财政留成比例,从而增加地方财政收入,缓解 财政矛盾,以便县里能集中更多的财力来发展县域 经济。

?

但省管县的体制在实施过程中也遭到了一些质疑之声。 一些官员和专家认为,浙江“省管县”体制的进一步强化 ,其导致的后果之一就是地级市调控能力不强,以及市与 县的权利之争。这不利于带动大市的整个地区经济的效率 和发展的速度,从而也不利于整个地区的竞争力。
同时,强县扩权,容易导致县(市)做大本县城市建 设和规模的冲动。近几年,浙江的一些县(市)的城市建 设劲头、规模与速度远远超过大市。如果不是将城市适度 集中,将非常不利于我国有限土地和耕地资源的保护。并 且还容易造成县级之间的重复建设和可能造成的地方管理 混乱等情况出现。

?

? 好处 ? 1.扩大县级经济管理权限,尽力摆脱“市刮 县”现象。 ? 2.进一步精简机构,减少行政层级、提高行 政效能是这次改革的根本目的。

市管县的弊端
? “市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡 县”、“市压县”,农村的社会经济资源与 资本主要被市所汲取;农业利润非但没有为 农村的经济发展作出有效积累,反而导致农 村地区经济和社会发展的日益落后。因此, “市管县”体制不仅意味着省级治理效率低 下,而且直接加剧城乡差别、损害区域公平 。

第6讲 价值与原则
6.1 行政组织的价值观 6.1.1 价值观的基本概念
? 价值即有用。价值观即根据某种社会行为有用与否而 形成的价值判断、价值取向、价值目标和价值准则。 ? 行政组织价值观即人们对行政组织以及行政组织及其 成员对自身存在与活动的有用性的判断与看法,这种 判断与看法直接影响行政组织管理及其成员行为的行 为取向、目标追求和道德自律。政府行政的最终目的 是什么?由谁评价、如何评价行政行为及其成效?对 这些问题的回答,构成行政组织价值观的核心内容。 ? 价值观通常是一个复合的评判体系,需要同时对行为 后果的个体性、组织性、社会性作出判断和评价。

价值判断的结构与社会行为的逻辑
①有没有用? 值不值得? 否 是 放弃 to②

价 值 判 断

②对谁有用?

对他人? 对自己? 对组织、团体? 对国家、社会?
主观判断? 客观效果? 空间效度? 时间效度? 缘何需要? 何以实现?

否 是

放弃 to③

行 为

③有什么用?有多大用?

否 是 否 是 否 是 否 是

放弃 to④ 放弃 to⑤ 放弃 to⑥ 放弃 行动

取 舍

④何时有用?何地有用? ⑤为何有用? ⑥如何有用?

6.1.2 价值观的基本功能
? 驱动与导向 九华求职: 面试前“侦察”:韩国女老板,四 ? 协调与调节 十余离异; ? 凝聚与整合 面试时“暗示”:30多岁,独自带 孩子生活。 ? 评价与批判 ? 规范与控制 ? 辐射与带动 ? 价值观涉及在情感上对某种价值对象的认同与信奉, 它是人类活动的动力源泉和社会行为的理性后盾。 ? 以价值系统为核心的行政组织文化构成行政组织的深 层结构,是行政组织的灵魂。 ? 行政组织的价值观对行政组织原则的确定,并通过行 政组织原则进而对行政组织的职能与目标、结构与体 制、动力与激励、冲突与变革及一切其他组织活动发 挥着无形而深刻的前置性影响。

6.1.3 价值观的层次体系
? 个体价值观 ? 群体价值观 ? 组织价值观 ? 周边环境价值观 ? 社会文化价值观

价值评价问 题:由于富 足程度的差 别而形成的 效用评价的 差别。变化 的眼光与主 观、客观的 双重维度。

6.1.4 价值观的塑造定型
? 选择价值标准 ? 争取成员认同 ? 反复提炼定格 ? 形成制度规范 ? 巩固落实强化 ? 适时与时俱进

价值评价问题:价格与效用 成正比。严格地说,应该是 与边际效用成正比。边际两 个字用来强调有某一商品和 没有某一商品在效用上的差 别,特别是已经消费一定数 量商品之后再增加一单位消 费的效用,同样一块面包, 饿的时候边际效用高,吃了 几块之后边际效用就降低。 所以边际效用是以前消费量 的函数。这个理论揭示了一 个最平凡的然而也不太被人 理解的道理,即一物的价格 在某些情况下由消费者对它 的评价决定,而与它的成本 无关。(茅于轼:《生活中 的经济学》)——求职就业 中“适才适所”、“人得其 所”的经济学含义。

6.1.5 价值观的影响因素
? 绩效考核标准 ? 激励晋升机制 ? 社会价值取向 ? 组织成员特征 ? 历史文化传统 ? 个体人生经验

6.1.6 几种主要的行政组织价值观
? 政治中立和效率至上(传统行政学)[ 古立克:“在行 政科学中……,基本的善就是效率。” “头号公理” ] ? 公共目的和理性价值(新公共行政学)[ 强调公共行政 组织的核心价值在于社会公平和公共福利 ] ? 以纳税人理念为内核的市场化和顾客导向(新公共管 理)[ 强调目标管理、绩效管理的“新泰勒主义” ]

6.2 行政组织原则 6.2.1 原则的概念与内涵
所谓原则的通行定义,是指“言行所依据的准则。” ? 原初公理:基本的真理、法则或论断 ? 行为准则:规则或标准,尤指正确行为的标准 ? 道德标准:道德或伦理标准或准则的集合体 ? 行为模式:固定的或约定的政策或行为方式

6.2.2 原则的层次与序列
? 基本原则 ? 主要原则 ? 日常规则 ? 行为规范 ? “潜规则”

心照不宣与社会遵从

6.2.3 原则的性质与特征
? 公理性(不证自明) ? 普适性(普遍适用) ? 确定性(与权宜相对) ? 约定性(通过约定而形成) ? 内生性(体现事物内部规律) ? 集合性(体现为一系列相互关联的约定与规范) ? 实践性(可通过指导、约束、规范等途径付诸实践)

6.2.4 原则的作用与功能
? 指导性 ? 约束性 ? 规范性 ? 模式化

6.2.5 行政组织原则的构成
? 组织设计原则 ? 组织管理原则 ? 行政行为准则 ? 成员行为规范

6.3 价值、原则与文化 6.3.1 行政组织价值观与行政组织原则
? 行政组织价值观是行政原则的思想内核和精神实质, 行政原则是行政组织价值观的集中体现和外化形式。 ? 行政组织价值观决定和制约行政原则,行政原则体现 和反映行政组织价值观。 ? 有什么样的行政组织价值观,就有什么样的行政组织 设计和管理原则。 ? 价值观的嬗变是行政组织原则变革的前奏和先声。

6.3.2 行政组织价值观与行政组织文化
? 组织文化是组织管理精神世界中最核心、最本质的东 西。它是组织在长期发展过程中形成的,把组织内部 全体成员结合在一起的日常行为方式、思维方式、价 值观念和道德规范的综合和总和。 ? 良好的行政组织文化反映了该组织成员的整体精神、 共享价值、合乎时代的道德水准和追求发展的文化素 质。它维系着组织内部人与人之间的正常关系,保证 着组织成员为实现组织目标自觉地团结协作;通过潜 移默化影响着组织成员的行为,保证组织行为的一致 性;它是一种文化管理、自我管理、内在管理,对组 织目标管理、标准管理和制度管理起到补充和强化作 用。行政组织文化不等于行政文化。 ? 同价值观是文化的核心一样,行政组织价值观也是行 政组织文化的核心。行政组织的价值取向、价值目标 和价值准则决定和体现行政组织文化的性质和实质。

6.4 当代中国行政组织的价值与原则 6.4.1 当代中国行政组织的价值取向
? 终极取向: “全心全意为人民服务”(毛泽东时代的 经 典表述); “三个代表”(江泽民时期的崭新提法 );“利为民所谋、权为民所用、情为民所系”(胡 锦涛执 政以来的宣传口号) ? 现实准则:集体主义;效率优先,兼顾公平(改革以 来);GDP EDP(即国内生态净产出,绿色GDP)

6.4.2 当代中国行政组织的基本原则
? 政治原则:坚持四项基本原则和改革开放的基本路线 ? 组织原则:精简、统一、效能、法制 ? 管理原则:法治原则(依法行政、行政法治);“三个服 从”(个人服从组织、下级服从上级、全国服从中央 )

?问题与思考:
当代中国行政组织价值与原则 的理论与现实

第7讲 动力与激励
7.1 行政组织的力场 7.1.1 组织力场概述
任何时候任何情境, 都不乏朋友和敌人。

? 所谓力场,是指由各种作用力相互交织构成的一种时 间空间结构。 ? 任何力场都同时包含向心的引力和离心的斥力,向前 推进的动力和阻碍前进的阻力。这些相生相克的作用 力相互作用、相互交织,共同对处于力场之中的事物 发挥作用和影响。 ? 任何组织任何时候都处于一定的力场之中。

7.1.2 组织力场的均衡
? 组织力场的均衡是指组织力场中相互作用的反作用力 处于对等、平衡的状态。组织力场的失衡则相反。

? 组织力场失衡的三种情形:引力、推力大于斥力、阻 力;引力、推力小于斥力、阻力;相互作用的反作用 力之端突然或暂时消失。 ? 组织力场的均衡是相对的:可能接近均衡,但是不会 绝对均衡;绝对的均衡是不存在的。组织力场的均衡 状况始终处于发展变化之中。 ? 组织力场的整体均衡与局部失衡、整体失衡与局部均 衡,均可能同时并存。 ? 在某种意义上,组织的生存与发展需要组织力场的相 对均衡。但是,力场均衡未必总是好事,力场失衡也 未必总是坏事。

7.1.3 力场作用下的组织状态
? 向前发展(发展速度与推力大小成正比) ? 向后倒退(倒退速度与阻力大小成正比) ? 维持现状(推力与阻力相互抵消或处于胶着状态)

?组织发展的不均衡性:与组织力场整体均衡中可能存
在局部失衡、整体失衡中可能存在局部均衡的情形相 对应,在组织的整体发展中可能存在局部停滞或者倒 退,整体停滞或者倒退中也可能存在局部发展。

组织力场与组织发展
向前发展 推力>阻力 向前发展

组 织 发 展 的 初 始 状 况

向后倒退

推力<阻力

向后倒退

陷入停滞

推力=阻力

陷入停滞

组 织 发 展 的 后 来 状 况

7.2 行政组织的动力系统 7.2.1 行政组织动力系统的构成

两种动力的结合与平衡

? 内源性动力:a.价值追求;b.奋斗目标;c.自身需要 或者说是利益追求(工作、生活、情理;马斯洛需要 层次:上级赏识,同级尊重,群众拥戴,舆论赞扬, 社会认同);d.组织内聚力(积极性) ? 外源性动力:a.上级支持/行政命令;b.同级竞争;c. 群众拥戴;d.舆论压力;e.(从根本上说,源于)社 会生产力的发展(通过人民群众的要求体现出来)

7.2.2 行政组织系统动力的来源
? 执政党与国家权力机关 ? 上级行政组织与自身存续需要 ? 社会团体与利益集团 ? 新闻媒介与人民群众 ? 国际组织与国际环境

7.3 行政组织的阻力系统 7.3.1 行政组织阻力系统的构成
? 各种既得利益(包括组织外部的和组织内部自身的) ? 因循守旧的传统与观念 ? 不同利益追求、不同价值观的冲突与对抗 ? 政治风险与舆论压力 ? 同级之间的摩擦与冲突

7.3.2 行政组织系统阻力的来源
? 与行政组织系统动力的来源相同。换言之,同样的社 会主体,既可能对行政组织施加动力,也可能对行政 组织施加阻力;既可能在此时构成动力,也可能在彼 时变成阻力。

7.3.3 行政组织系统的阻力、动力与压力
? 压力既可能是动力,也可能是阻力。需视性质而定。

7.4 行政组织的激励机制 7.4.1 人性假设与激励机制构建 “若不彻底了解一个人的行为所依据 的原则及动机,我们便不可能对其表
?人性假设的重要性
现做出判断。”(曼德维尔,2002:40)

广州· 华南农大: 烛光示爱与毕业“叫楼”

? 总的来说,是增强激励机制建构的针对性和实效性的 要求。符合实际的人性假设,可以满足因人因时制宜 的需要。人性假设是一切管理理论建构的逻辑起点。 ? 对激励对象(受者)的必要性:赫拉克利特说,对马 来说,草料比黄金更宝贵。 ? 对激励主体(施者)的必要性:不要把珍宝送给不识 货的人,勿明珠投暗,勿对牛弹琴。 ?几种主要的人性假设 ? 经济人:讲究理性,追求利益最大化;薪酬,福利 ? 政治人:政治权力、政治地位、政治声誉与政治前途 ? 行政人:应然,公共人;实然,官本位,晋升,官僚 ? 社会人:社会认同、社会地位、社会声誉、社会道义

☆文化、人性与激励(一)接吻
2007年9月1日近7000对 夫妇近7000对夫妇在波 黑小城图兹拉同时相拥 接吻,创下新的吉尼斯世 界纪录。市长介绍说 “共有6980对图兹拉市 已注册登记的夫妇一起 接吻,目的就是为了让我 们的城市进入吉尼斯世 界纪录,同时向世界传达 爱的讯息。”如果获得 吉尼斯世界纪录认证通 过,图兹拉将成为全球 最新的“爱之城”。吉 尼斯纪录上最近认证过 最多伴侣同时亲吻的纪 录,是匈牙利的6613对 和菲律宾的6124对。”

2007年9月3日,在合肥街头,一商家在门前张贴“严禁接吻”的禁令标 志,善意告诫情侣不要在商家店堂里接吻拥抱。20070905中国青年报

2007年9月4日上午,重庆一男子接女友返校报到,刚到自己住所,女友放下行李就 猛扑上去,再把嘴对上去亲热,男子的下嘴唇竟然被咬掉了一半。心理专家表示, 这可能是性心理障碍的一种表现。下嘴唇缺损面积达3×1.5厘米,而魏文脱落的 那块组织因失血太多已无法再使用。

☆文化、人性与激励(二)致敬
2007年9月7日报 道的李阳疯狂英 语现场:全体学 生下跪磕头。事 后媒体采访时, 李阳认为纯属正 常,受之无愧。

与此形成对照的 是意大利经典电 影《美丽人生》 (VCD12'30'') 中对于向客人鞠 躬的阐释。

?人性的多重性与变化性

自省与抉择:多重人性 的审度、结合与协调

? 每个人的身上都具有多重人性,纯粹只具备某种人性 的单面人在实际生活中是不存在的。 重续前缘、重温旧梦与刻 ? 多种人性在一个人不同的成长阶段、 舟求剑;三毛:“不要跟 我说再见,再见的时候我 生活情境中占据的地位是不一样的; 已不再是原来的我。” 占主导地位的人性面,往往会因时位移人发生变化。 ? 组织的社会角色、成员在组织中的角色、组织成员个 人的社会角色( 8 小时之外)以及三种角色期待的冲 突与协调,决定不同人性面中谁起主导作用。 ? 需要针对不同生产力水平以及由此决定的主导人性、 针对行政人员在组织中不同层级(境界高低)以及由 此决定的主导人性,来建立组织的激励机制。 ?复杂人性的假设与激励机制建构 ? 与复杂人性假设相应,激励机制建构应该是一个系统 工程;科学的激励机制应该是一个系统

? 每一种机制的设计要有针对性地考虑人性的不同方面 ? 不同的人性面,要有不同于其他的以之为主导的激励 机制 ? 有效的激励必须依赖于不同的然而又是相互协调、相 互补充的激励机制组成的系统 ? 与人性的变化相适应,激励机制也应不时进行完善乃 至重塑;一成不变的激励机制最终必将失去激励作用

激励机制设计:是培养政客还是政治家?
政 客
追求私人 或集团利 益最大化 不惜牺牲 公共利益

公 共 权 力

追求自我 实现与公 共利益最 大化的一 致与和谐

政 治 家

7.4.2 行政组织激励机制的两个层面
?宏观层面(对组织):政府体制(行政组织体制)
? 纵向不同层级,横向不同部门:以前者影响为大 ? 纵向:中央政府与地方政府,地方高层政府与基层政 府,以前者影响为大 ? 横向:首脑机关与职能部门,职能部门与职能部门, 以前者影响为大 ?微观层面(对人员):行政人事制度(公务员制度) ? 行政人员激励的核心机制 ? 受行政文化传统与社会开放度影响 ? 公平、公正、公开,竞争,民主,法制,择优汰劣与 能者上劣者下:激励作用的源泉所在 ?映射现实顺口溜:a. 说你行你就行,不行也行;说你 不行你就不行,行也不行。b. 不跑不送,原地不动; 又跑又送,提拔重用。c. 受表扬凭的是弄虚作假,得 提拔靠的是吹牛拍马,挨批评的都是些当牛作马。

7.4.3 行政组织激励机制的两种功能

? 行政组织激励机制需要同时具备两种功能:激励功能 与保健功能:前者为基,后者为屋;前者为机制建构 的追求目标,后者为机制建构的保底要求 ? 科学区分两种因素并在制度上相应作出安排是科学建 构激励机制的前提条件 ? 两种因素可以而且的确是相互转换的;但是,转换均 有条件,条件均在变化 ? 激励机制的建构因此不可能一蹴而就、一成不变,而 应该适时变革、与时俱进

“免疫”·“保健”与 激励

7.4.4 行政组织激励机制的设计原则
? 强制与诱导结合:必要的强制规范+充分的因势利导 ? 正激励与负激励相调剂(一些场合甚至需要零激励) ? 适时进行与因人而异:及时性与针对性

?格言与古诗
? 激波凌山,必成难升之势;导泉向涧,则为易下之流。 ? 江池忽闻春水生,艨艟巨见一毛轻;向来枉费推移力, 如今中流自在行。

7.4.5 社会规范的三种形式与组织的激励机制建构
?道德性规范
? 基本概念:指依靠社会舆论、人们的内在信念和风俗习 惯调节人与人、人与组织、社会及组织与组织之间关系 的行为规则和规范的总和。 ? 基本形式:道德伦理;风俗习惯;宗教训诫 ? 在行政组织中的体现:行政伦理;行政理念;行政价值 观;行政文化 ? 实质上是一种借助思想、文化规范的软约束。[毛泽东: 掌握思想领导是掌握其他一切领导的第一步。]

?契约性规范
? 基本概念:指人们在相互交往过程中所达成的、相互 之间都同意了的一系列规则,人们在交往过程中按照 这种协议好的规则进行互动。 ? 基本形式:合同与约定;自愿加入时的默认与接受 ? 在行政组织中的应用举例:合同制与聘任制 ? 实质上是自律与他律(违约惩处)、硬约束与软约束 的结合形式。 ?行政性规范 ? 基本概念:指以国家强制力量为保证,由国家(宪法 与法律)或政府(行政法规与行政规章)制定出来的 一系列调节人与人、人与组织、社会以及组织与组织 之间的行为与关系的规则。 ? 基本形式:宪法与法律;行政法规与行政规章 ? 实质上是一种与道德性规范相补充的硬约束。

?三种规范与组织激励机制建构
? 道德性规范,主要解决人们在社会行动中“想为/不想 为”、“愿为/不愿为”、“乐为/不乐为” 的问题, 重在强 调人们的内在自律,属于治本的“德治” 范 畴。 ? 行政性规范,主要解决人们在社会行动中“可为/不可 为”、“能为/不能为”、“敢为/不敢为” 的问题, 突出强 调对人们的外在他律,属于治标的“法治”范 畴。 ? 契约性规范,试图兼去二者之弊而并收二者之利,强 制与诱导结合;在根本上,仍须以法律法规为后盾。 ? 组织激励与保健机制的建构,必须将三种规范性措施 系统地加以考虑,使之协调配合。否则,行政性规范 就可能因为失去道德性规范的支撑而无法实施。 ? 案例:四川,丈夫将自己的遗产立嘱(并公证)由其 情妇继承,依《继承法》规定,其情妇完全可以依法 继承。鉴于社会舆论、道德规范,法院后来牵强引用 《民法》总则,判遗嘱无效。

7.5 当代中国行政组织的动力与激励 7.5.1 改革开放前的动力与激励
? 政治挂帅与政治前途 ? 革命传统与公仆情怀 ? 严刑峻罚与纪律约束 ? 单位体制与流动壁垒 ? 领袖人物与领导干部的强大感召力与率先垂范

7.5.2 改革开放后的动力与激励
? 经济挂帅与考绩制度 ? 同级竞争与提拔晋升 ? 心理优势与福利保障 ?户籍壁垒、流动壁垒与社会开放度以及以此表征、引 发的社会转型、文化嬗变与机制重塑(游宪生下海)

? 福建商界十大创业英雄之一:游宪生 http://www.fjkjsh.com/caseread.asp?id=23

? 讨论与思考: 如何看待高薪养廉与腐败痼疾?
国务院召开第五次廉政工作会议 http://news.xinhuanet.com/politics/201203/26/c_111704718.htm 中国“裸官”简史:揭秘贪腐官员的出逃路径 http://news.ifeng.com/history/zhongguoxiand aishi/detail_2012_04/10/13776422_0.shtml

一、我国现代行政组织文化的主流(成就)
(一)市场经济的“规则秩序” 表征了行政文化的法制性 (二)市场经济的“优胜劣汰” 赋予了行政文化的竞争性 (三)“等价交换”的原则 倡导了行政文化的自由平等性 (四) “一体化”进程 促进了行政文化的开放性

二、积弊 ? 1、人格化倾向 ? 2、封闭性与排他性 ? 3、形式主义 ? 4、官本位思想

三、积弊产生的原因 (一)传统行政文化的消极影响 (二)价值观念混乱,信念产生危机 (三)制度规范不健全 (四)行政心理不健康

四、构建有中国特色的行政组织文化 (一)坚持以马克思主义为指导,吸收民族 文化精华,借鉴国外优秀的行政组织文化
我国优秀传统行政文化:

1、民本思想 2、天人合一 3、仁义兼爱 4、修身尚德

(二)确立现代行政组织管理思想 1、顾客至上 2、民主法治 3、诚信负责 4、高效廉洁

(三)建立和健全行政组织管理制度 1、建立、健全激励制度 2、建立、健全团队制度 3、建立、健全学习制度

(四)培养和塑造健康的行政组织心理 1、培养良好的行政动机 2、培养科学的行政态度 3、培养真挚的行政情感 4、弘扬高尚的行政习俗

知识拓展:

行政组织文化

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对于任何一种组织来说,每个组织都具 有自己的各种构成要素,把这些要素有机 地整合起来除了要有一定的正式组织和非 正式组织以及“硬性”的规章制度之外, 还要有一种“软性”的协调力和凝合剂, 它以无形的“软约束”力量构成组织有效 运行的内在驱动力。这种力量就是被称为 管理之魂的组织文化。

? 世界著名管理大师德鲁克认为:管理以文化为转 移,如能很好地利用当地的传统、价值观和信念, 管理就会获得更大的成就。 组织文化是指组织在长期的实践活动中所形成 ? 希恩:“组织文化是特定组织在适当处理外部环 的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特 境和内部整合过程中出现的种种问题时,所发明、 色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的 发现或发展起来的基本假说的规范。这些规范运 总和。 行良好,相当有效,因此被用作教导新成员观察、 思考和感受有关问题的正确方式。 ? 克拉克·霍恩:“组织文化是主要依靠符号来获 得知识和传递思想、感受和反应的方式,其核心 是传统意识和价值观。

行政组织文化的内涵
? 行政组织文化作为组织文化的一种具体表现形态, 是指在一定历史条件下逐步形成的、持久影响行 政组织主体的行政心理、行政行为和行政倾向的 总和。 ? 包括三个方面的内容,即行政组织思想、行政组 织制度和行政组织心理,是行政组织体系和行政 组织行为的深层结构,是行政组织管理之魂。

行政组织文化的功能:
导向功能:使人们在潜移默化中接受认同的价值、行为 取向,使成员目标与整体目标趋于一致; 聚合功能:通过共同创造的精神文化,在组织成员中达 成共识,形成强大的向心力、凝聚力; 调节控制功能:通过约定俗成的规范或共同价值准则规 范约束成员的行为、思想,调节矛盾、冲突等不和 谐因素; 改造更新功能:新的先进的治理理念通过行政文化灌输 到成员的思想中,促进成员思想观念的更新,从而 推进行政组织更新变革。

? ? ? ?

中国传统行政组织文化的基础—— 经济:自然经济和小农生产方式。 社会:宗法制与国家政权的同构。 理论:意识形态化的儒家学说。

中国传统行政组织文化体系的主要内容——
? 第一,大一统的信念。儒家学说“天下定于一尊”。 普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣。要求在政 治、公共组织上保持地域的完整、政权的集中统一、 公共组织活动的一致,它导致了君主专制和大规模 官僚制组织的局面,造成了封建时代长期思想专制、 文化禁锢的结果。 第二,集权主义的价值和原则。传统的集权主义首 先体现为社会的高度整合。其次,体现为权力的集 中,即社会政治、经济、宗教等权力集中于君主一 人手中。

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? 第三,人治和礼治的原则。中国传统的社会秩序, 不靠法律来维系,而是靠宗法、靠纲常、靠下层对 上层的绝对服从来维持,也是人治和礼治代替了法 治,这是集权专制的统治体制得以运作的重要基础。 ? 第四,官僚主义的组织方式。按照官僚体制进行运 作的行政组织管理形成 了等级化、专业化、形式化 等一系列机制,为专制集权的传统政治制度提供了 重要保障。

在当代中国,由于历史和一些现实因素的影响,行政 文化的发展和建设还面临着一些问题:
? 存在着无文化现象。 ? 存在着不同程度的封闭性和排他性。

? 带有浓厚的“官本位”色彩。
? 存在着形式主义。 ? 重人治,轻法治”的思想观念比较突出。

? 与西方公共组织文化的融合过程中形成了一 些负面效应。
? 如何解决?

行政组织文化的再造与创新
? 目前要实现行政组织文化的再造与创新,必须实 现以下几个方面的转变: ? 第一,由集权型向参与型转化。现代行政组织文 化要求是一种参与型的行政组织文化,要求行政 组织主体和客体积极参与行政组织活动,以自己 独立的方式影响行政组织活动的结果,从而加强 行政组织活动的民主化、科学化,实现行政组织 文化从集权向民主的转型,是行政组织文化现代 化的客观要求。

? 第二,由管制型向服务型转化。管理型行政组织文 化适合于集权型的管理方式,在这一体制下,政府 是全能的,具有无所不包的公共责任。转换政府职 能,强调政府能力有限性,要求政府增强对社会的 服务意识与服务行为,从管理型向服务型行政组织 型转变,已经成为必然趋势。

? 第三,由一般型向专业型转化。每一个领 域的公共管理活动都要求具备相应的专业 知识和专业能力,尤其是政府在制定财政、 金融、产业政策等时,更是需要高深的专 业知识,才能作出科学合理的决策。

? 第四,由人治型向法治型转化。人治型行政组织文 化的主要特征是无法可依、有法不依、主观臆测, 缺乏对权力的约束,政策多变等。法理型行政组织 文化是组织程序化、科学化、规范化的体现,它要 求以法律为至上原则,依法运行行政组织,对权力 明确界定,对权力运用依法监督,严格控制,是现 代行政组织的基石。

? 第五,由封闭保守型向开放进取型转化。 政府应打破旧有的体制,建立和完善新的 管理体制和规范,而且在行政组织活动中 要积极进取,勇于开拓,主动地适应现代 化发展的需要,为社会进步创造良好的环 境。

? 第六,由全能型向分化型转化。全能型行政 组织文化体现为政府的公共管理职能是全能 的,政府对经济的干预不仅是宏观调控,还 有微观管理。而分化型行政组织文化则要求 政府行为的重点和方式应有根本性的转变, 变无限政府为有限政府,变直接管理为间接 管理,变微观控制为宏观控制,减少政府的 控制作用,增强政府的服务功能。

就是做好“三员”工作——
? 保安员:在建立保证国家安全、维护社会秩序的良 好社会环境的前提下,运用法规维护市场秩序,保 障公平竞争和市场主体的合法权益; ? 引航员:政府通过制定财政政策、货币政策和消费 政策,保持经济总量平衡,同时制定合理的产业政 策,引导产业发展方向; ? 服务员:利用政府国有资本和国家投入,发展基础 设施和公用事业,以提供必不可少的基础设施和公 共产品服务,又要利用政府的权威和力量,健全社 会保障机制,促进社会的公平和稳定。

材料思考:
? 行政组织文化的主旋律:建立行政法治文化 ? 行政文化的创新趋势:从政府本位到民众本 位 ? 行政文化的新亮点:借鉴企业文化

《行政许可法》正式实施 ——
? 行政许可是一项重要的行政权力,涉及政府 与市场的关系、行政权力与相对人权利的界 定和行政权力运作等许多问题。 ? 2005年7月1日,《行政许可法》正式实施, 第一次明确了在中国设定行政许可的权限划 分,彰显了依法行政的法治主题和构建服务 型政府的全新理念。

1.双刃剑弊病丛生

? 世纪80年代改革开放后,行政审批制度这把双刃剑弊病 丛生。 ? (1)适用范围泛滥。据统计,中央政府的规范性文件涉 及的许可、审批项目近850项,地方省、市级规范性文 件涉及的项目一般都有1500项左右。 ? (2)审批高门槛难以逾越。行政机关职能交叉重叠,同 一事务多个机关都有管辖权,许可条件和标准千差万别, 程序不健全又复杂,为审批者滥用权力创造了条件。

? (3)收费牟利滋生腐败。据专家研究,行政 许可的权力价值相当于该权力有关的年收人 的15%至20%。 ? (4)重审批、轻监管、不服务。一些地方, 行政许可的设定和实施早已演变为一场“权 力圈地运动”,而管理所“圈”之地,常不 尽如人意。

2.变革中步入法治之路
? 多数人的看法是:行政审批的随意设置,实质是将 国家权力部门化,部门权力个人化。
? 2001年9月,国务院决定成立行政审批制度改革工作领 导小组。10月,国务院召开会议,对行政审批制度改革 做出全面部署。此后一年多时间,国务院先后两次宣布 共取消和调整1277项审批项目。与此同时,全国31个省、 自治区、直辖市的行政审批改革也紧锣密鼓地进行着。 ? “要使这项改革深入下去,必须从法律制度上予以规 范。”

? 国务院法制办公室以征求意见稿为基础,通过调 研论证,形成了《行政许可法(草案)》。2002年6 月19日,国务院第六十次常务会议讨论通过该草 案;2002年8月,九届全国人大常委会第二十九次 会议开始对草案进行初步审议。4个月后,九届全 国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二 次审议。 ? 根据材料阐述:如何寻找合理的途径来建设我国 的法治型行政文化。

南京《政府工作报告》
? 南京市民近段时间听到最多的词是“服务”。从 市长的《政府工作报告》里,从两会代表、委员 的提案、议案中,从新闻媒体的宣传上,“服务 型政府”、“一站式服务”、“一门式服务”、 “贴近式服务”、“跟踪服务”、“全程式服 务”、“全日制服务”等等扑面而来。 ? 年初一,市长来到南京市人民广播电台与市民进 行热线对话。对话结束时,他还把自己的电子信 箱地址通报给全市市民,表示将采取多种形式进 一步加强政府与市民的交流。

? 南京市政府网站开通了市长信箱。一位外企员工 通过市长信箱尖锐地指出,政府没有公信力,警 方向外企摊派报纸,南京长江大桥堵塞严重等。 此信及市长回复被刊发到网上,印发到《政务信 息化简报》上,并请市政府督察处就国有资产评 估、公安摊派报纸杂志等问题进行专题督查。由 此也引发了市委、市政府“打造诚信南京”的重 大决策。 ? 在市长的带动下,南京市已经有30多个政府组成 部门开设了“局长信箱”。

? “群众来访接待日”制度是联系群众、接近群众、 改进政风的措施之一。 ? 过去,市民感到政府部门办事关卡多、程序多、 效率低,“门难进,脸难看,事难办”,有的市 民甚至感到“投诉无门”。如今,市民见市长, 或者通过各种渠道反映民意,已经成为家常便饭。 ? 根据材料,具体分析南京政府在建立服务型行政 文化方面的创新之处。

唐山高新区政府管理模式
? 日本的松下电器来了,德国的西门子来了,美国的 朗艾道来了……众多企业纷至沓来,唐山高新区凭 借何种魅力吸引了如此多的国内外企业安家落户? ? 谜底中,有高新区创造的全新的现代政府管理模 式——企业化政府,有全新的政府管理理念——寓 管理于服务之中,有高新区全体职员自我理性的定 位——企业的服务者。

? 现代政府管理模式——企业化政府
? 高新区管委会是市政府的派出机关,其性质是政府, 却不同于一般行政区的政府,高新区管委会只是企 业的公共服务提供者,企业是市场的独立主体。 ? 没有行政干预,只有鼎力相助;没有冷言相对,只 有热情服务;没有吃、拿、卡、要,只有排忧解难, “小政府、大服务”的现代政府管理形态在唐山高 新区得到实践。

? 政府管理理念——寓管理于服务之中
? 管理就是服务,这是高新区始终不渝的工作信条。 “政府围着企业转,企业围着市场转 ”。

? 高新区人理性定位——企业的服务者
? 一支“想事、干事、干成事,敬业、创业、创大业” 的干部队伍,“三高三严”的工作精神,即“高起 点规划、高标准建设、高效率运行”和“纪律严明、 管理严格、作风严实”。

? 根据材料,试分析行政组织文化与企业组织 文化之间的联系,并阐述行政组织文化是如 何借鉴企业组织文化而达到创新。

第8讲 沟通与协调
8.1 行政组织沟通 8.1.1 目的与作用
? 沟通是组织正常运行的基础与保证:信息是组织的血 液,沟通尤如血液的循环。就此而言,信息是沟通的 实质内容,沟通是信息传递的基本通道。 ? 沟通是组织协调的前提和基础,组织协调是沟通的目 的和结果。沟通有可能寓于协调的过程之中。 ?最初看来,组织内部的沟通要素似乎只是部分与权威 相关;但经过更深入的思考就可以看出,沟通、权威 、具体化和目标都包含在协作的各个方面。所有交流 都与目标的确定和为行为制定的协作规定的传递有关 ,因此有赖于同那些愿意合作者沟通的能力。——巴 纳德(C.I. Bernard,1938)[斯格特,P62]

8.1.2 渠道与机制
? 正式渠道:会议、文件、电话、广播、报告、权威媒 体发布、请示与批复、领导讲话、信访、备案 ? 非正式渠道:研讨、聚会、谣言、非组织活动、私人 交往与谈话、大字报小字报

正式沟通机制
法定的或权 威的信息源
正式的、权威 的信息通道 信息传递终端 或信息接受者

信息处理结 果或者执行 情况

非正式沟通机制
非法定、非权 威的信息源 非正式、非权 威的信息通道 信息传递终端 或信息接受者 信息处理结果 或者执行情况

8.1.3 制度与类型
?沟通类型
? 单向沟通与双向沟通 ? 正式沟通与非正式沟通 ? 常规沟通与非常规沟通 ? 纵向沟通、横向沟通、斜向沟通 ? 上行沟通、下行沟通、平行沟通 ?沟通制度 ? 会议制度 ? 请示报告制度 ? 检查督导制度 ? 通报与通告制度 ? 信访接待与处理制度 ? 审查、审批与备案制度 ? 文件会签与联席会议制度 ? 基层调研与现场办公制度

据扬子晚报2008年12 月4日报道,11月11日, 在新疆石河子地区发 生一起16岁少女雇人 杀母事件——在一所 职业学校上学的莎莎 认为她母亲不称职, 经常打她骂她,还做 了对不起爸爸的事, 并由此产生仇恨,想 让她在这个世界上不 存在,最终用500 元 雇同班同学刺死了她 的母亲。

8.1.4 原则与要求
?沟通原则
? 及时 ? 真实 ? 适量 ? 弹性 ? 反馈 ?沟通要求 ? 渠道要畅通 ? 载体要合理 ? 方式要规范 ? 线路要简捷 ? 频度要适中
A。切忌带着情绪沟通:B。错过最佳或正常沟通时机, 特别是犯了错误:一忌侥幸心理,二忌悲观心理。

(《万历十五年》第二章“晏子转型”中谈到)晏子奉 命治理东阿,百姓安居乐业时晏子受到齐景公的指责, 晏子遂转变政策,闹得民不聊生反而受到表扬。问题就 出在资讯渠道上,即便百姓利益受损,只要利益分配方 式有利于控制资讯渠道的权贵集团,传上去的就是好话, 反之则是坏话。因此,事实本身并不重要,重要的是资 讯筛选者的偏好。——吴思· 甘琦:“潜规则五问”

8.1.5 有效沟通的12种障碍
?评判型障碍
? 评论 ? 谩骂/扣帽子 ? 吹毛求疵 ? 品头论足 ?提供解答型障碍 ? 命令 ? 要挟 ? 说教 ? 过度或不恰当的提问 ? 告诫(过度或不当会伤害自尊或损害信心) ?缓和气氛型障碍 ? 转移话题 ? 逻辑矛盾 ? 千篇一律

8.1.6 组织结构与体制对沟通的影响
? 影响沟通的信息源与信息面:结构健全与否;体制是 专制抑或民主? ? 影响沟通的信度:沟通的可靠性 ? 影响沟通的效度:沟通的及时性(效率与效果) ? 影响沟通的方向:

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