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新土地分类在1


第 !0 卷 第 / 期 $##% 年 !$ 月

中 国 土 地 科 学 6712& 5&2. A’1*2*’

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新土地分类在 !" !### 大比例尺土地利用 现状调查中的应用
曾乐春, 王兆礼
(中山大学国土资源与环境系,广东 广州 ,!#$0,)
摘 要: 研究目的: 探讨新土地分类体系在 !" !### 大比例尺下的适用性, 提出修订建议。研究方法: 文献分析法, 实例验证 (! ) ($ ) 法。 研究结果: 分析了新土地分类产生的背景及意义; 阐述了新土地分类在使用中存在的分类层次数目少且略显粗 (% ) 糙以及界线不严谨等问题; 提出了增加分类层次, 清晰表达地类涵义, 统一分类标准等修订新土地分类体系的建议。 研 究结论: 新土地分类体系是符合我国国情、 适应经济发展的土地利用分类体系。 关键词: 土地利用; 新土地分类; 大比例尺; 问题; 建议; 南海区 中图分类号: &%#!’ $( 文献标识码: ) 文章编号: !##! * +!,+ - $##% . #/ * ##(0 * #(

!//01’&$1-2 -3 4*, 5&2. 60&##131’&$1-2 12 $7* 829*#$1:&$1-2 -3 6;%%*2$ 5&2. <#* ,1$7 $7* 5&%:*=#’&0* -3 >? >@@@
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新土地分类产生的背景及意义
土地利用分类是一定区域内土地利用中不同特征与功能的空间地域组成的单元 4 是历史与现实中自然条
收稿日期: $##%1!#1$# (!202 3 ) 第一作者: 曾乐春 湖南省湘潭人, 硕士研究生。主要研究方向为自然资源与可持续发展。 4 女,

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中国土地科学

)((& 年 ") 月

第+期

件、 社会经济技术水平以及利用目标与方式等诸因素综合作用下 ! 土地景观生态上的必然分异结果,反映了一 定时期的土地利用实际状况【" 】 。科学合理地进行土地资源类型的划分, 为研究开发和保护土地提供依据, 是实 施土地用途管制的基础。 "# " 新土地分类产生的背景 目前国内外最具代表和影响最大的土地利用现状分类体系主要有 $ 个,国外的分类体系较早地实行了城 即城镇用地分类较细, 而农用地分类较粗。国内主要有中科院地理所 "%$& 年提出的土地利用分类体系, 只能满 足编制 "’ "(( 万土地利用图的要求, 而不能适应其他大比例尺的制图要求【) 】 ; "%$* 年 % 月由原全国农业区划委 《土地利用现状调查技术规程》 “土地利用现状分类及其含义” 员会制定 中规定的 , 被用于我国 )( 世纪 $( 年代 《城镇地籍调查规程》 中期至 )( 世纪 %( 年代初的全国土地利用现状调查【&】 ; , 又 "%$% 年原国家土地管理局发布
【* 】 “城镇土地分类及其含义” 《城市用地分类与规划建设用地标 于 "%%& 年 + 月修订了 ; "%%" 年国家建设部颁布

(宅地用地) 乡土地统一分类, 统一调查, 而且改变了以往传统的重农思想, 增加了非农用地类型, 突出了城镇 ,

准》 中制定了城市用地分类系统#*$。 原有土地利用分类经过 "( 余年的应用,在土地管理工作特别是基础工作中发挥了重要的作用。自土地详 查分类体系和城镇地籍调查分类体系发布实施以来, 基本满足了土地管理和社会经济发展的需要, 但分类标准 多强调土地利用的功能, 尤其强调农业利用的详细分类, 而对非农用地则缺乏深入细致的研究。同时, 根据近年 来市场经济的发展和土地使用制度的改革, 尤其是土地有偿使用以及第三产业用地的发展, 也要求对原有城市 土地分类进行适当调整。并且随着城乡一体化进程的加快,科学实施全国土地和城乡土地统一管理已提上议 程, 实施统一管理的条件亦已基本具备,普遍要求在原有两个土地分类和调查成果的基础上, 进行城乡土地统 一分类, 以利于全国城乡土地的统一管理和调查成果的扩大应用。 《土地管理法》 的颁 鉴于此, 我国迫切需要建立一套适合我国经济发展的土地利用分类体系, 特别是随着新 布及其实行的土地用途管制, 更需要依照法律的规定,进一步明确农用地、建设用地和未利用地的范围及与土 地分类的衔接。 "# ) 新土地分类的意义 以农用地、 建设用地、 未利用土地建立的新土地分类体系改变了以往城内外分类标准不一致现象, 第一次 “城郊接合部” 实现了标准的统一。解决了以前土地利用分类系统难以解决的对 土地利用类型的划分这一土地 分类中的“盲区”问题, 特别适合像广东省佛山市南海区这种城内外界线本身就很难划分并且城区扩大迅速的 地区。相比而言, 新的土地利用分类体系改变了我国两套土地分类系统并存的局面, 最大限度地满足了土地管 《土地管理法》 理和国家社会经济发展的需求, 与其他部门的相关规定和国际惯例保持了一致, 与新 衔接, 打破 了城乡分割的界线, 有利于切实保护耕地、 控制建设用地、 全国城乡土地的统一管理和调查成果的扩大应用。 随着经济的发展和产业的多元化、 专业化, 土地利用的深度和广度也不断发展,新的土地用途和利用方式 不断出现, 特别是城镇土地, 单就具体宗地而言, 土地用途逐渐由单一向多元化发展, 原有分类体系显然跟不上 这种变化的要求。新土地分类体系顺应了这种变化, 新增设了一些更能确切反映我国当前土地利用实际状况的 地类:, " - 在农用地中的其他农用地中增设了畜禽饲养地 "."、 设施农业用地 ".)、 养殖水面 "..、 农田水利用地 晒谷场 ".$ 三级地类 . 个;, ) - 在建设用地的交通运输用地中增设个街巷、 管道运输用地 )+. 三级地类两 ".+、 (包括孤儿院、 , & - 在公共用地中增设了慈善用地 , * - 在农村居民点用地中新设空闲宅基 个; 养老院和福利院) ; 不再保留原居民点及独立工矿用地地类, 而是将其按城镇建设用地分类进行细分。

地。此外, 新分类体系还对原土地利用现状分类中的部分地类进行了调整, 对原有城市土地分类也进行了调整,

)

新土地分类在 "’ "((( 大比例尺土地利用现状调查中的试用及存在问题

曾乐春等: 新土地分类在 !" !### 大比例尺土地利用现状调查中的应用

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新的土地分类体系采用三级分类。一级类设 $ 个, 即农用地、 建设用地、 未利用地; 二级类设 !% 个, 其中农 用地 % 个, 建设用地 & 个, 未利用地 ’ 个; 三级类设 (! 个, 是在原来两个土地分类基础上调整、 归并、 增设的。本 次分类中二级类和三级类分别相当于原有两个分类中的一级类和二级类。 《土地分类》 新 是在继承保留原土地分类体系核心的基础上, 经过修改、 归并而成。选用城市化水平较高、 城 市发展迅速、土地利用类型变化大而快的地区—— — 广东省佛山市南海区作为试点,并采用 !" !### 大比例尺高 精度的土地利用现状调查试用有很大的实际指导意义, 能给今后的发展、 修改留下足够的空间。 ’) ! ’) !) ! 新土地分类存在的问题 分类层次、 类型数目少, 分类不完善, 略显粗糙 新土地分类采用三级分类* 而国外分类体系* 一般均为 + 级, 甚至 % 级。, ! - 不能符合 !" !### 大比例尺的精 度要求, 基本上只能适合 !" !#### 比例尺的要求。 , ’ - 不能充分反映我国幅员辽阔、 地域类型差异的国情 * 也影 “塘基” 响到资料归并处理的科学性, 应从微观上进一步细分。, $ - 分类不完善。 新土地分类中也没涉及到 这一土 (珠江三角洲桑基鱼塘的分布区, 地类型的判定, 而像南海区 塘基很宽, 而且有些上面还种植有果树、 蔬菜、 鱼草 “!%% 鱼塘” 等) 塘基是应该单独列为一个地类还是把它归并到 中, 这也是 !" !### 大比例尺的土地现状调查中, “护路林带” 新土地分类所应该深入考虑的问题; 对 等一些土地类型的划分问题, 新土地分类中也没有涉及。 ’) !) ’ 新土地分类其分类界线不严谨 新土地分类其分类界线不严谨具体表现在:, ! - 定义中出现“以 . . 为主”的不确定表述,分类概念欠清 用途 - 为主* 有时则强调形式。 晰。 , ’ - 分类标准有时强调功能 , 产品、 ’) !) $ 地类名称含义的表述有待商榷 新土地分类体系中某些地类含义不明确或发生交叉,影响地类的归并: , ! - 关于 !%/ 农田水利用地的划 “农民、 分。 农田水利用地划入农用地并未引起很大争议。 但新土地分类中农田水利设施是指 农民集体或其他农 业企业等自建或联建的农田排灌沟渠及其相应附属设施用地” ,这里是按设施的建造者来划分的,而不是用设 施的规模和功能来定义。 按此定义, 国营农场农田排灌沟渠将不能列为农田水利设施, 这显然与实际不符。 鉴于 很多排灌沟渠兼有地区的排水供水功能, 有的很长很宽,跨越多个地区和多个土地利用类型, 如从农田间流入 居民点内, 像这样的一条沟渠, 根本不可能简单地划分出利用界限。这是由水的流动性和沟渠的整体性所决定 的, 导致了对其利用的综合性和特殊性。所以, 笔者认为, 在确定农用地的农田水利设施时, 应以其规模和功能 ,’-对 “$!! 荒草地” 设定标准。 的界定。 在南方农村, 随着经济的发展以及工农业剪刀差的扩大, 耕地撂荒现象到 “树木郁闭 杂草丛生的现象比比皆是, 南海区更是两种现象兼而有之。 如果只按照新土地分类对荒草地的定义 : 度 1!#2 * 表层为土质, 生长杂草, 不包括盐碱地、 沼泽地和裸土地” , 那么上述两种地类在 !" !### 大比例尺下 “$!! 荒草地” 就会被归类为大面积的成片荒草地, 这显然与实际不符。因此, 笔者认为, 新土地分类中关于 的分 “未利用土地” 类含义和标准应进行科学界定。 , $ - 对 的划分。新土地分类体系中把河流、 湖泊、 沼泽地等非农用 地和建设用地包括在内。但实际上河流水面既可作灌溉水源, 又可作生产和生活水源, 还可能是重要的水上航 “未利用地” “河堤地类” 道, 将其列入 显然有失科学性和严谨性。, + - 关于 的归并。 在南方农村有些河堤主要是起 (输送人流、 “’(’ 水工建筑用地” “!%$ 农村 着村间道路的作用 物流) , 在这样的情况下河堤是以 调绘还是应当以 道路” 调绘。 ’) !) + 新分类系统跟不上变化要求 “底商 3 住宅” “底商 3 办公” 新土地分类体系没能体现土地的综合利用特征。如房地产开发中的 , 及企业利 不能正确反映城镇土地利用现状,以主要用途掩盖其他用途; 有的宗地几种用途所占面积几乎相同,很难确定

处可见, 而撂荒的耕地不要 $ 年就长满了杂草; 此外, 由于受 !00’ 年房地产开发热的影响, 开发区填土而未建,

用内部闲置开发住宅和临街门面, 一宗地涉及几种用途。如一宗土地按其主要用途调绘地类, 则存在以下问题:

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中国土地科学

%**! 年 #% 月

第0期

主要用途。

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对新土地分类修订的建议
新土地利用体系的建立应当坚持同一性、 综合性、 系统性、 规律性、 满足人类需求的实用性及特殊性原则。

土地利用分类反映的是一个时期的土地利用实际状况,新土地分类应当体现对传统方案的继承性及在未来利 用动态更新后的可兼容性。因此, 一套科学的土地分类体系的建立必须坚持以上原则, 做到分类体系在地域上 和内容上的完整性, 反映新时代新的土地利用类型, 各分类名词的明确性、 专一性和编码的易记性, 各分类之间 不能有交叉, 不能有空缺, 更不能存在概念的模棱两可。 !" # 增加分类层次, 细化土地分类, 使土地分类系统更全面 虽然新分类体系的一、 二、 三级分类经过改进、 完善后在全国范围内统一实行, 有利于数据的统计和对比分 析, 但是这种概括仍不能充分反映我国国情 $ 还影响到资料归并处理的科学性。因此, 应在三级分类上从微观角 以适应当地土地资源特殊条件, 改变土地利用方式和土地用途归纳粗糙的局面, 同时在土地利用现状调查中各 利用类型均能准确归类。此外, 对新土地分类中没有考虑到的土地类型应新增说明。 !" % 清晰表达地类概念 新土地分类作为全国土地利用现状调查中土地类型分类的主要依据, 对其概念的表述不能有半点含糊, 分 类定义的表征必须全面, 涵盖相应层次的全部内容, 消除类型之间的混乱和交叉, 而且为适应我国国土辽阔、 自 然条件、 经济条件差异较大的国情, 在每一个土地分类的含义中都应能概括该类型中的所有区域特有类型。 !" ! 统一分类标准 土地利用分类实质上是对多层次的土地利用系统进行的不同层次上的区分。按照系统分析的观点, 相同层 次的划分必须应用统一的标准。笔者建议在一级分类中以土地是否被利用, 分为利用土地和未利用土地; 在二 级分类中统一以土地形式为分类依据或统一以土地功能为分类依据;在三级分类中农用地主要以自然因素为 依据进行分类, 而建设用地则综合自然和社会经济因素进行分类;以上三级分类全国标准统一,以免造成分类 结构和逻辑的混乱, 四级或五级分类则具体结合区域地方因素进行分类, 以体现区域特色。

度进一步细分, 使分类系统更全面。特别是各区域应当根据微观的自然、 经济、 技术因素对土地分类进行细分,

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结语
建立一套符合中国国情、 严谨全面、 可操作性强、 与其他部门或相关法律法规相互衔接而且与国家接轨的土

《全国土地分类》 地利用分类体系是我国当前及今后国土资源管理的一项非常重要的基础性任务。 新 的颁布和试 《全国土 行向这个目标迈出了重要的一步。 然而$ 由于我国国情的特殊性和土地分类的复杂性、 艰巨性, 本文对新 含义说明、 层次及原则依据等方面进行深入的研究, 以尽快建立起科学的实用性强的土地利用分类体系。
(!"#"$"%&"’) 参考文献 ( ’#( ’%( ’!( ’&( ’3( (% ) 周炳中 $ 陈浮 $ 包浩生 $ 彭补拙 " 长江三角洲土地利用分类研究 ’ ) ( " 资源科学, %**% , %& " 吴传钧 " 中国 #+ #** 万土地利用图 ’ , ( " 北京 - 测绘出版社 $ #..*" 全国农业区划委员会 " 土地利用现状调查技术规程 ’ , ( " 北京 - 测绘出版社 $ #./&" 岳健 $ 张晓梅 " 关于我国土地利用分类问题的讨论 ’ ) ( " 干旱区地理 $ %**!$ %0 1 # 2 " 葛吉琦 " 构建科学的农用地分类系统—— — 对现行全国土地分类体系涉及农用地部分的建议 ’ ) ( " 中国土地 $ %**!$ 1 3 2 "

地分类》 在试行过程中出现的问题进行了具体探讨, 其目的是抛砖引玉, 今后还需继续就土地分类体系的标准、


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