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党的十八届三中全会决定学习辅导百问节选


4、为什么全面深化改革必须坚持社会主义市场经济改革方向? 方向问题至关重要。坚持什么样的改革方向,决定着改革的政策取向和最终成败。 《决定》提出,坚 持社会主义市场经济改革方向。这就要求不仅经济体制改革而且其他各领域改革都要坚持社会主义市场经 济的改革方向,从而为全面深化改革指明了方向。可以从 3 个方面来理解。 第一,坚持社会主义市场经济改革方向,是建立完善的社会主义市场经济体制的必然要求。党的十四 大在总结党的十一届三中全会以来成功实践、借鉴世界各国发展经济有益经验基础上,提出了建立社会主 义市场经济体制的改革目标。20 多年来,我们紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的目标,坚定不移地推 进经济体制改革以及其他各方面改革,实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变,极 大地促进了社会生产力的发展,极大地增强了党和国家事业发展的生机和活力。但也要看到,虽然我们已 经初步建立起社会主义市场经济体制,但市场体系还不健全,市场发育不充分,政府与市场的关系没有理 顺,特别是政府对市场干预过多与监管不到位并存,权力腐败、行业垄断等问题日益突出,市场在资源配 置中的基础性作用受到诸多制约。市场化改革是一项艰巨的历史任务,只要建立完善的社会主义市场经济 体制这一任务没有完成,市场化改革的方向就不能变,市场化改革的步伐就不能停顿。 第二,坚持社会主义市场经济改革方向,是加快推进社会主义现代化的必然要求。市场经济是人类社 会发展的必经阶段,也是人类社会迄今为止发展社会生产力、激发人的创造力、增强社会活力最为有效的 手段。我国社会主义制度并不是在发达资本主义的废墟上诞生的,而是在贫穷落后的半殖民地半封建社会 基础上通过武装革命建立起来的。我国社会主义自建立之日起,面临的最紧迫、最根本的任务就是解放和 发展社会生产力,并在发展社会生产力基础上,逐步构建适应社会化大生产的经济、政治、文化、社会、 生态文明等各方面制度,让人民过上更好生活。新中国成立以来,我们围绕建设社会主义,提出了一系列 现代化的战略目标,最典型的就是“四个现代化” ,即工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术 现代化。党的十八届三中全会又提出“推进国家治理体系和治理能力现代化” ,这是一个新的现代化概念, 与“四个现代化”一脉相承。实现这些现代化目标,其实都离不开市场经济这个最根本的社会基础。 第三,坚持社会主义市场经济改革方向,不仅是经济体制改革的基本遵循,也是全面深化改革的重要 原则。建立完善的社会主义市场经济体制,不仅仅涉及经济体制的改革,也涉及其他各领域的体制改革。 因此,必须把坚持社会主义市场经济改革方向贯穿到经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制 改革之中,使各领域改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制方向协同推进,推动形成与社会主义市场 经济发展要求相适应的体制机制。 8、如何理解使市场在资源配置中起决定性作用? 《决定》提出,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。 “决定性作用”的提 法,是我们党在理论上的又一重大飞跃,有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念,有利 于转变经济发展方式,有利于转变政府职能,有利于抑制消极腐败现象,必将对加快市场化改革、建立完 善的社会主义市场经济体制起到重大的指导和推动作用。 第一,使市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的本质要求。市场经济是以市场机制导向社会资 源配置、实现社会生产和再生产的经济形态。市场经济的显著特征,是市场交换规则普遍化,即市场在资 源配置中起决定性作用, 促进资源配置依据市场规则、 市场价格、 市场竞争实现效益最大化和效率最优化。 所谓“决定性作用” ,是指市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位,对于生产、流通、消费 等各环节的商品价格拥有直接决定权。 “决定性作用”意味着,不能有任何力量高于甚至代替市场的作用。 市场决定资源配置的机制,主要包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制。其作用主要体 现在,以利润为导向引导生产要素流向,以竞争为手段决定商品价格,以价格为杠杆调节供求关系,使社 会总供给和总需求达到总体平衡,生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主 要依靠市场交换来完成。实践证明,迄今为止,在市场经济条件下,尚未发现任何力量比市场的作用更广 泛、更有效率、更可持续。因此,只要实行市场经济体制,就必须尊重市场在资源配置中的主体地位和决 定性作用,其他任何力量都不能代替市场的作用。 第二, 使市场在资源配置中起决定性作用, 并没有否定或忽视政府作用, 而是要求更好发挥政府作用。 社会主义市场经济体制的本质特征,是把坚持社会主义制度与发展市场经济结合起来,核心是把公有制为

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主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度与市场体制有机结合起来。社会主义市场经济体制比资本 主义自由主义的市场经济体制更有优势,就在于社会主义市场经济兼顾了效率和公平。兼顾效率和公平, 一个很重要的原因就是政府在参与资源配置过程中作用更加积极全面,更能发挥保持宏观经济稳定、弥补 市场失灵、熨平经济波动的作用。在社会主义市场经济条件下,政府不仅仅是充当“守夜人”的角色,而 且要通过以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系对经济进行宏 观调控。市场化改革越深化,社会主义市场经济体制越完善,越要发挥好政府在保持宏观经济稳定,加强 和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补 市场失灵等方面的职责和作用。当然,更好发挥政府作用,不等于政府可以更多地直接参与资源配置、干 预微观经济活动,更不等于代替市场在资源配置中的决定性作用。 第三,使市场在资源配置中起决定性作用,表明我们党对社会主义市场经济规律的认识和把握达到了 一个新的高度。20 多年来我国市场化改革进程取得重大进展,一个重要原因是我们对市场在资源配置中的 作用的认识不断深化,改革遇到瓶颈、存在诸多问题的原因也在于我们对市场作用的认识还不完全到位。 1992 年初,邓小平同志在南方谈话中明确指出,计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的 本质区别, 计划和市场都是经济手段。 这解决了我们思想上的一个禁锢, 即社会主义也可以发展市场经济。 在此基础上,我们党对市场在资源配置中的认识不断深化:党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对 资源配置起基础性作用” ;党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用” ;党的十 七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用” ;党的十八大提出“更大程度更广范围发 挥市场在资源配置中的基础性作用” 。但“基础性作用”的定位并不彻底,容易让人理解为“基础性作用” 之上还有一个更高层面的“决定性作用” ,而且容易把“决定性作用”理解为政府的作用。这就为政府对 市场直接干预、过多干预、不当干预开了口子,提供了理论依据。党的十八届三中全会全面总结改革开放 35 年来的历程,明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用” ,揭示了社会主义市场经济的本质要求, 是我们党在理论上一个新的重大突破,必将进一步加快我国改革开放进程。 完善的社会主义市场经济体制是使市场在资源配置中起决定性作用的制度保障。这就要求我们必须积 极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源依据市场规则、 市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。从广度上推进市场化改革,要求我们在继续推进经济 体制改革的同时,必须全面深化政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制改革,健全与社会主义市场 经济体制相配套的各方面体制机制。从深度上推进市场化改革,要求我们必须从基本经济制度、现代市场 体系、政府职能、财税体制、城乡发展一体化体制机制、开放型经济体制等方面入手,在解决影响市场起 决定性作用的深层次问题上着力,努力构建有利于市场经济发展的市场规则、法律体系、社会环境。 9、为什么全面深化改革必须发挥经济体制改革牵引作用? 《决定》提出,必须发挥经济体制改革的牵引作用。这是全面深化改革总体思路的核心所在。发挥经 济体制改革牵引作用,与以经济体制改革为重点和“六个紧紧围绕” ,构成了全面深化改革的顶层设计和 总体思路。强调发挥经济体制改革牵引作用,主要是因为: 第一,经济体制改革具有牵一发而动全身的作用。建立完善的社会主义市场经济体制,涉及经济、政 治、文化、社会、生态文明等各领域的改革,除了要求继续深化经济体制改革,坚持和完善公有制为主体、 多种所有制经济共同发展的基本经济制度外,也要求其他各领域改革的方向、目标、任务、举措等必须围 绕着完善社会主义市场经济体制这一战略目标来谋划和推进。这就要求我们在设计和推进全面深化改革时 必须坚持以经济体制改革为主轴,突出经济体制改革这个重点,以此牵引和带动其他领域的改革,使各方 面改革协同推进、形成合力。 第二,现阶段只有经济体制改革能够带动全方位的改革。 “五位一体”的全面改革,涉及面广,必须 分清主次、突出重点,而不能平均用力、分散用力。我们讲整体推进和重点突破相促进,就是以经济体制 改革为重点,首先在经济体制改革上取得突破,带动各方面改革整体推进。有人认为,现阶段改革必须把 政治体制改革摆在第一位,认为政治体制改革滞后影响和制约了经济体制和其他各方面体制的改革。这种 看法脱离了我国的实际,是极端错误的。主要原因有两个方面:一是现阶段我国经济社会发展的主要矛盾 仍然在经济领域,如发展的不平衡不协调不可持续问题,收入分配差距依然较大问题,资源和环境约束问 题, 这些都与我们的经济体制直接相关, 不首先解决这些问题, 我们的改革就失去了现实针对性和必要性。

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二是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,发展仍是解决中国所有问题的关键。因此,我们现阶段 的主要任务依然是解放和发展社会生产力,进一步把“蛋糕”做大,让老百姓得到实实在在的利益。只有 经济更加发展了,才能为解决其他方面的问题提供坚实的物质基础,其他各方面的改革才能有更加有利的 社会条件。 第三,以经济体制改革为重点牵引其他方面体制改革是经过实践检验的成功做法,必须继续坚持。改 革开放 35 年来,我们从农村经济体制改革起步,到城市经济体制改革,从国有企业改革到非公有制经济 的发展,从对内搞活到对外开放,从经济领域到政治、文化、社会、生态文明等其他领域,改革的领域不 断扩大,但始终没有偏离经济体制改革这个重点,并依据经济体制改革的客观需要逐步推进其他领域的改 革。这是改革开放取得成功的重要原因之一。我们坚持从实际出发,摸着石头过河,先从人民最关心最现 实最直接的利益问题入手,先易后难,在确保经济发展的前提下逐步深化其他领域的改革。实践证明这个 路子是正确的。经过 35 年的不懈努力,我国经济体制发生深刻变化,实现了从计划经济体制向社会主义 市场经济体制的历史性转变,初步建立起社会主义市场经济体制。但是也要看到,在经济领域我们还有许 多深层次问题没有解决,许多重大关系没有理顺,影响和制约科学发展的体制机制障碍主要还集中在经济 领域。我们必须进一步加大经济体制改革的力度,努力在重点领域和关键环节改革上取得新的突破,为其 他领域改革提供强大动力,创造更好条件。 12、如何理解公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会 发展的重要基础? 《决定》提出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社 会发展的重要基础。这是对社会主义市场经济发展实践的新概括,是对基本经济制度内涵的丰富和发展, 是对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的具体体现。 “公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分” ,这是党的文件第一次将 公有制经济与非公有制经济这样并列提出,是我们党对中国特色社会主义规律认识不断深化的结果。1992 年,党的十四大提出, “经济体制改革的目标,是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配 方式为补充的基础上,建立和完善社会主义市场经济体制”“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制 。 度结合在一起的。在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体,个体经济、私营 经济、 外资经济为补充, 多种经济成分长期共同发展, 不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营。 ” 党的十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 进一步明确, “在 积极促进国有经济和集体经济发展的同时,鼓励个体、私营、外资经济发展,并依法加强管理。随着产权 的流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构”“国家要为各种所有制 。 经济平等参与市场竞争创造条件,对各类企业一视同仁” 。1997 年 9 月,党的十五大认真总结了党的十一 届三中全会以来在所有制问题上的经验教训,下决心消除所有制结构不合理对生产力发展的束缚,明确提 出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度” ,这就从 基本制度上确立了非公有制经济在我国社会主义市场经济中的地位。 1999 年九届全国人大二次会议通过宪 法修正案,将非公有制经济是社会主义公有制经济补充的提法修改为“在法律规定范围内的个体经济、私 营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分” ,这是从国家根本大法上确认非公有制经 济已经成为社会主义经济制度的一个重要组成部分,是社会主义市场经济的所有制基础之一。党的十六大 提出坚持和完善基本经济制度的“两个毫不动摇” ,强调坚持公有制为主体、促进多种所有制经济发展, 统一于社会主义现代化建设的进程中,不能把这两者对立起来。这不仅强调了各种所有制经济是相互融合 的、相互促进的,而且是可以共同发展的。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定》与时俱进地提出: “要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经 济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化, 使股份制成为公有制的主要实现形式。 ”这样就把非公有制经济的发展与公有制为主体密切联系在一起。 党的十七大进一步提出“坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局” 。党的十 八大强调保证各种所有制经济平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。 《决定》进一 步明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,表明公有制经济和非公有制经 济都是社会主义市场经济不可或缺的平等竞争主体,他们统一于社会主义初级阶段的基本经济制度中,标

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志着我们党对基本经济制度、对中国特色社会主义经济发展规律认识的深化,公有制经济和非公有制经济 相互合作、相互融合、相互促进,共同促进经济社会发展,已经成为完善社会主义市场经济体制的重要内 容。 从实践看,经过 35 年的改革开放,我国基本经济制度已经建立并不断得到完善,所有制结构逐步调 整, 公有制经济和非公有制经济都在建设中国特色社会主义进程中发挥了积极作用, 自身也得到极大发展, 在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化,增强了经济社会发展活力。 13、如何理解完善产权保护制度? 《决定》在坚持和完善基本经济制度的改革任务中,首先提出的就是完善产权保护制度。这充分说明 产权保护制度在坚持和完善基本经济制度中所处的重要地位和作用,是完善社会主义市场经济体制的重要 举措。 完善产权保护制度是坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。产权制度是关于 产权界定、运营、保护的一系列体制安排,是社会主义市场经济存在和发展的基础。我们党在推进改革开 放、探索和实践社会主义与市场经济相结合的过程中,始终围绕所有制和产权这一主线展开。党的十四届 三中全会在提出建立社会主义市场经济体制时,把建立产权清晰的现代企业制度作为重要内容之一;随着 经济市场化和多种所有制经济的发展,党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本 经济制度;党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有 , 制经济发展” ;党的十六届三中全会在这个基础上进一步提出建立以归属清晰、权责明确、保护严格、流 转顺畅为主要特征的现代产权制度,以巩固公有制经济的主体地位,促进非公有制经济发展;党的十七大 在坚持和完善基本经济制度、坚持“两个毫不动摇”的基础上,提出“坚持平等保护物权,形成各种所有 制经济平等竞争、相互促进新格局” ;随着改革实践的发展,对明晰界定各类产权、依法进行有效保护的 制度安排提出更高要求,党的十八大在强调坚持和完善基本经济制度时进一步提出“保证各种所有制经济 依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”《决定》根据党的十八大的要求,明确 。 提出,坚持和完善基本经济制度,要健全现代产权制度,完善产权保护制度。这一改革举措,必将对坚持 和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济体制,进而促进经济持续健康发展产生重大影响。 完善产权保护制度是坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济体制的迫切需要。随着改革的 深化和多种所有制经济的发展,不仅国有资本、集体资本不断壮大,个体、私营、外资等非公有资本和城 乡居民私有财产迅速增加,各种资本流动、重组、融合日益频繁,投资主体多元化、各种所有制经济交叉 持股的混合所有制经济已成为发展的必然趋势,各类财产权都要求有完善的产权保护制度作为保障。我们 到 2020 年要进入创新型国家行列,对知识产权的保护也越来越重要。所有这些都迫切要求完善对各类产 权依法进行有效保护的制度。宪法和法律对财产权的保护已有明确规定,但在实践中,产权得不到有效保 护的问题依然比较突出,经济社会发展中出现的很多问题也与产权保护制度不完善有关。针对这些问题, 《决定》鲜明地指出,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所 有制经济产权和合法利益,而不是只保护公有制经济产权和合法权益;国家保证各种所有制经济依法平等 使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,而不会容许任何违反法律的不公平、不 平等的规定;国家依法监管各种所有制经济,而不会只监管非公有制经济。 总之,完善产权保护制度,将有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有 财产权,促进非公有制经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展;有利于增强 企业和公众创业创新的动力,形成良好的信用基础和市场秩序,是一项坚持和完善基本经济制度、完善社 会主义市场经济体制的基础性制度建设。 14、如何理解混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式? 《决定》提出,积极发展混合所有制经济,并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相 互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。这是我们党认真总结改革开放 35 年来的实 践经验作出的重大决策, 是对社会主义初级阶段基本经济制度内涵的丰富和发展。 认真学习贯彻这一决策, 对于更好坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济体制,具有十分重要的意义。

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这一决策是我们党对有关所有制论断和基本经济制度认识不断深化的结果。在计划经济体制下, 我们追求资本组织形式纯而又纯的单一公有制形式。 改革开放以来, 个体、 私营等非公有制经济从无到有, 从允许存在到定位“有益补充”和“重要组成部分” 。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改 革目标。党的十四届三中全会阐述了市场经济条件下以股份制为特征的混合所有制经济发展的必然趋势, 指出随着产权流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构。党的十五大 确立了社会主义初级阶段的基本经济制度,第一次提出混合所有制经济概念,阐述了公有制和混合所有制 的关系。党的十五届四中全会进一步提出,国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过 规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济,重要的企业由国家 控股。党的十六大明确提出,除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制 经济。党的十六届三中全会提出,要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大 力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为 公有制的主要实现形式。党的十七大提出,以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济。这次《决定》 更为明确地提出,积极发展混合所有制经济,并强调国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互 融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。这是在新形势下探索公有制经济和市场经济相结 合有效形式的成果,既与以往论述一脉相承,又结合实际实现了新的突破和发展,反映了经济市场化深入 发展的客观要求,必将有力地推动混合所有制经济的发展,进一步完善基本经济制度。 混合所有制经济是有利于促进社会生产力发展的资本组织形式。混合所有制经济从本质上说就是 股份制经济,是一种富有活力和效率的资本组织形式。我国的股份制特点是不同性质的资本融合的混合所 有制的股份制经济,也就是混合所有制经济。积极发展这样的混合所有制经济,有利于改善国有企业、集 体企业和非公有制企业的产权结构,推动企业建立适应市场经济发展的现代企业制度;有利于国有资本放 大功能、保值增值、提高竞争力;有利于推动各类所有制企业产权的流动和重组,优化资本配置,使效益 最大化;有利于依托多元产权架构和市场化的运营机制提高国有经济或公有经济效益;有利于非公有制经 济进入基础设施、公用事业等更多领域,拓展发展空间。 近些年来,国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济迅速发展, 在经济生活中发挥着越来越重要的作用,显示出旺盛的生命力。目前,全国 90%以上的国有企业完成了公 司制股份制改革,国有企业规模迅速壮大,2011 年,全国国有及国有控股企业(不含金融类)资产总额与 2007 年相比翻了一番多,影响力和控制力大大增强;2012 年,进入世界 500 强的中国内地国有及国有控 股企业达到 64 家,经济实力和国际竞争力明显加强。非公有制经济迅速发展,对经济和社会发展的贡献 越来越大。作用越来越重要。积极发展混合所有制经济,必将对发展中国特色社会主义产生重大影响。 15、如何理解完善国有资本经营预算制度? 新华网北京 12 月 5 日电 《决定》提出,完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财 政比例,2020 年提到 30%,更多用于保障和改善民生。这是深化国有企业改革、改善国有经济布局、增强 国有企业社会责任的重大举措,是坚持和完善基本经济制度的客观要求。对这项改革需要从以下几个方面 加深理解。 第一,什么是国有资本经营预算制度?所谓国有资本经营预算,是指反映政府出资人以资本所有者身 份取得的收入和用于资本性支出的预算,反映了国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配关系。 国家作为国有资本投资者依法取得国有资本收益,是应当享有的权利,也是建立国有资本经营预算制度的 基础。1993 年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 首次提出建立国有资产经营预算;2002 年,党的十六大确立了我国新的国有资产监督管理体制;2003 年, 党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立国 有资本经营预算制度;2007 年,党的十七大强调加快建设国有资本经营预算制度。按照中央部署,2007 年,国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》 ,规定国有资本收益具体包括:(1)应交利 润,即国有独资企业按规定应当上交国家的利润;(2)国有股股利、股息收入,即国有控股、参股企业国 有股权(股份)获得的股利、股息收入;(3)国有产权转让收入,即转让国有产权、股权(股份)获得的 收入;(4)企业清算收入,即国有独资企业清算收入(扣除清算费用) ,国有控股、参股企业国有股权(股

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份)分享的公司清算收入(扣除清算费用) ;(5)其他国有资本收益。这些都为建立国有资本经营预算制度 提供了依据,对国有资产出资人制度和落实国有资本收益权作出了规定。 2007 年 12 月,财政部和国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》 ,同时明确地 方国有企业由地方国资委决定上缴制度。 经过 3 年试运行,2010 年国务院决定,从 2011 年起将 5 个中央部门(单位)和 2 个企业集团所属共 1631 户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围,同时适当提高中央企业国有资本收益收取比例,其中资 源类中央企业收取比例从 10%提高到 15%,一般竞争类中央企业收取比例由 5%提高到 10%,军工科研类中 央企业收取 5%。 2010 年 5 月,财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》后,绝大多数地方 出台了实施国有资本经营预算的意见或办法,多数省区市开始编制国有资本经营预算,部分省区延伸到地 市级。 第二,为什么《决定》要提出进一步提高上缴公共财政比例?首先,从国有企业的性质看,国有企业 属于全民所有,国有资本收益应当由全民共享,国有企业有义务承担相应社会责任,这也是进一步深化改 革的重点之一。其次,从实践看,国家作为国有资本出资者没有充分享有应有的权利。20 世纪 90 年代, 国有企业半数亏损,当时规定国有企业利润不上缴是可以理解的。进入 2000 年以来,国有企业利润大幅 度增加,2006 年突破 1 万亿元,2007 年达 1.62 万亿元,其中,中央企业利润近万亿元。2007 年财政部和 国资委发文规定上缴比例,但实际上缴比例很低。社会各方面对这种状况反映强烈,普遍认为国有企业利 润上缴比例太低,主张较大幅度提高上缴比例。根据国有企业经营状况,参考 2000-2008 年 16 个发达经 济体中 49 家有分红数据的国有企业数据平均上缴比例, 《决定》提出,提高国有资本收益上缴公共财政比 例,2020 年提到 30%。应该说,这是符合实际要求的。 第三,为什么要强调国有资本收益上缴公共财政的用途?从近几年情况看,国有资本收益应由全民共 享这条原则没有得到很好贯彻。以 2011 年为例,中央国有资本经营收入 800.61 亿元,支出 769.54 亿元, 其中 723.6 亿元又以各种名目返还给了中央企业,调入公共财政的只有 40 亿元,只占上缴利润的 5.2%; 2012 年,中央国有资本经营收入 950.76 亿元,国有资本经营支出预算 875 亿元,其中调入公共预算用于 社保等民生支出仅 50 亿元,只占上缴利润的 5.3%。针对这种情况,为使国有资本收益上缴的资金能够真 正让全民共享, 《决定》提出,提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生。 16、如何加强国有资产监管? 国有资产是发展壮大国有经济的重要物质基础。根据完善社会主义市场经济体制的要求和新的实践, 《决定》提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制, 组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这是适应经济市场化改革 不断深入的新形势完善国有资产监管体制的重大举措,有利于国有资本保值增值,进一步增强国有经济活 力、控制力、影响力。 《决定》提出的以管资本为主加强国有资产监管,是混合所有制经济快速发展新形势的客观要求。近 年来,国有企业通过引进战略投资者、在境内外资本市场上市,积极推进股权多元化改革。随着市场化改 革的加快,产权流动和重组更加频繁,企业的产权所有结构也会不断变化。这种变化客观要求对国有资产 的监管要从管企业为主转向管资本为主,完善国有资产监管体制,确保出资人到位履行职责。 《决定》提出的改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改 组为国有资本投资公司,也是适应新形势增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择。现行的国有资 产授权经营, 是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、 企业集团和控股公司, 由他们进行持股,行使出资人的权利。 经过不断探索和完善,国有资产管理体制和国有企业改革取得重大进展,国有资产规模快速扩大。随 着国有企业股份制改革的深入和现代企业制度的建立, 国有资产的资本化和证券化趋势明显、 流动性增强, 对国有资本授权经营体制提出了改革的要求。同时,国有资本的运营效率和收益率低下也暴露出授权经营 体制的缺陷。参考国内中金公司金融资本运营模式和国外新加坡淡马锡资产管理公司模式,通过划拨现有 国有企业股权组建一批国有资本运营公司,即以资本运营为主的公司形式,运营的对象是持有的国有资本 (股本) ,包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权,运作主要在资本市场,既可以在资本市场融资

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(发股票) ,又可以通过股权产权买卖来改善国有资本的分布结构和质量。公司运营强调资金的周转循环、 追求资本在运动中增值,运作的形式多种多样,包括兼并或分立、成立合资公司、公司制改建、培育上市 公司、产权转让置换等,通过这些资本的运营,使国有资本实现保值增值。 《决定》还提出,要支持有条 件的国有企业改组为国有资本投资公司,以投资融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权,通过资产 经营和管理实现国有资本保值增值,履行出资人职责。 国有资本职能定位不清晰,国有经济布局不合理,是国有资产管理中存在的又一突出问题。2010 年, 70%以上的国有企业仍分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业,不利于发挥国有资产在提升国家能力 和社会利益最大化中的特殊作用。针对上述问题, 《决定》强调,国有资本投资运营要服务于国家战略目 标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性 战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。这就明确了国有资本的职能定位,对国有资 本的布局也划定了清晰的范围。 17、如何理解进一步深化国有企业改革? 国有企业是中国特色社会主义制度的突出特色和优势,是公有制经济的核心载体。 《决定》把推动国 有企业完善现代企业制度作为深化国有企业改革的总思路,明确了进一步深化国有企业改革的重点,并作 了具体部署。我们要正确理解和把握国有企业改革的总体思路和重点,通过改革使国有企业把改革要求和 部署落到实处。 第一,正确把握深化国有企业改革的正确方向。 《决定》强调指出,国有企业属于全民所有,是推进 国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。经过 30 多年改革,国有企业的管理体制、运行机制、布局、 效率和企业形态都发生了深刻变化。目前,全国 90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革,中央企业 的改制面也由 2003 年的 30.4%提高到 2011 年的 72%。一大批大型国有企业先后在境内外资本市场上市, 到 2011 年底,由中央企业控股的境内外上市公司达 359 家,占中央企业资产总额的 54.07%、净资产的 68.67%、营业收入的 60.4%。现代企业制度的建立、公司法人治理结构的完善,从体制机制上强化了国有 企业市场主体的地位,增强了其市场化运作的适应力和自觉性。 《决定》指出,国有企业总体上已经同市 场经济相融合。进一步深化国有企业改革,各项举措要有利于继续发挥国有经济的主导作用,有利于不断 增强国有经济活力、控制力、影响力,有利于增强国有企业社会责任感。总之,是有利于国有经济持续健 康发展,进一步发展壮大国有经济而不是削弱国有经济。 第二,充分认识深化国有企业改革的必要性。国有企业改革发展已经取得了重大成效,增强了我们发 展国有企业、壮大国有企业的信心,但国有企业也积累了一些问题、存在一些弊端,需要进一步推进改革。 从国有企业发展的环境看,随着市场化的改革力度不断加大,统一开放竞争有序的现代市场体系将加快完 善,公平开放透明的市场规则进一步建立健全,主要由市场决定价格的机制、城乡统一的建设用地市场、 金融市场体系会进一步完善,市场在资源配置中的作用将从基础性提升到决定性,政府对市场的干预将大 幅减少。从开放的形势看,为适应经济全球化的新趋势,我国将构建开放型经济新体制,推动对内对外相 互促进、引进来走出去更好结合,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,国有 企业在全球范围内配置资源、 参与竞争将会成为常态, 必须加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。 这些都将使国有企业的发展面临诸多巨大的新挑战。为此, 《决定》强调,必须适应市场化、国际化新形 势,进一步深化国有企业改革。 第三,深化国有企业改革的重点是规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增 强企业活力、承担社会责任。一是准确界定国有企业功能,分类推进改革。对公益性的企业,例如提供公 共产品、公共服务的企业,国有资本要加大投入,为提供更多更好的公共产品和服务作出更大贡献;对以 网络系统为存在基础的自然垄断行业,需要国有资本继续控股,但也要实行以政企分开、政资分开、特许 经营、政府监管为主要内容的改革。随着科技进步,自然垄断行业的自然垄断性业务正在逐步缩小,原来 被视为自然垄断行业的大量业务逐步变为可以引入市场竞争的非自然垄断性业务,要根据不同行业的特点 实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化;对仍依靠行政权力运营的国有企业或国有企 业的部分业务,进一步破除各种形式的行政垄断,推动企业公平参与市场竞争,增强国有企业的活力和竞 争力。二是推动国有企业完善现代企业制度。必须健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,建立职

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业经理人制度,更好发挥企业家作用,提高经营决策的科学化、规范化水平。三是深化企业内部管理人员 能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。四是建立长效约束激励机制,强化国有企业投资经 营责任追究。探索推进国有企业财务预算重大信息公开。五是国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理 确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。 18、如何支持非公有制经济健康发展? 《决定》提出,必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力, 并作出了各项改革的具体部署。这不仅是坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济体制的内在要 求,也对促进经济持续健康发展具有重要意义。 《决定》为进一步支持非公有制经济健康发展提供了理论依据。改革开放以来,随着经济社会发展和 经济体制变革,我们对非公有制经济的认识也不断深化。最初只是“允许存在” ;党的十三大提出,私营 经济是公有制经济必要的和有益的补充;党的十四大提出,以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为 主体,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分长期共同发展;党的十五大把公有制经济为 主体、多种所有制经济共同发展上升为社会主义基本经济制度,明确个体、私营等非公有制经济是社会主 义市场经济的重要组成部分;党的十六大强调毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持 和引导非公有制经济发展;党的十七大在“两个毫不动摇”的基础上提出,坚持平等保护物权,形成各种 所有制经济平等竞争、相互促进新格局;党的十八大进一步提出保证各种所有制经济依法平等使用生产要 素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。 《决定》认真总结了改革开放以来的理论和实践,在功能定 位上明确提出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发 展的重要基础。这些新的表述,提升了非公有制经济的地位和作用,丰富和发展了基本经济制度的内涵。 《决定》充分肯定了非公有制经济对经济社会发展的重要作用,使进一步支持非公有制经济健康发展 有了坚实的实践基础。据统计,2012 年,非公有制经济占国内生产总值的比重已超过 60%,在全社会固定 资产投资中的比重已超过 60%,提供的税收占全部税收的 73.1%,成为经济增长的重要推动力量;大量创 新型科技企业都是民营中小企业,涌现出华为、海尔等一批技术创新走在行业前列的民营企业,在促进科 技创新方面作出了重要贡献;提供了 80%以上的城镇就业岗位,成为解决就业的主渠道;在各种所有制经 济中,个体、私营企业的税收增长是最快的。实践证明,改革开放以来,非公有制经济经历了从无到有、 从小到大、从弱到强,在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。 《决定》强调,支持非公有制经济健康发展,在政策待遇上要坚持权利平等、机会平等、规则平等, 创造市场公平竞争的政策环境。一是完善产权保护制度,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产 权同样不可侵犯。二是废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐形壁垒,保证各种所有制 经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。三是实行统一的市场准入制度,在 制定负面清单(指凡是国家不允许生产的产品、经营的业务和针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的 规定,或业绩要求、高管要求等方面的管理措施等均以清单方式列明)基础上,各类市场主体可依法平等 进入清单之外领域。四是国家保护各种所有制经济产权和合法权益,依法监管各种所有制经济。五是对污 水处理、垃圾处理、公共交通等城市公用事业,要打破非公有制企业市场准入的“玻璃门”“弹簧门” 、 , 制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。六是鼓励非公有制企业参与国有企业改革。七是鼓励发展 非公有资本控股的混合所有制企业。八是针对私营企业家族管理模式不利于企业做大做强的问题,鼓励有 条件的私营企业建立现代企业制度。九是扩大金融业对内对外开放,在加强监管前提下,允许具备条件的 民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。 十是健全技术创新市场导向机制, 激发中小企业创新活力, 改善科技型中小企业融资条件。十一是鼓励非公有制文化企业发展,降低社会资本进入门槛,允许参与对 外出版、网络出版,允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营。支持各种形式小微文化 企业发展。十二是鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。 19、为什么要实行统一的市场准入制度? 《决定》提出,要“实行统一的市场准入制度” 。这是建立公开透明的市场规则,营造各类企业平等 竞争市场环境的重要任务。可从以下几个方面来理解。

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第一,市场准入制度合理与否的一个重要标准就是统一性,即是否对各类企业一视同仁。因为,企业 只有按照统一的资格条件进入市场,才有可能使经济运行的微观主体遵循普遍性的行为规范,为市场体系 的统一性奠定坚实基础;才有可能对各种市场信号作出正常反应,不断加强经营管理,调整产品结构,提 高经济效益;也才有可能自觉应对市场变化,积极参与市场竞争,优胜劣汰,实现资源优化配置。 第二,我国建立统一的市场准入制度还存在一些亟待解决的突出问题。近年来国家已经出台了一系列 放宽民间投资市场准入的政策,但政策的原则性、导向性大于可操作性,民间投资进入上述行业仍面临种 种隐形障碍。一是政策执行中的附加条款。在政策执行中,一些地方和部门以结合实际情况为名增加一些 限制性条款。二是准入审批中的“潜规则” 。我国市场准入程序较为复杂,法定行政审批涉及多个部门, 部门审批又都有内部规则,垄断性行业审批还有特殊规则,操作过程也不透明,使主管部门在审批中往往 对不同性质、不同归属的企业实行不同尺度和标准,造成民间资本在市场准入中不得不付出额外成本。三 是体制壁垒。一些垄断性行业体制改革滞后,政企不分,主管部门能够利用行政权力维护所属企业利益, 通过经营条件、结算办法等方面的规定,阻碍民间投资进入。 第三,贯彻《决定》精神,实行统一的市场准入制度。要制定负面清单,在此基础上,各类市场主体 可依法平等进入清单之外领域(非禁即入) 。切实推进配套改革和制度创新,克服隐形的准入障碍,构建 公平的市场准入环境。要探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。所谓准入前国民待 遇,是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。要 推进工商注册便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认 缴登记制。推进国内贸易流通体制改革,建设法治化营商环境。 20、为什么要实行统一的市场监管? 《决定》指出,要改革市场监管体系, “实行统一的市场监管” 。对此,可从以下几个方面来把握。 第一,市场监管的功能和目的,要求实行统一监管。市场监管是指监管主体依据法律法规对各类市场 主体准入和准入后行为进行的规范、约束等监管活动,是维护市场经济秩序的必然要求。市场监管包括严 格市场主体准入和规范市场主体行为两个方面。严格市场准入是从审核登记开始的,它要求由统一的机构 依据统一的准入管理制度展开,禁止不合理的投资和非法经营活动,监督检查违法登记进行经营的行为。 市场准入确立后进行的市场监管,属市场行为的监管,是对一些经营者在取得准入资格后违反统一的市场 竞争规则、扰乱市场经济秩序、损害消费者和其他经营者合法权益的行为,依据统一的监管规则进行的监 管。显然,无论是严格市场准入还是监管市场行为,都要从全国市场体系建设和监管的整体要求出发,研 究其成因和对策,都必须依据统一的监管制度,通过统一的监管部门来进行。 第二,我国市场建设和市场监管机制存在的问题,要求实行统一的市场监管。我国社会主义市场经济 体制已经建立并不断完善,但市场经济运行中仍然存在着行业垄断、地方保护、信用体系不健全、秩序比 较混乱、监管体制效率不高等突出问题。一是公开、统一、平等竞争的市场环境尚未形成。主要是存在地 方保护和行业壁垒,影响统一市场建立和公平竞争。二是目前还没有在全国范围内真正建立起统一的竞争 规则和良好的竞争秩序,假冒伪劣产品、毁约违约等问题屡禁不止。三是我国的市场监管体制不完善,给 假冒伪劣商品以可乘之机。我国市场监管体制的缺陷主要表现在 3 个方面:实行分段监管模式,难以形成 全程监管合力;质量检测标准和检测技术落后,难以适应市场要求;监管主体问责机制不完善,难以发挥 法律法规应有效力。以上情况告诉我们,要克服我国市场建设和市场监管体制存在的问题,完善统一开放 竞争有序的市场体系,就必须实行统一的市场监管。 第三,落实《决定》精神,采取有效措施推进市场监管体系改革,实行统一的市场监管。要清理和废 除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法, 严禁和惩处违法实行优惠政策的行为, 反对地方保护, 反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制, 完善企业破产制度。同时,要贯彻落实市场监管部门整合调整方案,强化行政执法职能,实行统一的市场 监管模式,消除监管死角,创造健康有序、充满活力的市场环境,为人民群众提供便利、高效和高质量的 公共服务。 21、为什么要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革? 《决定》提出,要“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革” 。这是完善资源性

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产品、 公共产品价格形成机制, 使市场在资源配置中起决定性作用的必然要求。 可从以下几个方面来理解。 第一,我国资源性产品定价机制市场化程度低,影响资源优化配置。经过 35 年的改革开放,我国社会主 义市场经济体制已经初步建立并不断完善。总体上看,一般商品已经建立起市场决定价格的机制,相比较 而言,水、石油、天然气、电力等资源性产品价格形成机制的市场化程度仍然偏低,行政干预较多。一是 在资源取得方面,无偿占有和垄断性开发并存。我国很多资源通过行政手段划拨或近乎无偿开采,导致资 源低价出售,严重偏离正常的市场价格。二是在资源税方面,范围窄和税负轻并存。目前只有原油、天然 气资源税实现从价计征(煤、金属矿、非金属矿等尚未纳入) ,且税负较轻,难以对合理开采资源发挥调 节作用。三是在资源价格体系方面,多种定价方式并存。如我国煤炭价格基本由市场决定,而电力价格由 政府决定,煤电价格双轨制导致电企亏损严重。 第二,我国资源性产品定价机制与生态文明建设的要求不适应,影响经济发展方式转变。当前,我国生态 环境形势严峻,主要污染物排放总量大大超过环境容量,人民群众特别是环境恶化地区的群众要求改善生 态环境的呼声越来越高。这是我国高消耗、高排放、低效率的粗放型经济发展方式尚未实现根本转变,经 济发展与能源资源、生态环境的矛盾日趋加剧的必然结果。其重要原因之一,是资源性产品价格形成机制 不合理,不能充分反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境损害成本。要从根本上解决问题,必须加快水、 石油、天然气、电力、矿产等资源性产品价格改革,形成相对合理的资源性产品与制成品比价关系,真正 体现资源要素禀赋及所有者权益,合理补偿环境损害成本,从制度上理顺资源分配关系。 第三,我国公共产品定价机制不完善,难以适应消费需求和市场拓展。目前,我国交通、电信等公共 产品和服务价格主要由政府制定和调整,一般都采用成本加成定价法。由于缺乏竞争激励和财务约束,相 关企业一般会主动报高生产成本,而价格主管部门很难辨别企业上报成本的真实性,往往会形成“提高成 本-企业亏损-提高价格-提高成本”的恶性循环,既不利于企业加强管理,也不能满足消费需求。 第四,贯彻《决定》精神,加快推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革。要完善 资源性产品定价机制,建立资源开发生态环境损害补偿制度,理顺资源性产品上下游价格调整联动机制, 推进大用户直购电和售电侧电力体制改革试点,健全煤电价格联动机制和水电、核电上网价格形成机制, 推动水权制度改革和水权交易市场建设,深化成品油、天然气价格市场化改革。稳步推进交通、电信等公 共产品和服务价格改革,放开竞争性环节价格,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网 络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。 22、为什么要建立城乡统一的建设用地市场? 《决定》指出,要“建立城乡统一的建设用地市场” 。这是完善要素市场,推进土地制度改革,健全 城乡发展一体化体制机制的必然要求。 第一,建立城乡统一的建设用地市场,有利于健全要素市场,加快完善现代市场体系。要素市场是现 代市场体系的重要组成部分,土地市场是要素市场的重要构成。总体上看,我国土地要素市场还不完善, 城乡之间发展不平衡、不统一,特别是农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。建立城乡统一的建 设用地市场,改革农村集体建设用地使用制度,可以推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进 入市场,极大地推进要素市场发展,完善土地价格形成机制,促进现代市场体系建设。 第二,建立城乡统一的建设用地市场,有利于盘活农村集体建设用地,提高土地利用效率。近年来, 进城务工的农民中有许多人在城市购置了房产,并长期定居城市,而在农村,他们还保留着承包地和宅基 地。依照现行土地财产制度,这些土地既不能上市流通,也不能另作他用,造成了资源极大浪费。通过建 立城乡统一的建设用地市场,可以把低效、闲置的农村集体建设用地投放到全国土地市场上去,用于城乡 建设,从而盘活闲置的农村集体建设用地,提高土地利用效率。 第三,建立城乡统一的建设用地市场,有利于缩小城乡差距。自推行国有土地使用制度市场化改革以 来,国有建设用地逐步形成了以招、拍、挂为主的出让方式,极大地促进了土地市场特别是建设用地市场 发展。而集体建设用地市场受各方面条件的限制发育较慢,使农村土地的经济价值难以得到充分实现。随 着工业化、城镇化和新农村建设的推进,经济社会发展对非农建设用地需求不断扩大,农村土地尤其是城 市郊区农地的价值日益提升,农地流转的隐形市场普遍存在。建立城乡统一的建设用地市场,可以规范和 高效利用农村集体土地,促进土地资源在城乡之间合理配置,增加农民和农村集体经济组织收入,缩小城 乡经济发展差距,构建城乡协调发展体制机制。

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第四,建立城乡统一的建设用地市场,有利于缓解城市建设用地供应紧张局面,促进房地产价格逐步 回归。在城镇化进程中,城市建设用地供应越来越紧张,房地产价格不断攀升。建立城乡统一的建设用地 市场,把符合要求的农村集体建设用地通过统一的土地市场规范转变为城市建设用地,可在很大程度上改 变城市建设用地供应紧张局面,助推房地产价格逐步趋于理性。 第五,贯彻《决定》精神,加快建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许 农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范 征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用 地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、 抵押二级市场。 23、为什么允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构? 《决定》 指出: “在加强监管前提下, 允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构” 。 所谓中小型银行,是指在一定的区域范围内,按照市场化原则自主设立、独立运营,资产规模不大,主要 服务于小微企业和居民家庭的地方性商业银行。所谓具备条件,主要是指发起设立银行的出资人应当拥有 充足的资金实力和胜任银行业务的管理团队。允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机 构,是促进金融业对内对外开放,完善金融体系的重大举措。 第一,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,可以扩大民间资本投资渠道, 有效解决小微企业融资难的问题。几年前,国家已出台政策,允许民间资本投资建立小型金融机构,但必 须和现有银行共同发起。 《决定》提出的措施,突破了原有规定,使民间资本可以单独发起设立中小型银 行等金融机构,并主导业务运营,这就大大提高了民间资本投资银行业的积极性,对于扩大民间资本投资 渠道,将起到积极推动作用。中小型银行等金融机构的服务对象定位于较小区域如城乡社区和小微企业, 范围小,能够全面了解服务对象资信情况,较好解决信息不对称问题,有利于降低小微企业贷款利率,减 轻贷款担保和抵押品要求, 缓和利率波动对小微企业贷款利率的影响等, 从而有效改善小微企业融资环境。 第二,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,可以有效提高居民消费水平。 提高居民消费水平在很大程度上要依靠消费信贷的支持和引导。居民消费信贷具有金额小、笔次多、受众 广的特点,大银行要达到规模效益点,只能提供少量标准化信贷产品,实行面向大众的无差异营销,并且 往往设定了严格的抵押担保条件,这不仅难以满足千差万别的居民个性化消费信贷需求,也在无形中抬高 了居民消费信贷的“门槛” 。而发展与当地居民近距离接触的中小型银行等金融机构,不仅能够比大银行 更好地满足居民个性化消费信贷需求,还能引导城乡社区居民形成新的消费热点。 第三,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,可以促进我国金融体系不断完 善。一是发展中小型银行等金融机构,可以保持和扩大国内银行的市场份额,减轻外资银行给国内银行带 来的直接压力;同时,有利于提高银行体系的竞争力和服务效率,改善地区、社区金融运营环境。二是发 展中小型银行等金融机构,有助于降低金融市场风险,维护银行体系和实体经济的稳定。由于中小型银行 等金融机构采取特殊的经营策略、市场定位、运营规则,有效分隔了市场,从而既减少了单一产品市场的 恶性竞争,又能降低金融风险。因为中小型银行通常与客户建立了长期、密切的联系,能及时发现客户经 营过程中出现的困难,突破“信息不透明”的障碍,这就有利于防范银行体系风险。三是发展中小型银行 等金融机构,能够提高我国金融服务水平。目前,我国居民所能享受到的金融服务种类十分有限。中小型 银行面对的是相对较小的区域或社区, 金融服务具有明显的地域特征, 消费信贷可能会成为主要贷款形式, 对客户的服务也会较大型商业银行更为全面和更具个性化。这对于提高我国金融业服务质量和服务水平具 有积极意义。 第四,贯彻《决定》精神,推进具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,完善金融 组织体系。一是制定相关政策,降低民间资本进入金融服务等领域门槛,同时,推进配套改革和制度创新, 克服隐形的准入障碍,构建公平的市场准入环境。二是在完善相关支持政策,落实监管措施和稳健标准, 建立存款保险制度的基础上,允许民间资本依法发起设立立足当地、立足基层,主要支持小微企业发展和 服务群众的地区银行、社区银行等中小型银行。三是积极发展新型农村金融机构,支持民间资本参与设立 村镇银行,规范发展农村合作金融和贷款公司等。加快形成竞争充分、服务优良、成本低廉、风险可控,

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服务小微企业、社区群众和“三农”的金融组织体系。 24、为什么要建立存款保险制度? 《决定》指出,要“建立存款保险制度” 。这是加强金融监管、完善金融机构市场化退出机制、防范 金融风险的重要举措。存款保险制度是一种金融保障制度,是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起 来建立一个保险机构,各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金,当 成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全 部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序的一种制度。 长期以来, 我国虽然没有建立显性的存款保险制度, 但政府一直以来都在实行 “隐性的存款保险制度” , 无论是剥离商业银行不良贷款还是向银行注资,任何金融机构出现风险,最终都由政府来“埋单” ,中央 银行和地方政府承担退出机构的债务清偿。这种隐性存款保险制度的最大缺陷是,隔断了金融机构资金运 用收益和资金筹集成本之间的制衡关系,蕴含着金融风险和财政风险。在我国深入推进经济体制、金融体 制改革过程中,建立存款保险制度是十分必要的。 第一,推进金融开放和竞争,需要建立存款保险制度。我国早已加入世界贸易组织,国内金融市场的 开放度不断提高,与国际金融市场日益融合。在同国外金融机构竞争中,我国金融机构可能发生破产倒闭 事件。目前我国股市低迷,部分城市房价下跌,一些中小企业经营困难,这些都可能引发商业银行等金融 机构不良资产反弹。因此,建立存款保险制度,维护金融市场和信用制度稳定,已成为亟待解决的问题。 第二,保护存款人利益,提高社会公众对银行体系的信心,需要建立存款保险制度。在建立了存款保 险制度的条件下,当银行出现资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人存款时,可按照保险合同规定从 存款保险机构获取赔偿或取得资金援助,或被接收、兼并,存款人的存款损失能降低到最小程度。 第三,提高金融体系稳定性,维持正常金融秩序,需要建立存款保险制度。由于存款保险机构负有对 问题银行保证支付的责任,它必然会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督、管理,从中发现隐患所 在,及时提出建议和警告,以确保各银行稳健经营。这就增加了一道金融安全网,有利于提高金融运行的 稳定性。 第四,促进银行业适度竞争,为公众提供质优价廉的金融服务,需要建立存款保险制度。大银行由于 规模大、实力强,往往在吸收存款方面处于优势,而中小银行则处于劣势,这就容易形成大银行垄断经营 的局面。存款保险制度是保护中小银行、促进公平竞争的有效方法之一。它可使存款者形成一种共识,无 论把存款存入大银行还是小银行,所得到的制度保护都是相同的。这样,提供服务的优劣就会成为客户选 择存款银行的主要因素,从而使银行业竞争保持适度和公平。 第五,防止银行业风险扩散,需要建立存款保险制度。银行体系运行的不确定性会导致挤兑现象同时 在“好”银行和“坏”银行发生。由于金融机构间存在密切而复杂的债权债务联系,一旦某个机构的金融 资产发生贬值以致不能保证正常的流动性头寸,则单个或局部的金融风险就可能演变成全局性、系统性金 融危机。存款保险制度能够为存款人提供心理上和实际上的保障,有效抑制、避免银行挤兑现象和由此引 发的金融恐慌。 第六,贯彻《决定》精神,建立存款保险制度。要从我国金融业发展实际出发,合理借鉴国际经验, 积极建立存款保险制度。实行强制性存款保险,使之覆盖所有存款类金融机构。实行限额赔付,规定限额 内全额赔付,超出部分仍有权从该机构清算资产中得到追偿。实行风险差别费率,以起到正向激励和辅助 监管的作用。存款保险基金可主要从投保金融机构缴纳的存款保险费获取。 25、为什么要建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制? 《决定》提出,要“建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制” 。这是深化科 技体制改革,进一步推动科技与经济紧密结合的重大举措。可从以下几个方面来理解。 第一,建立主要由市场决定技术创新和经费分配、评价成果的机制,是发挥市场对各类创新要素配置 导向作用的必然要求。在现代市场经济条件下,市场是配置各类经济技术资源的决定性环节。技术创新项 目和经费分配、评价成果的过程本质上就是科技资源配置的过程,市场利益的直接刺激,市场价格、供求 信息的直接引导必然决定其向研发效率最高、研发成本最低、研发效益最好、成果转化最快的领域、环节、

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团队流动和配置,从而促进技术创新更好地与经济相结合。市场对技术创新项目和经费分配、评价成果的 决定作用主要表现在以下几个方面:一是市场化利益实现机制引导高素质研发人员和团队向能发挥创造性 潜能的项目集中,推动研发工作在充分实现研发人员自身价值的同时不断取得实质性进展,创造出更多成 果。二是市场化需求导向机制引导技术研发经费向高效益的研发项目和环节配置,为科技财力要素与创新 主体相结合提供商业模式,促进研发经费流向产出效益高的研发平台,提升使用绩效。三是市场化物力支 撑机制推动科技物力资源要素与项目高效对接,为科技物力资源要素提供良好使用条件和环境,提高流动 性与共享性,减少重复购置等浪费现象,促进科技经费节约和使用效率提高。四是市场化科技信息传递机 制和成果评价交易机制为成果转移提供交易平台,促进创新成果向现实生产力转化。 第二,我国技术创新项目和经费分配、评价成果存在的主要问题都与市场作用发挥不充分有关。一是 技术创新项目和经费分配过度行政化。相关行政机构掌握着大量科技资源,而且把科技项目管理的工作重 点放在经费分配、 项目具体运作、 费用开销控制等方面, 对技术创新目标和战略重点的市场导向把握不够, 也不善于运用市场化激励手段提高创新效果。二是技术创新项目和经费分配偏重供给导向。政府科技管理 和资源调配的主要方式是制定实施向企业和科研机构提供公共资金资助的政策,这些政策大多集中在激励 技术研发、推动技术基础设施建设等供给方面,而在支持创新技术和产品开拓市场、培育商业模式方面的 政策则明显不足。三是技术创新成果评价存在主观随意性。对研发成果进行科学、客观的评价,是推进技 术创新成果向现实生产力转化的前提条件。 但目前我国对技术创新成果的评价主要是定性评价, 缺乏综合、 定量的评价指标体系,存在重论文、重职称、重评奖而轻产业化和市场化现象,主观随意性大,难以准确、 系统反映技术创新成果的客观性实用性,是造成技术创新成果转化率较低的重要原因。 第三,贯彻《决定》精神,建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。深化科 技体制改革,建立健全创新资源科学化管理和高效利用机制。改革技术创新项目运作和经费分配方式,打 破行政主导和部门分割, 除少数关系国家安全、 国计民生的重大项目外, 其他项目主要发挥市场机制作用, 政府实行间接管理,建立技术创新项目决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制和严格的项目验 收标准。健全技术创新成果审核评价办法,构建导向明确、有效激励的评价体系,建立以创新进度、创新 质量、产业化发展实绩为主要内容的评估机制,促进技术研发持续推进和创新成果向现实生产力转化。 26、如何理解完善宏观调控体系? 决定》指出,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。完 善宏观调控体系是完成宏观调控任务的客观需要,是完善社会主义市场经济体制的重要内容,也是实现全 面建成小康社会宏伟目标的重要制度性保障。 完善宏观调控体系是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义。党的十四大提出了我国经济体制改 革的目标是建立社会主义市场经济体制,提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的 十四届三中全会提出,建立健全宏观调控体系是社会主义市场经济体制框架的 5 大支柱之一。经过 10 年 的改革实践,社会主义市场经济体制初步建立,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义 市场经济体制若干问题的决定》 ,明确提出要更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用,健全宏观调 控体系。党的十八大提出加快完善社会主义市场经济体制,重要任务之一就是完善宏观调控体系。可见, 社会主义市场经济包括了发挥市场作用和国家宏观调控两个不可分割的方面。完善社会主义市场经济体 制,核心问题是处理好政府与市场、宏观调控与市场调节的关系,既要更加尊重市场规律,使市场在资源 配置中起决定性作用,又要更好发挥政府宏观调控作用,有效弥补市场失灵。 完善宏观调控体系也是为了适应国内外环境变化提出的更高要求。 从国内看, 经济社会发展中不平衡、 不协调、不可持续的矛盾突出,转变经济发展方式、优化经济结构的任务艰巨;传统产业优化升级面临成 本上升、产能过剩和资源环境的制约,战略性新兴产业培育壮大受到人才、技术、创新能力的制约,创新 驱动能力不强,现代服务业发展滞后;市场体系尚不健全,微观主体行为不规范,公平竞争的政策环境有 待进一步改善;人口老龄化进程加快,发展的人口红利正在消失。从国际环境看,受国际金融危机影响, 世界经济政治格局处于深度调整之中, 需求低迷的状况可能长期存在, 技术大变革和新的产业仍在孕育中, 主要经济体主权债务问题积重难返,投资贸易保护主义趋势强化;发达国家重新重视实体经济,实施制造 业回归,市场、能源资源的争夺和气候环境等方面的斗争更加激烈,影响国内发展的不稳定不确定因素增 多。面对国内外环境的新变化新矛盾,必须进一步完善宏观调控体系,不断提高宏观调控水平,才能促进

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经济持续健康发展。 经过多年实践,社会主义市场经济条件下的宏观调控体系初步建立,但与发展的要求相比还存在一些 亟待完善的问题。在宏观调控目标方面,宏观目标与微观指标界限及关系不够清晰,微观指标较多,体现 发展质量和效益、人民生活改善、生态建设的指标不足,不同领域指标之间、区域目标和全国目标不够衔 接;在宏观调控的手段上,市场化工具不完善,行政手段使用仍然较多,政策之间效应相互抵消或负面效 应叠加时有发生;在决策支撑方面,统计指标不完善,政策研究不够系统,智库作用发挥不够,社会参与 度有待提高;在宏观调控机制方面,决策机制、实施机制不足,政策传导机制不畅,统筹协调作用有待加 强。必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,加强和改善宏观调控,有效解决这些问题。 第一,按照宏观调控的主要任务,完善宏观调控目标体系。根据保持经济总量平衡、促进重大经济结 构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济 持续健康发展的要求,健全涵盖关键领域、重点突出、相互衔接、导向明确的宏观调控目标体系。 第二,健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。要发 挥财政政策在促进经济增长、优化结构、调节收入方面的重要功能,发挥货币政策在保持币值稳定和总量 平衡方面的重要功能。加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合。同时,还要发挥投资、 消费、外资外贸、市场准入、土地、区域政策、节能环保等政策工具的支撑作用。 第三,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。包括:建立健全宏观经济形势分析研判机制和 监测预测预警信息会商机制; 建立健全重大问题研究和政策储备工作机制; 建立健全社会听证、 信息公开、 公众参与、专家咨询等民主决策机制;建立健全政策评估和调整机制,提高相机抉择水平;推进宏观调控 政策统筹协调机制建设,增强宏观政策调控前瞻性、针对性、协同性。 第四,形成参与国际宏观经济政策协调的机制,推动国际经济治理结构完善。密切跟踪国际经济形势 和主要经济体宏观经济政策变化,主动加强与主要经济体的政策协调和沟通,更加积极参与多双边国际经 济合作,提升国际话语权,促进国际经济秩序更加公正合理,营造有利于国内发展的制度环境。 27、如何深化投资体制改革? 投资管理是配置资源的重要手段。 《决定》指出,深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。改革 的目的就是大幅度减少政府对资源的直接配置,把应该由企业决策的交还给企业,把该由市场决定的事交 还给市场,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。 投资体制改革一直伴随着从计划经济向社会主义市场经济的转变。这次投资体制改革是在 2005 年投 资体制改革基础上的进一步深化。2004 年,国务院根据党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义 市场经济体制若干问题的决定》提出的深化投资体制改革的任务,出台了投资体制改革决定。改革的核心 内容是,改革政府对企业投资的管理制度,实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险,确立企业投资主 体地位,减少政府的干预。对企业不使用政府资金的投资项目,政府仅对重大项目和限制类项目是否关系 经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准,其他项目无论规模大小,均由审批制改 为登记备案制,项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险, 并依法办理城市规划、土地使用、环境保护、资源利用、安全生产等许可手续和减免税确认手续。对政府 核准的范围严格限定,目录由国务院投资主管部门会同有关部门确定后,由国务院批准公布。同时扩大大 型企业集团的投资决策权。 随着社会主义市场经济体制的不断完善,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,已上升为决定性 作用,企业作为市场主体日益成熟,现有的投资管理体制暴露出政府对企业的投资活动干预过多的弊端, 影响了企业投资活动的效率和效益最大化,必须进一步改革。 《决定》进一步提出,企业投资项目,除关 系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企 业依法依规自主决策,政府不再审批。这就是说,要按照谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的原则, 最大限度地缩小政府审批、核准、备案的范围,修订政府核准投资项目目录。对确需核准、备案的项目, 要大大简化程序,同时明确规定限时办结提高效率,为企业服好务。

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深化投资体制改革,有利于解决经济生活中的突出问题。当前经济发展中产能严重过剩的突出矛盾, 暴露出现行投资体制不适应市场经济发展的弊端。一般讲,在市场经济条件下供给大于需求是市场竞争机 制发挥作用的前提。但当产能严重超过有效需求时,就会造成社会资源的巨大浪费。以往,我们解决这类 问题的主要措施,就是上收产能过剩行业项目审批权,政府通过严格审批或停止审批来控制产能过剩行业 新上项目,从现实情况看,这种办法已经不适应市场经济要求。 《决定》提出,要强化节能节地节水、环 境、技术、安全等市场准入标准,建立健全防范和化解产能过剩长效机制。这就意味着,解决产能过剩的 问题,不能再靠政府审批,而要通过市场优胜劣汰淘汰落后生产能力,通过扩大市场需求吸纳一部分生产 能力。政府的责任是要完善准入制度,抬高市场准入门槛,避免企业盲目投资,造成低水平重复建设,浪 费社会资源。 28、如何全面正确履行政府职能? 《决定》提出,全面正确履行政府职能。这是完善社会主义市场经济体制,处理好政府和市场关系, 使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用的关键环节。 在社会主义市场经济体制的框架中,企业制度、市场机制和政府管理体制是最重要的 3 个支柱。企业 制度是市场经济的微观基础,是创造财富和形成竞争力的源泉;市场机制是配置资源、调节需求、优化结 构的基本方式; 政府是维护公平竞争、 保障经济主体合法权益、 保持经济社会稳定的制度建设者和保护者, 三者相互支撑、相互补充、制约和促进,其关系的协调和推进的均衡决定着社会主义市场经济体制完善的 程度和质量。从目前看,企业改革、市场建设和政府管理体制都取得了重大进展,相比之下,政府职能的 转变滞后于企业改革和市场体系建设,存在着明显的不适应。主要表现在,第一,职能转变不到位,越位、 缺位、错位同时存在。政府在经济调节中对微观干预较多,有效宏观调节偏少;直接调控的行政手段较多, 利用经济手段、法律手段的间接调节较少;事前审批过多,事中事后监管较少。第二,审批事项过多,效 率低下,审批过程不透明,缺乏约束监督。第三,为企业创造竞争有序的市场秩序和政策环境不到位。第 四,有法不依、执法不严现象普遍,缺乏问责机制。上述问题,显然不能适应加快完善社会主义市场经济 体制的要求,不能适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展新趋势的要求,不能适应复杂多变 的国际环境,更不能适应全面建成小康社会的要求。 《决定》提出全面正确履行政府职能,就是要解决政 府在履责中的越位、缺位与错位问题。 政府怎样做才是全面正确履行职能?《决定》作出了明确回答,政府的职责和作用主要是保持宏观经 济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共 同富裕,弥补市场失灵。政府要做到全面正确履行职能,需要按照以上要求在以下几方面加大改革力度。 第一,进一步简政放权,解决越位问题。要坚持市场化的改革方向,深化行政审批制度改革,大幅度 减少政府审批事项,市场机制能够有效调节的经济活动,一律取消审批。通过改革,最大限度减少中央政 府对微观事务的管理,大幅度减少各级政府对资源的直接配置,把应该由企业决策的交还给企业,把该由 市场决定的事交还给市场,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优 化。新一届政府履新以来,明确提出本届政府要在现有 1700 多项审批事项基础上减少 1/3,现在已公布取 消 200 多项,还要下决心,把政府不该管也管不好的审批事项坚决取消。对保留的行政审批事项要规范管 理、提高效率。 第二,加强有效治理,解决在履责方面缺位问题。要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施, 加强市场活动监管,加强各类公共服务提供,实行政府有效的治理,在促进经济持续健康发展,创造公平 竞争的市场环境,保持社会和谐稳定方面更好发挥政府作用。 第三,合理划分中央和地方政府职能,解决错位问题。我国地域广阔,地区发展不平衡,中央政府不 可能对地方性事务管得过多过细,只有合理划清中央和地方权责边界,才能调动两个积极性。 《决定》提 出,要加强中央政府宏观调控职责和能力,这是因为宏观调控具有全局性、战略性,中央政府在发展趋势 研判,综合运用多种政策手段调控经济社会运行,统筹当前与长远、发展与改革、经济与社会、各区域发 展等方面具有优势。 《决定》提出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责;直 接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。主要考虑这 些职责有利于发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

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第四,创新政府管理方式,解决政府管理效能不高问题。政府的重要职能就是提供服务,多年来政府 提供服务形式单一,缺乏竞争,提供服务的机构养很多闲人,服务水平和质量亟待提高。 《决定》提出, 推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。 在政府履责中尊重市场规律、引入竞争方式,办事不养人,以提高政府服务的能力和水平,是政府全面正 确履责、加快建设服务型政府的重大创新。 36、为什么说城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍? 《决定》提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、 以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化 成果。 实现城乡发展一体化,是经济社会发展的内在规律,是我国现代化建设的重要内容和发展方向。从理 论上讲,工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡要一体化发展。农业和工业是人类社会发展的两个支 柱产业,农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在着内在 的、必然的、有机的联系,彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。农业和农村发展,离不开工业和城 市的辐射和带动;同样,工业和城市发展,也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展,就是把 工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体,充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促 进作用,特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用,实现工业与农业、城市与农村 协调发展。 推进我国城乡发展一体化,主要障碍是城乡二元结构。所谓城乡二元结构,就是在制度上把城镇居民 和农村居民在身份上分为两个截然不同的社会群体,公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾 斜,农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民,农民不能平等参与现代 化进程、共同分享现代化成果。比如,在户籍制度方面,户口在性质上分为农业户口和非农业户口,农民 被登记为农业户口,城镇居民被登记为非农业户口,农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户 籍制度下,大量进城务工农民,虽然已经不再从事农业,也大部分时间不在农村居住,但并不能真正获得 市民身份,无法在城市安家落户和融入城市,无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务 领域享受同城镇居民相同的待遇,合法权益不能得到充分保护。在基本公共服务制度方面,财政对农村公 共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇,农村低保标准、合作医疗补 助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇,特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。 在土地征收和交易制度方面,城市国有土地可以直接上市交易,农村集体土地不能直接上市交易,国家征 收农村集体土地,不是按照土地的市场交易价格补偿,而是按照土地的原有用途收益补偿,补偿标准明显 偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在,导致城乡资源不能合理流动和优化组合,城乡生产要素不能平 等交换,城乡公共资源配置严重不均衡,城乡基本公共服务严重不均等,使农村发展滞后、城乡差距拉大。 从根本上讲,这种以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除,城乡发展一体化就实现不了。因此,全 面深化改革,必须健全体制机制,破除城乡二元结构,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的 新型工农城乡关系,实现城乡发展一体化。 37、为什么要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新? 农村基本经营制度是党的农村政策的基石。 《决定》对坚持和完善农村基本经营制度作出了部署,明 确提出坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展 的农业经营方式创新,加快构建新型农业经营体系。 第一,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,是对农村基本经 营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村改革取得的重大历 史性成果, 是广大农民在党领导下的伟大创造, 是中国特色社会主义制度的重要组成部分, 适合我国国情, 适应社会主义市场经济体制,符合农业生产特点,能极大调动农民积极性和解放发展农村生产力,必须毫 不动摇长期坚持。 这种基本经营制度是在农村改革的伟大实践中形成的, 并在农村改革的深化中不断丰富、 完善、发展。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,就是适应 城镇化和现代农业发展的客观需要,在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制和方式创新。家庭

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经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位,稳定农村土 地承包关系并保持长久不变,依法维护农民土地承包经营权;充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在 规模、效率、技术、市场等方面的优势,特别是充分发挥企业经营向农业输入现代生产要素和经营模式的 先进生产力作用,推动提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化,使农业经营方式更加丰富、 更加具有竞争力,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。 第二,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,能够有效推动农 地制度由土地所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展, 进一步完善农村土地权能和权益关系,提高农地资源配置和生产经营效率。农村改革之前,我国农地制度 是土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体经营,农民作为集体经济组织成员共同所有和经营集体 土地。农村改革建立的以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度,成功实现了土地所有权和承包经营权 分离,土地所有权归集体,承包经营权归农民,这种“两权并行分置”的农地制度较好处理了国家、集体、 农民权益关系,调动和保护了农民生产经营积极性,呈现出良好的制度绩效。但是,随着我国工业化和城 镇化深入发展,大量农民转移到非农产业和城镇就业,这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主 要从事农业,虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体,农村土地流转大量 发生,土地承包权主体同经营权主体发生分离日趋普遍,农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践 必要性。顺应实践要求,对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置,明确经营权流转及行 使的法律地位,建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度,显得十分必要。集体经 营、合作经营、企业经营是承接农民土地经营权流转的重要载体。家庭经营、集体经营、合作经营、企业 经营中,家庭经营是基础,集体经营、合作经营、企业经营主要是在农民土地经营权流转基础上形成的。 因此,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,就可以有效推动 实现农民土地承包经营权分权设置,形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地 制度,优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布,更好坚持集体对土地的所有权, 更好保障农户对土地的承包权,更好用活土地经营权,推动农地资源有效配置和现代农业发展。 38、为什么要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能? 《决定》明确提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,赋予农民对承包地占有、使用、收益、 流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,使农民对承包地的权能更 加完整和充分。这有利于进一步完善农民同土地的关系,有利于维护农民土地权益,有利于保护土地使用 权作为农民的用益物权,有利于扩展农地的生产经营功能,有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于 集体所有,农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下,农民拥有的土地使用权主要是两个部 分,一个是土地承包经营权,包括耕地、林地、草地的承包经营权,按有关法律规定,耕地承包期为 30 年,草地承包期为 30-50 年,林地承包期为 30-70 年;另一个是宅基地使用权。另外,农民可以通过招标、 拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规 定,土地承包经营权属于用益物权,农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、 出租、互换、转让或其他流转方式。但是,由于《物权法》规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权 不能抵押,因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使 用权权能,就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利,使农民能够以土地承包经营权进行抵 押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能,可以充分活化土地使用权的金融功能和作用, 扩大农村有效担保物范围,有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题,使农业农村发展获得有效金融支 持,为农业现代化发展提供强大动力。所以,在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权 转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上,赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能,使农 民拥有的承包地权能更加完整和充分,是实践的迫切需要。 赋予土地承包经营权抵押、担保权能,中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践,受到农 民广泛欢迎。2003 年, 《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》规定,林地使用权可抵押、担保、 入股和作为合资、合作的出资或条件。2008 年, 《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意 见》规定,林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。林地

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是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践,为在一般意义上规定赋予农民 对土地承包经营权享有抵押、担保权利提供了有力支持。另外,近年来,不少地方对赋予农民土地承包经 营权和宅基地使用权抵押担保权利进行了探索,极大改善了农民融资难状况,农民利用这些抵押贷款资金 改善农业生产条件和投资创业,大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予农民土地承包经营权抵押、 担保权利的政策突破提供了有力支撑。 39、为什么要鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转? 《决定》提出,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转, 发展多种形式规模经营。这为农村土地流转提出了明确方向和要求。 第一,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是培育新型农业经营主体的 需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移,留在农村务农的年轻人越来越少,农业生产人员老龄 化、后继乏人问题日益严重, “将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问 题,成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。根据 2006 年第二次全国农业普查,全国农业从业人员 中,51-60 岁占 21. 3%,60 岁以上占 11.2%,即农业从业人员近 1/3 已超过 50 岁。动态上看,我国农业 劳动力老龄化发展很快。与 1996 年第一次农业普查相比,第二次普查时 50 岁以上农业从业人员比重上升 了 14.4 个百分点,平均每年上升 1. 44 个百分一点。按此趋势,到 2016 年第三次农业普查时,农业从业 人员中 50 岁以上比重将超过 50%。 与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化 a 根据第 二次农业普查,农业从业人员中,女性占 53. 2%,文盲半文盲和小学文化程度占 50. 6%。所以,培育新 型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式, 承包经营权向这些经营主体流转,有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。 第二,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是发展规模经营和现代农业 的需要。第二次农业普查结果显示,全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足 10 亩,不少农户的 土地还分散为几个小块,90%左右的农户养肉牛数量在 2 头以下,93%左右的农户养猪数量在 10 头以下, 80%左右的农户养羊数量在 10 只以下。这种小规模分散经营难以实现农业现代化。发展规模经营和现代农 业,是我国农业改革发展的重要方向。邓小平同志在 20 世纪 90 年代初就提出,中国社会主义农业的改革 和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任 制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适 度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进。要提高机械化程度,利用科学技术发展成果,一家 一户是做不到的。特别是高科技成果的应用,有的要超过村的界限,甚至超过区的界限。仅靠双手劳动, 仅是一家一户的耕作,农业现代化的实现是不可能的。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、 农业企业流转,是推动农业实现规模经营的根本途径,有利于推动我国现代农业发展和实现农业现代化。 第三,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是提高农业盈利能力和市场 竞争力的需要。小规模分散经营情况下,农民靠土地种植实现不了充分就业,为了增加收入,必然要兼业, 导致农业出现兼业化、副业化,难以成为有市场竞争力和经营 吸引力的产业。农业部的调查表明,从我国资源禀赋和当前工农就业收益看,一年两熟地区户均耕种 50-60 亩、一年一熟地区户均耕种 100-120 亩,就有规模效益,农业就具有吸引力和竞争力。承包经营权 向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,通过实现规模经营增加农民收入,这是提高农业盈 利能力和市场竞争力的根本举措。 承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,要坚持依法自愿有偿原则.充分尊 重农民意愿,不搞强迫命令,确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。要规范 土地流转管理,建立农村产权流转交易市场,健全县乡村土地流转服务网络,推动承包经营权流转在公开 市场上公开、公正、规范运行行。 40、为什么要鼓励农村发展合作经济? 《决定》对农村发展合作经济作出了部署,明确提出鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业 化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持 有和管护,允许合作社开展信用合作。这不仅提出了农村发展合作经济的基本要求和方向,同时提出了支 持农村发展合作经济的政策措施。

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合作经济在革命导师马克思和列宁的经典思想中受到高度重视。马克思在 1864 年 10 月所写的《国际 工人协会成立宣言》中,高度评价了当时工人创办的“合作工厂” ,认为“对这些伟大的社会试验的意义 不论给予多么高的估价都是不算过分的” ,因为他们证明,为了有效地进行生产,雇佣劳动,注定要让位 于带着兴奋愉快心情自愿进行的联合劳动。马克思在这里明确地把合作经济的联合劳动看作是取代资本主 义雇佣劳动的一种经济形态。在 1871 年所写的《法兰西内战》一书中更明确地指出: “如果联合起来的合 作社按照共同的计划调节全国生产,从而控制全国生产,结束无时不在的无政府状态和周期性的动荡这样 一些资本主义生产难以逃脱的劫难,那么,请问诸位先生,这不是共产主义, ‘可能的’共产主义,又是 什么呢?”恩格斯在 1886 年的《致奥占斯特·倍倍尔》一文中也明确指出: “在向完全的共产主义经济过 渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。 ”在充分体现 其新经济政策思想的《论合作社》中,列宁宣称: “文明的合作社工作者的制度就是社会主义的制度”“合 , 作社的发展也就等于社会主义的发展” 。 合作经济是农业农村发晨的一个重要方向。农业的农户分散经营特征,决定了农村发展合作经济的重 要性和必要性。农户小规模分散经营与农产品大市场的矛盾,是我国农业发展面临的突出问题,发展合作 经济是解决这一矛盾和问题的有效途径。合作经济是联结市场和农户的中介和载体,在传递市场信息、普 及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用,可以改 变单家独户农民进入市场势单力薄的弱势地位,扩大农产品商品销售规模,使个体的农业生产经营者在微 观层面联合起来,以较高的组织化程度、一体的组织结构、适度的组织规模进入市场,实现分散生产与市 场的有效对接,大大提高农户的市场谈判能力和竞争能力,是组织和服务农民的重要组织形式,是提高农 业市场竞争力的有效途径。在农业生产领域以外,合作经济还可以在广泛的农村事务中有效解决一家一户 农民解决不了或解决不好的事情,是发展农村公益事业和完善农村社会管理的有效载体。目前,一家一户 的家庭经营仍然是我国农业农村经营方式的主体,必须通过大力发展专业合作、社区合作、股份合作等多 种形式的合作经济,提高农业农村生产力水平,增强农业农村经济的整体素质和竞争力。 农村发展农产品生产和销售合作,是一个普遍的世界性现象和趋势。不论在发达国家还是在发展中国 家,农民合作社都受蛰到广泛重视。目前,全世界 160 多个国家和地区有农民合作社。在发达国家,农民 普遍参加合作社,美国 5/6 的农民参加各类合作社,法国 4/5 的农民参加农业流通合作社,荷兰农民生产 的产品 80%以上通过合作社销售,日本农民几乎百分之百参加合作社,合作社已经成为农民依赖和依托的 主要经济组织。特别是在人多地少国家或地区,农业合作十分发达,合作社在农业发展中发挥着非常重要 的作用。比如在荷兰,3 个奶类合作社的经营额就占领了全国 80%的牛奶供销市场,2 个合作拍卖行几乎销 售了全国所有的花卉,1 个淀粉用马铃薯合作社占领了全国 100%的市场,1 个种用马铃薯合作社在全国市 场中占有 70%的份额。通过合作社的生产和技术交流、加工、销售活动,使农户与合怍社之间形成了紧密 联系,有效提高了农业的竞争力。这些经验为我国农村发展合作经济提供了很好参鉴。 41、为什么要赋予农民更多财产权利? 《决定》提出,赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的 重要内容和要求。 赋予农民更多财产权利,是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。目前我国城乡 不平等的一个深层次表现是,农民和市民所享有的财产权利不平等。比如,城镇居民购买的房屋具有完整 产权,可以抵押、担保、买卖,农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权,不能抵押、担 保,也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动,农 民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权,但这些权利在经 济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足,严重制约农户财富的培育、积累、扩大,制约农户财产进入 社会财产增值体系、信用体系、流动体系,制约农民同城镇居民在经济权利上的平等,制约城乡一体化发 展。赋予农民平等的财产权利,以实现农民平等的现代化人格地位,让广大农民平等参与现代化进程、共 同分享现代化成果,这是我国现代化必须解决的重大问题,是实现城乡居民在权利土平等的必然要求。 赋予农民更多财产权利, 是增加农民收入和财富、 缩小城乡收入差距的必然要求。 农业农村农民问题, 核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢,城乡居民收入差距大,不仅不利于农业农村发展和农民 生活水平提高,而且制约内需特别是消费需求扩大和经济持续稳定增长,对巩固工农联盟和实现社会和谐 稳定也会形成不利影响。根据统计资料计算,2012 年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的

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32.2%,如果剔除城乡居民收入核算方法和内容的不可比因素,把农民人均纯收入也转换为可支配收入, 则农民人均收入水平相当于城镇居民的比例还要更低一些。动态看,1980-2012 年,农民人均纯收入年均 增长 6. 9%, 城镇居民人均可支配收入年均增长 7.1 2%, 农民人均收入年均增速比城镇居民平均每年慢 O.22 个百分点;城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的相对差距(农民人均纯收人为 1)由 2. 5:1 扩大 到 3.1:1,扩大 24%;绝对差额由 286.3 元扩大到 16648.4 元,扩大近 60 倍。所以,持续较快增加农民收 入,是缩小城乡差距和推进城乡一体化发展的要求,对解决好“三农”问题乃至对整个经济社会发展全局 都具有萤要意义。增加农民收入,需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看,家庭经营性收入、 工资性收入、转移性收入、财产性收入 4 个部分中,财产性收入所占比重很低,是增加农民收入最大的潜 力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径,采取多种措施大力推动农民增加财产性收 入。赋予农民更多财产权利,推动农民财产权利在经济上有效充分实现,就可以有效增加农民财产性收, 使财产性收入成为农民增收的新的增长点,从而有效拉动农民收入持续较快增长,逐步缩小城乡居民收入 差距。 赋予农民更多财产权利, 在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,使农民依法获得集体资产股份分 红收益;充实农民土地使用权权能,赋予农民对承包有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,使农民依法获得土地股权投资收益;鼓励承包经营权向 专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,使农民依法获得土地流转收益;保障农户宅基地用益 物权,改革完善农村宅基地制度,通过试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,使农民依法 获得宅基地和房产转让收益;允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股,实行与国有土地同等入市、 同权同价,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,使农民公平分享土 地增值收益,推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。 42、为什么要改革完善农村宅基地制度? 《决定》提出,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。 这既明确提出了改革完善农村宅基地制度的任务,又明确提出了改革完善农村宅基地制度的内容和要求。 改革完善农村宅基地制度,是我国农村发展现实的客观需要。我国现行农村宅基地制度是长期以来形 成的。按现行制度规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标 准。但在实践中,这一标准并未得到有效执行,农村宅基地存在不少问题。主要是:第一,超标准占用宅 基地现象十分突出,造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。超标准占用的主要表现,有的是一户多处宅基 地,有的是尽管一户一处宅基地但面积明显超过标准。据中部某省国土资源部门的抽样调查,全省约 15% 的农户一户拥有多处宅基地,城中村和城乡结合部的一户多处宅基地比例更是 高达 40%以上。即使 是一户一处宅基地的农户,建房占地面积超标准现象也很普遍。各地尽管大多对每户宅基地的审批指标控 制在 120-200 平方米,但绝大多数农民都将这一指标理解为住房主体建筑的墙基面积,并未将辅助用房、 柴草垛、场院、院落等占地面积包括在内,因而在主体住宅之外尽可能多地占地、乱措滥建,形成相互攀 比、多占土地的不良风气。超占现象在平原地区更为多见,超出的面积也比较大。据北京市有关部门调查, 郊区某镇农民户均宅基地 1.2 亩,户均 1. 15 个宅院,按“一户一院”标准,超标占地面积合计占宅基地 总面积的 59%。据东部某省调查,该省农村居民点用地按人平均由 1996 年的 122 平方米增加到 2004 年的 164 平方米,增加 34%。第二,闲置宅基地现象大量存在,造成土地资源极大浪费。农村宅基地闲置的主 要表现,一是“建新不拆旧” ,二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。在农村不少地方,农户 建房申请新的宅基地,新住宅建好并搬入居住后,原来的旧房不拆、旧宅基地不交。据上述中部某省国土 资源部门对该省一个县的调查,该县全部 9792 个自然村中,50%以卜存在“建新不拆旧”现象。国土资源 部的调查显示,农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内李闲地面积占农村居民点用地总面积的 9%,宅基地 闲置浪费现象普遍而且严重。宅基地及住房闲置,不仅浪费了土地资源,而且影响了村容村貌,使农村出 现了大量“空心村” 。据中国科学院地理资源所调查测算,农村宅基地及住房闲置引发的“空心村”问题 十分突出,村庄空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布,距离城市核心区越远空心化程度越高,平原 农业区的“空心村”类型最具代表性,传统农区 1/4-1/3 有村庄空心化问题。该所结合依据航空遥感 影像和入户调查,对山东禹城市 4 个代表性村庄实证研究显示,外出务工人员比重高的 2 个村庄住宅废弃

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和空置的比例分别达到 21. 8%和 24.3%,外出务工人员比重低的 2 个村庄分别达到 15.1%和 21.2%。据该 所测算,全国农村“空心村”综合整治,增加耕地的潜力达 1. 14 亿亩。国土资源部的资料也显示,通过 农村土地综合整治,可新增耕地 10% -15%。第三,宅基地使用权权能单一,限制了宅基地对于农民的财产 属性和功能。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化,限制了农民房屋的财产所有权权能,进而限制了农 户房屋财产的经济功能,如抵押、担保等,使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现,不能进入社会财 产增值体系和流动体系,不利于农户房产增值及实现增值收益,不利于保障农民的财产权益。上述这些现 象说明,必须改革完善农村宅基地制度。 改革完善农村宅基地制度,基本方向和途径是:第一,加强宅基地管理,严格“一户一宅”和宅基地 面积上限控制政策,真正杜绝“一户多宅”“一宅超限”等多占宅基地现象。第二,加强宅基地复垦,严 、 格杜绝宅基地闲置,把闲置宅基地全部复垦为耕地。第三,对农村宅基地进行确权登记颁证,向农户颁发 具有法律效力的宅基地权属证书, 建立完善的宅基地使用权统一登记体系。 第四, 扩展宅基地使用权权能, 通过迭择若干地区试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,使宅基地使用权具备充分的物 权权能,推动农户房产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系。 43、如何推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置? 《决定》提出,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是健全城乡发展一体化体制机制,形 成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的基本要求和重要举措。 第一,维护农民生产要素权益,保障农民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益。这是推进 城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点。基本要求是“三个保障” ,即保障农民工同工同酬,保障 农民公平分享土地增值收益,保障金融机构农村存款主要用于农业农村。现行体制机制下,农民生产要素 权益没有得到有效维护。劳动要素方面,进城务工农民没有实现同城镇职工的同工同酬,相同劳动岗位农 民工所得收入只相当于城镇职工的一半左右。土地要素方面,城乡土地交换农民得到的补偿较少。据国务 院发展研究中心调查,农民拿到的征地补偿款只占整个土地增值收益的 5%—10%。资金要素方面,农村存 款资金大量流向非农产业和城市,农民长期面临“贷款难” 。推进城乡要素平等交换,必须维护农民生产 要素权益。保障农民工同工同酬,就是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度,使农民工享有同城镇职 工同等的劳动报酬权益;保障农民公平分享土地增值收益,就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、 入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,改革征地制度,缩小征地范围,规范征地程序,建立兼顾国 家、集体、个人的土地增值收益分配机制,提高农民在土地增值收益中的分配比例;保障金融机构农村存 款主要用于农业农村,就是要完善农村金融服务渠道和体系,使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业 农村发展。 第二,健全农业支持保护体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。这是推进城乡要 素平等交换和公共资源均衡配置的重要方面。民以食为天,农业是安天下、稳民生的战略产业,粮食是城 乡居民最基本最重要的消费资料,粮食安全是国家安全的基础。但是,由于农产品特别是粮食的市场需求 弹性和收入弹性不足,与工业品等其他产品相比缺乏市场价格优势,相同数量的土地和资金从事粮食等农 业生产所能获得的收益要远远少于其他产业。因此,粮食生产大县、农业大县往往都是工业小县、财政穷 县。这种状况直接影响粮食生产和国家粮食安全,影响农业持续健康发展。因此,必须健全农业支持保护 体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。健全农业支持保护体系,就是要进一步从资金 投入、价格支持、基础设施建设等方面,完善政策机制,加大支持保护力度,形成支持保护农业的长效机 制。改革农业补贴制度,就是要充分发挥农业补贴对提高农业特别是粮食生产能力的促进作用,调整补贴 方式, 改变实践中存在的不管种不种粮食以及种多少粮食, 农业补贴都按承包地面积平均发放的简单做法。 粮食生产直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等补贴资金的使用要向种粮农民等粮食生 产者集中,特别是新增补贴资金要向粮食主产区、种粮大户、家庭农场、农民合作社等倾斜,形成农业补 贴同粮食生产挂钩机制,让农业补贴真正发挥支持粮食生产的作用,让多生产粮食者多得补贴。同时,积 极探索新增农业补贴资金集中使用、集中用于改善粮食生产条件等农业基础设施的有效途径,发挥补贴资 金集中力量办大事的作用。完善粮食主产区利益补偿机制,就是要通过财政转移支付等方式,加大对粮食 主产区的支持力度,不断提高稻谷、小麦等粮食最低收购价格,弥补粮食生产在经济上的弱势,使粮食主 产区人均公共财力和收入不低于全国平均水平,确保种粮农民和产粮大县在经济上不吃亏,从根本上保护

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农民种粮和主产区发展粮食生产的积极性。 第三,鼓励社会资本投向农村建设。这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农 村建设,有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响,有利于弥补公共资源 配置的城乡不均衡对农村发展的影响。 各行各业都要积极支持农村建设, 企业和社会组织要采取投资筹资、 捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游、体 育等各类事业,以多种投资方式建设农村生产生活基础设施,积极支持农村发展。 第四,推进城乡基本公共服务均等化。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要目标。 要统筹城乡基础设施建设和社区建设,大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜,加大公共财政 农村基础设施建设覆盖力度,统筹城乡义务教育资源均衡配置,健全农村三级医疗卫生服务体系,实施农 村重点文化惠民工程,健全新型农村社会养老保险政策体系,加快农村社会养老服务体系建设,完善城乡 均等的公共就业创业服务体系,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度,推进城乡最低生活 保障制度统筹发展,努力缩小城乡差距。 44、如何完善城镇化健康发展体制机制? 《决定》提出,要完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心 的城镇化, 推动大中小城市和小城镇协调发展、 产业和城镇融合发展, 促进城镇化和新农村建设协调推进。 这为完善城镇化健康发展体制机制提出了明确目标。 第一,加快户籍制度改革,推进以人为核心的城镇化。在我们这样一个人多地少、城乡区域发展差异 大、生态环境接近承载极限的国家推进城镇化,路子必须走正,不然就会犯历史性错误,造成难以挽回的 巨大损失。推进城镇化,必须以人为核心,大力推进人口城镇化,实现人口市民化,这是中国特色新型城 镇化的重点,也是城镇化工作的重点。过去一二十年,我国的土地城镇化速度远远快于人口城镇化。 2000-2010 年,全国城市建成区面积增长了 78. 5%,而同期人口只增长了 45.9%。这种大量占用土地的城 镇化,是我国的土地资源根本无法承受的。以人为核心的城镇化,就是要扭转以 地位核心、大量圈地造 城、要地不要人的城镇化偏向-,实现土地城镇化和人口城镇化相协调。推进以人为核心的城镇化,在体 制机制上,就是要加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制, 合理确定大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,稳步推进城镇基本公共服务常 住人口全覆盖,让农业转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进、能就业、可创业。 第二,完善设市标准,推动大中小城市和小城镇协调发展。大中小城市和小城镇协调发展,是中国特 色新型城镇化道路的重要特征,是完善城镇化健康发展体制机制的重要要求。在完善大中小城市和小城镇 协调发展体制机制方面,要突出两个重点。一是严格控制特大城市人口规模。由于各方面原因,我国人口 过度向少数特大城市集中的势头越来越明显。特大城市人口聚集过多,必然导致交通拥挤、空气污染、资 源短缺、生态环境压力、生活成本过高等“城市病” 。特别是绝大多数高校毕业生不愿离开特大城市,相 当数量的高校毕业生和其他年轻人居住在条件较差的城市边缘地区,形成大量“蚁居”“蚁族” 、 ,隐藏着 很大的社会风险和隐患。要以严格控制特大城市人口规模为目标,加强和创新人口管理,逐步重组和转移 特大城市部分过度集中功能, 把握好人口在不同城镇空间的合理分布, 不要都挤到大城市特别是特大城市。 二是大力提高中小城市对人口的吸纳能力。中小城市和小城镇是吸纳人口的主体,要优化城市空间结构和 管理格局,大力发展中小城市和小城镇,把培育和发展产业放在首位,以业立城、以业兴城、以产业带动 就业,积极引导人口向中小城市流动,形成人口在各类城市和小城镇合理分布的良性格局。要完善设市标 准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市;对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予 同人口和经济规模相适应的管理权,增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功 能。 第三,建立城市建设投融资机制,推进城市建设管理创新。推进城镇化,包括城市基础设施建设和基 本公共服务供给等,都需要大量资金。据中国社会科学院研究.目前我国农业转移人口市民化的人均公共 成本,即政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障、基础设施新扩建等方面所需增加 的财政支出人均约为 13 万元,2030 年前还将有近 4 亿农民要市民化。很显然,这样庞大数量的资金需求, 仅靠政府财政是满足不了的,必须建立规范透明的城市建设投融资机制。要允许地方政府通过发债等多种 方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立

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城市基础设施、住宅政策性金融机构,为城镇化发展筹措必需的资金。 45、如何推进农业转移人口市民化? 《决定》提出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,把进城落 户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系,建 立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。这为推进农业转移人口市民化提出了明确方向和要求。 推进农业转移人口市民化, 是我国新型城镇化的重大任务, 是我国经济社会持续健康发展的重大选择, 是我国实现现代化必须解决的重大问题。发展经验表明,城镇化是现代化的重要内容和表现形式,世界上 没有一个国家是不经过城镇化就实现了现代他的。目前,发达国家的城镇化率都超过 70%,美国、日本、 德国的城镇化率分别达到 82%、91%、74%,超过我国几十个百分点。所谓城镇化,就是伴随着工业化进程, 农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移,从而使城镇数量不断增加、城镇规模不断扩大、城镇人口比 重不断提高的历史过程。因此,没有农业转移人口的市民化,也就没有城镇化的实现。推进城镇化的重要 任务,就是随着工业化的发展,推进农业人口向非农产业和城镇转移,实现农业转移人口市民化。改革开 放以来,我国城镇化发展很快,但总体上看,我国城镇化质量不高,突出表现为农业转移人口市民化滞后。 2012 年,我国按城镇常住人口计算的城镇化率达到 52. 6%,而按城镇户籍人口计算的城镇化率只有 35. 3%.二者相差 17 个多百分点。2000-2012 年,户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由 10.5 个百 分点扩大到 17.3 个百分点。中国社会科学院研究表明,目前我国农业转移人口市民化程度综合指数仅有 40%左右。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口,但并没有真正获得城镇居民身份,无法在就业、子 女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇,也无法长期茌城市稳定就业 和居住生活,实际上处于半城镇化状态,不仅影响农业转移人口的合法权益,而且影响社会阶层和谐与城 镇化质量。农村存在的大量留守儿童、留守妇女、留守老人及由此产生的一系列社会问题,也是这种半城 镇化的直接结果。所以,加快推进农业转移人口市民化,是我国城镇化持续健康发展的迫切需要,也是我 国经济社会持续健康发展的迫切需要。 推进农业转移人口市民化,必须建立完善相应体制机制。一要创新人口管理,加快户籍制度改革。在 户籍制度方面,要按照全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市 落户条件、 严格控制特大城市人口规模的要求, 加快形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移基本条件、 以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度,使户籍制度同农业转移人口市民化相适 应,逐步让已长期在城镇就业和生活的农业转移人口在城镇落户,在户籍身份上成为完全的城镇居民。二 要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。进城 落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险,要规范接入城镇社保体系,以保障他们在农村缴纳的时间能 够延续计算。城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等基本社会保障,要对农业转移人口全 覆盖。农业转移人口享有同城镇居民相同的基本住房保障服务,在子女就学、公共卫生等方面享有同城镇 居民相同的待遇。三要建立完善农业转移人口市民化成本分担机制。中央和省级财政要加大对推进农业转 移人口市民化的资金投入,以常住人口而木是户籍人口作为财政分成和转移支付的依据,建立财政转移支 付同农业转移人口市民化挂钩机制,对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以较多支持,增 强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。 59、为什么要形成科学有效的权力制约和协调机制? 权力是社会政治生活的核心, 其运行是否科学有效, 是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。 党的十八大报告提出,要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权 限和程序行使权力。在此基础上, 《决定》再次强调,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运 行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制。这进一步表明了权力运行机制建设的重要性和紧迫性,并 且从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和具体要求。 第一,形成科学有效的权力制约和协调机制是时代和社会实践发展的需要。我国的权力结构和运行机 制,建立在我国社会主义民主政治的基础之上,由我国社会主义政治制度所决定,具有决策效率高、着眼 于长期发展、立足于最广大人民根本利益、能够集中力量办大事的独特优势,总体上符合我国国情,能够 实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。特别是随着改革开放和社会主义现代化建设的深入推进, 随着社会主义民主政治建设的不断发展,随着党和国家各项领导制度和工作制度的日益完备,党和国家的

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权力结构和运行机制也日益健全和成熟,能够比较好地适应经济社会持续健康发展的需要。但也要看到, 在一些具体方面还存在一些不相适应、不够完善的地方。最主要的问题是权力配置还不尽科学;权力过分 集中,导致一把手出问题的比例相对比较高;权力运行过程还不够透明;对权力的监督还不够有力。因此, 形成科学有效的权力制约和协调机制,既是我们党提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重要保 证,也是建设廉洁政治,实现干部清正、政府清廉、政治清明的根本保证。当然,构建科学有效的权力制 约和协调机制, 是一个涉及面广的艰巨复杂的系统工程, 要与深化政治、 经济等各方面体制改革协同推进, 逐步完善。 第二,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。决策、执行、监督是权力结构“三 位一体”的组成部分,也是权力运行机制相辅相成的重要环节。在权力运行体系中,决策是核心,执行是 关键,监督是保障。应当说,通过改革开放 35 年来的长期实践,我国科学民主的决策机制已经基本定型, 这在国家长期发展规划、重大战略决策的形成等方面发挥了极为重要的作用。但这一决策机制也还有一些 不完善的地方,需要继续加以改进。要进一步健全中国特色重大决策制度,完善重大决策的形成机制和程 序,加强决策的协商、论证、听证,发挥中国特色新型智库的作用,建立健全决策后评估和纠错机制,不 断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。凡是重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资 金使用,都必须实行集体决策,绝不能由个人或少数人说了算;凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听 取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。要进一步提高执行力,决定了的事情,就要 做到言必信、行必果,有始有终,说到做到。健全督促检查、绩效考核和问责制度,确保党的路线方针政 策和各项决策部署贯彻落实到位,决不允许“上有政策、下有对策” ,决不允许有令不行、有禁不止。要 更好发挥党内外专门机关的监督作用,加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督,完善党务政务司 法和各领域办事公开制度,推进权力运行公开化、规范化,真正做到让人民监督权力,让权力在阳光下运 行。 第三,按照制约和协调原则科学配置权力。科学配置权力,就是要使权力既相互制约又相互协调,不 仅做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效,给权力套上一个“制度的笼子” ,还要做到权责一致、 规范有序、相互协调、运行顺畅,使权力切实发挥作用,促进党和国家各项事业发展。要进一步完善党和 国家领导体制,更好坚持民主集中制,充分发挥党的领导核心作用。要坚持科学执政、民主执政、依法执 政,不断改进和完善党的领导方式和执政方式,进一步理顺和规范党代会、全委会和常委会之间的关系, 更好发挥党代会和全委会对重大问题的决策权,党委常委会行使执行权和一般问题决定权,党的纪律检查 委员会行使监督权。民主集中制既是我们党和国家的根本组织制度和领导制度,也是领导班子行使权力的 根本工作制度。要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,既保证党和国家的团结统一和行动 一致,广泛凝聚全党全社会的力量,又尊重广大党员和人民群众的主体地位,充分发挥他们的积极性、主 动性和创造性。党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用,并与人民 当家作主和依法治国相统一,进一步理顺和规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系, 支持和保证它们依法有效地履行职能。 第四,明确各级党政主要领导职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和 工作任务。要吸收近几年权力公开透明运行试点的经验,按照职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意 的原则,进一步明确各级党政主要领导职责权限,合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职 能,健全部门职责和人员编制体系,做到定位准确、边界清晰,权责一致、人事相符,各司其职、各负其 责,依照法定权限和程序行使权力。按照不同性质的权力由不同部门行使的原则,尽量实行决策、执行、 监督职能相分离,对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力进行限制,压缩和规范各种权力的自由裁 量空间,从而降低权力失控乃至腐败发生的几率。按照同一件事情或同一项工作任务由一个部门负责的原 则,加大机构和职责整合力度,最大限度地解决部门众多、职责分散和交叉扯皮问题。 60、如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督? 党的十八大报告明确指出, 严格规范权力行使, 加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。 《决定》再次强调,要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。我们的权力是人民给的,只能 用来为人民谋利益。从实践看,由于权力制约不力、监督乏力,少数主要领导干部把权力作为谋取个人利

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益的工具,习惯凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上,大搞“一言堂” ,甚至一手遮天。这些年,纪检 监察机关查处的腐败分子中,有相当一部分就是主要领导干部,有的还是高级领导干部,如陈良宇、薄熙 来、刘志军等,严重损害了党在人民群众中的形象。前几年在党政机关县处级以上所有受纪律处分的干部 中,一把手的比例占总数的 1/3 以上。邓小平同志曾经指出,对执政党来说,党要管党,最关键的是干部 问题。这确实切中了要害,而管好主要领导干部又是关键中的关键。习近平总书记在十八届中央纪委第二 次全会上指出: “反腐倡廉建设,必须从领导干部特别是主要领导干部抓起。主要领导干部也就是一把手, 把该负的责任负起来了,把自身管好了,很多事就好办多了。 ”大量事实也表明,地位越高、权力越大, 就越应受到制约和监督,决不允许存在超越于党纪国法之上、不接受监督的特殊党员、特殊公民。因此, 必须加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,保证一把手位高不擅权、权重不谋私,切实做到 为民务实清廉。 第一,适当分解主要领导干部的权力和责任。形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环 系统,是对主要领导干部的权力进行制约和监督的有效方式。应按照分工负责原则来确定主要领导干部分 管的事项、掌握的权力以及应负的责任,减少主要领导干部对具体事务的插手干预,降低主要领导干部对 班子成员晋升时的权重。一些地方推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度,形成“副职分管、正职 监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制,主要领导干部末位发言制度等,值得借鉴。同时还要完善 上级党委或纪委常委成员同下级主要领导干部谈话制度,让他们感觉到上级党委或纪委对他们认真履行职 责、主动担负责任的情况是关心的,也是了解的,督促他们更好地正确行使权力、发挥主要领导的作用。 第二,要加强行政监察和审计监督。行政监察和审计监督是政府专门机关的监督,两者既有分工又有 合作。行政监察机关具有教育、纠偏、惩戒和保护等职能,其调查和政纪处分权具有较强的威慑力。行政 监察机关要把监察监督渗透到行政管理的各个环节和层面,加强对公职人员特别是主要领导干部的廉洁教 育和严格监督,深入开展执法监察、效能监察和廉政监察,推进权力依法行使和公开透明运行。审计机关 要充分发挥自身熟悉财政财务工作、精通查账业务等专业优势,通过任期审计,进一步加强对主要领导干 部在经济决策、经济管理和财经政策执行等方面的审计监督。行政监察和审计机关要加强协作配合,建立 健全线索移送、案件协查、结果运用等资源共享机制,增强行政监察和审计的合力和效果。要前移监督关 口,实施主动出击,深入到重点项目建设、公共资源配置和“三公”经费使用等腐败现象易发多发的重点 领域,发现和纠正主要领导干部用权不当行为,揭露和查处违法违纪问题。要针对苗头性倾向性问题和薄 弱环节,提出整改建议,推动建章立制,堵塞各种制度漏洞。 第三,要健全群众监督、舆论监督、法律监督机制,运用和规范互联网监督。领导干部手中的权力都 是人民赋予的, 必须受到人民群众的监督。 从本质上讲, 舆论监督是人民群众行使监督权的一种直接方式, 具有其他监督手段无可替代的作用。各级领导干部特别是主要领导干部要自觉接受群众监督和舆论监督, 真诚欢迎各方面的意见和批评。要创造条件、拓宽渠道方便群众监督,坚决消除各种人为障碍,严肃惩处 打击报复行为,切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。法律监督是促使领导干部依法行 使权力的重要保证。要支持人大及其常委会通过询问、质询、执法检查、听取和审议工作报告等方式行使 监督职权,支持司法机关独立公正地行使检察权和审判权,最大限度减少主要领导干部失职渎职、滥用职 权等行为的发生。 当前,随着互联网尤其是移动互联网的快速发展以及微博、微信等通信手段的广泛应用,网络舆论监 督在社会生活中发挥着越来越重要的作用,成为群众传递信息、参与社会事务的重要渠道。要高度重视运 用和规范互联网监督,建立健全网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制,对反映领导干 部违纪违法问题的要及时调查处理,对反映失实的要及时澄清,对诬告陷害的要追究责任。同时,要加快 互联网监督的法治建设进程,对制造和传播网络谣言的行为依法加以打击,推动网络监督走上法治化、规 范化轨道,不断提升网络监督的正能量。 79、促进就业创业要建立哪些新的体制机制? 就业始终是民生领域的重大问题,是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。今后一个时期,我国 就业形势依然严峻,就业任务依然艰巨。突出表现在:总量压力和结构性矛盾并存,结构性矛盾今后会更 加突出; 就业公平性得不到有效保障, 就业歧视现象时有发生; 以高校毕业生为重点的青年就业问题突出,

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高校教育制度和社会 就业需求不相匹配;劳动者能力素质和就业技能较低,职业技能培训薄弱,进城务工人员职业技能偏 低问题突出;公共就业服务体系不健全,人力资源市场管理制度不完善。针对这些突出问题, 《决定》提 出了健全促进就业创业体制机制的新举措。 第一,建立经济发展和扩大就业的联动机制,健全政府促进就业责任制度。要把解决好就业问题 作为经济发展的优先目标,实施就业优先战略和更加积极的就业政策,通过稳定经济增长和调整经济结构 增加就业岗位,建立经济增长与扩大就业联动机制。在制定经济发展规划、确定经济发展速度时,要优先 考虑扩大就业规模的需要,使经济健康发展的过程成为就业持续扩大的过程。通过优化产业结构、提高服 务业就业比重、稳定制造业就业比重、发展新兴产业和民营经济,创造就业岗位,在经济增速相对放缓的 背景下继续增加就业规模。综合运用财政、税收、金融、产业等各项经济调节政策促进就业,通过税收优 惠、社会保险补贴、小额担保贷款等扶持性政策,鼓励企业更多吸纳就业,鼓励劳动者多渠道、多形式就 业。积极帮扶困难群体就业,通过政府投资开发公益性岗位和开展就业援助行动,帮助他们尽快实现再就 业。健全政府促进就业目标责任制和就业工作协调机制,强化政府促进就业的责任。 第二,健全促进就业公平的体制机制。实现公平就业是广大劳动者的共同期待,是社会公平正义 的重要体现。一是健全公平就业的法律体系和监督机制。进一步完善反对就业歧视的法规政策,针对社会 反映比较多的就业歧视问题,逐项细化劳动法和就业促进法等法律的有关规定,制定相关配套法规政策, 增强法律的可操作性,加大违法行为的惩处力度,真正做到有法可依。加大人力资源市场监管力度和对违 法行为惩处力度,严厉打击招聘过程中的歧视、限制以及欺诈等行为,消除城乡、行业、身份、性别等一 切影响平等就业的制度障碍和就业歧视,营造公平公正的市场环境。二是规范招人用人制度。在公务员考 录方面,要继续坚持实行“凡进必考” 、公平竞争的机制,提高社会认可度;在事业单位招聘方面,要完 善和落实事业单位公开招聘人员规定,严厉惩处违规违纪行为;在国有企业招聘人员方面,要全面推行分 级分类的公开招聘,探索建立国有单位招聘信息统一公开发布制度,切实做到信息公开、过程公开、结果 公开。三是创新劳动关系协调机制。全面推行劳动合同制度,重点是提高小微企业和农民工劳动合同签订 率,严格依法规范劳务派遣用工。以工资集体协商为重点,积极扩大集体协商和集体合同覆盖面,推动建 立职工工资正常增长机制和劳动条件改善机制。健全并落实劳动标准体系,适时修订完善工作时间、休息 休假、女职工和未成年特殊保护等劳动条件标准,健全工资支付保障制度,推进劳动定额标准化管理。健 全劳动者权益保障机制,畅通职工表达合理诉求渠道。 第三,创新扶持创业的体制机制。创业是就业之源,具有带动就业的倍增效应。要完善政府扶持 创业的优惠政策,通过税费减免为创业者减轻负担;对创业开业资金缺乏的,给予小额担保贷款扶持;鼓 励发挥各方资源优势,为创业者提供场地便利、创业孵化和跟踪服务。要继续推进创业示范城市建设,健 全评估机制,发挥创业引领作用。要转变就业观念,增强劳动者特别是青年人的创业意识,努力营造良好 的创业氛围。要完善扶持创业的优惠政策,形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。 第四,增强失业保险制度预防失业、促进就业功能。失业保险制度是世界各国基本成熟、模式相 对统一的一项社会保险制度,其基本功能主要包括预防失业、保障生活、促进就业 3 个方面。而且,为了 减少失业人员对生活救助的过度依赖和避免养懒汉,各国都把失业保险基金的使用重点更多转向预防失业 和促进就业,注重发挥失业保险的积极作用。我国的失业保险制度建立较晚,其基本功能重点定位在保障 失业人员基本生活上,预防失业和促进就业的功能缺失,亟待从制度上加快推进改革。我国已经在东部 7 省市开展这项改革试点,主要是扩大失业保险基金使用范围'更多用于预防失业和促进就业,取得了很好 的效果,积累了改革的经验。 第五,完善城乡均等的公共就业创业服务体系。要加强基层公共就业创业服务平台建设,努力构 建覆盖城乡的公共就业创业服务体系,为城乡劳动者提供均等化的就业创业服务。同时,要进一步完善人 力资源市场管理制度,积极发展人力资源服务业,健全人力资源合理流动机制和市场监管体制,建立充满 活力的人力资源市场,更好发挥市场配置人力资源的决定性作用。 第六,构建劳动者终身职业培训体系。要进一步健全面向全体劳动者的职业培训制度,完善就业 技能培训、岗位技能提升培训和创业培训工作机制,使每个劳动者都有机会接受相应的就业技能培训,使 每个企业职工都能得到技能提升培训,使每个创业者都能参加创业培训。完善相关政策和措施,创新技能

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人才培养模式,搭建技能人才职业发展通道,构建适合劳动者职业生涯发展不同阶段需求的终身职业培训 体系。健全政府职业培训补贴制度,提高补贴资金的使用效益,发挥政府补贴的激励和引导作用。 80、促进高校毕业生就业有哪些新的改革举措? 随着我国新成长劳动力就业高峰的到来,我国每年新进入求职年龄的劳动者人数仍然保持逐年增 加的趋势,特别是实施高校扩招计划以来,每年进入就业市场的高校毕业生持续较大幅度增加。妥善解决 以高校毕业生为重点的青年就业问题是世界各国面临的共同课题,更是当前和今后一个时期我国就业工作 的突出问题和首要任务,党和政府高度重视,全社会高度关注,必须采取更加积极有效的改革措施加以解 决。为此, 《决定》提出了一系列新的政策措施和重大改革举措。 第一,结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位。促进高校毕业生就业的根本之举,是 开发更多符合高校毕业生特点和意愿的就业岗位。 要根据高校毕业生综合素质好、 专业技能水平高的优势, 结合转方式、调结构和产业转型升级进程,瞄准战略性新兴产业的 发展,培育新的就业增长点,着力发展科技含量高、吸纳就业能力强的智力密集型、技术密集型产业, 大力发展先进制造业、 高新技术产业以及现代服务业、 现代农业等, 开发更多适合高校毕业生的就业岗位。 同时,也要以就业为导向,改革高等教育制度和培养模式,建立招生与就业联动机制,培养更多适应社会 就业需求的专业技术人才。 第二,政府购买基层公共管理和社会服务岗位更多用于吸纳高校毕业生就业。在转变政府职能、 创新社会管理的过程中,基层公共管理能力需要进一步加强,社会服务需求进一步增多,将产生大量新的 就业岗位,需要一大批高素质的专业技术人才。政府将通过购买服务的方式,从基层公共管理机构和社会 服务组织购买这类岗位,更多用于吸纳高校毕业生就业,为高校毕业生提供部分稳定可靠的就业岗位。这 是政府解决高校毕业生就业所要采取的一项新政策,是加强基层公共服务能力、推进基本公共服务均等化 的有力举措,与现行政府购买部分公益性岗位安排困难人员就业的政策不同。通过采取这项新政策,也有 利于形成促进政府职能转变的新机制。 第三,健全鼓励高校毕业生到基层.1:作的服务保障机制。鼓励引导高校毕业生到城乡基层、 中两部地区、艰苦边远地区和中小企业就业,需要综合运用各种政策杠杆,健全促进高校毕业生到基层工 作的政策扶持体系,切实发挥政策的激励保障作用。要继续组织实施 “三支一扶” 、大学生村官等高校毕业生服务基层项目,进一步研究制定鼓励大学生扎根基层、服务 基层的保障政策。要建立健全跟踪服务机制,畅通纵向流动渠道,提高公务员定向招录和事业单位优先招 聘比例,为高校毕业生成长成才提供更多选择机会。 第四,实行激励高校毕业生自主创业政策。受社会环境、传统就业观念和政策激励不足的影响, 目前我国高校毕业生创业的积极性不高,与发达市场经济国家相比,高校毕业生选择创业的比例更低。为 鼓励高校毕业生创业,国家要进一步完善鼓励建立创业园区、实行税费减免、提供小额担保贷款、免费提 供创业指导、提供一站式创业服务等扶持政策。在此基础上,进一步加大高校毕业生创业扶持力度,充分 利用各种政策资源,整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金。 第五,实施高校毕业生就业促进计划。针对部分毕业后未能及时就业的高校毕业生,要积极实施 离校未就业高校毕业生就业促进计划,把未就业的纳入就业见习、技能培训等就业准备活动之中,以进一 步提升他们的就业能力。要健全公共就业服务机构与高等院校的信息沟通机制,建立高校毕业生就业实名 登记管理制度,对有特殊困难的离校未就业高校毕业生实行全程就业服务,免费提供职业技能培训、就业 岗位信息、职业介绍、职业指导等公共就业创业服务。 81、形成合理有序的收入分配格局需要从哪些方面入手? 收入分配制度是经济社会发展中带有根本性、基础性的制度安排,劳有所得是人民群众最关心最 直接最现实的利益问题之一。 《决定》围绕“形成合理有序的收入分配格局”作出新的部署,应当主要从 以下 3 个方面加以落实。 第一,形成合理有序的收入分配格局,必须健全初次分配制度和着重保护劳动所得。初次分配, 一般是指生产成果在劳动、资本、资源(土地) 、技术(知识) 、管理等生产要素之间,按贡献份额进行分 配的过程。我国坚持社会主义基本经济制度和基本分配制度,根本上 是要坚持按劳分配为主体、 多种分配方式并存, 坚持初次分配和再分配调节并重。 在初次分配过程中,

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《决定》首先强调“着重保护劳动所得,努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高劳动报酬在 初次分配中的比重” 。提出一系列关键性举措,包括健全工资决定和正常增长机制,完善最低工资和工资 支付保障制度,完善企业工资集体协商制度;改革机关事业单位工资和津贴补贴制度,完善艰苦边远地区 津贴增长机制,等等。在劳动要素之外, 《决定》重点提出, “健全资本、知识、技术、管理等由要素市场 决定的报酬机制” ,突出了由市场机制决定要素按贡献参与分配的相应报酬、并将知识要素增列其中的创 新思路,为依法保障知识(包括品牌、创意等)和技术成果参与分配的应得份额,建立健全根据经营管理 绩效、风险和责任确定薪酬的制度明确了方向。 《决定》还重申多渠道增加居民财产性收入,要求“扩展 投资和租赁服务等途径,优化上市公司投资者回报机制,保护投资者尤其是中小投资者合法权益” 。这些 制度机制一旦做实,对理顺和规范股市等投资行为,提高租赁服务质量水平,拓宽居民租金、利息、股息、 红利等增收渠道,都将注入新的活力。 第二,形成合理有序的收入分配格局,必须在完善再分配调节机制上强化政府责任。再分配是指 国家通过税收、财政转移支付、各类社会保障和社会救助等对初次分配结果进行调节的过程。深化收入分 配制度改革,必须遵循“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再 分配更加注重公平”的方针,坚持共同发展、共享成果,通过完善再分配调节机制,更加公平地保证 所有社会成员最基本生活需要,努力缩小收入分配差距。为此, 《决定》要求“完善以税收、社会保障、 转移支付为主要手段的再分配调节机制,加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制” 。就 是要强化政府责任, 合理运用税收政策工具, 健全公共财政体系, 提高公共服务支出在财政支出中的比重, 进一步做大并分好公共资源出让收益,更多用于民生改善和社会保障,不断完善政府转移支付制度,重点 向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。与此相关, 《决定》还特别就完善慈善捐助减免税制 度,支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用,提出新的更高要求。 第三,形成合理有序的收入分配格局,还要在规范收入分配秩序方面推进体制机制创新。规范收 入分配秩序,既要不断完善市场机制,也要更好发挥政府作用。为此, 《决定》明确要求, “完善收入分配 调控体制机制和政策体系,建立个人收入和财产信息系统,保护合 法收入,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入者比 重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成橄榄型分配格局” 。要实现这些目标,都需要各 级政府发挥积极主导的作用,加强法律法规体系建设,建立健全财产登记制度,完善财产法律保护制度; 健全行政司法联动监管机制,加大维护劳动者合法权益执法力度;减轻中低收入者税负,加大对高收入者 税收调节力度;健全现代支付和收入监测体系,严格规范工资外收入、非税收入等管理,强化打击取缔非 法收入的法律法规环节,还要在加大反腐力度、加强信息公开、实行社会监督、提升技术保障等方面,不 断推进体制机制创新。 82.怎样才能逐步形成橄榄型分配格局? 实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革。而衡量深化收入分配制度改革 的最终成效,就是《决定》关于“逐步形成橄榄型分配格局”的重要预期,这是我们党带领全国各族人民 朝着共同富裕方向阔步前进的宏大理想,也是需要全党全社会戮力同心共同奋斗的远大目标,可从以下两 方面来理解实现这一理想目标的方式和途经。 第一,形成橄榄型分配格局,关键是让中等收入群体持续扩大。橄榄型分配格局,是一种通俗说 法,即指中等收入者占多数,扶贫对象大幅减少,绝对贫困现象基本消除,低收入者和高收入者均占少数, 呈现类似橄榄“两头小中间大”的形态。逐步形成橄榄型分配格局,就是要让中等收入群体持续扩大。由 于劳动所得是国民收入初次分配的首要环节,是中低收入者的基础性收入部分。 《决定》根据 2020 年全面 建成小康社会目标关于中等收入群体持续扩大、占多数的要求,围绕健全工资决定和正常增长机制的系列 改革思路,旨在初次分配兼顾效率和公平,创造机会公平的竞争环境,维护劳动收入的主体地位,着重保 护劳动所得。在此基础上,不断完善资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。考虑到再分 配也要兼顾效率和公平,而且必须更加注重公平, 《决定》所重申的完善再分配调节机制,将综合运用税 收、社会保障、转移支付等主要手段,建立健全国有资本收益分享和公共资源占用及其收益分配机制,还 要支持慈善事业发展。我们要坚持市场调节和政府调控相结合,提高公共资源配置效率,重点向低收入者 倾斜,既要倡导勤劳致富、支持创业创新、保护合法经营所得,

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也要在社会财富不断增加、综合国力持续增强的同时,普遍提高人民富裕程度。而且,我国的橄榄型 分配格局,应当是制度完善、调控有效、比例合理、关系协调的格局。对此, 《决定》再次强调规范收入 分配秩序,明确保护合法收入、调节过高收入、清理规范隐性收入、取缔非法收入的基本政策导向,公开 透明、公正合理的收入分配秩序,必将为中等收入群体营造更好的发展壮大空间。 第二,形成橄榄型分配格局,必须重视多渠道增加居民财产性收入。财产性收入是衡量国民富裕 程度的重要指标, 多渠道增加居民财产性收入, 对形成橄榄型分配格局具有特别重要的现实意义。 《决 按照 定》以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点的改革指导思想,我们要依法加强对公民财产权的 保护, 实行国家依法征收征用补偿原则, 依法规范和保障居民拥有使用权的房屋、 土地和资源的转让行为, 进一步健全保护公民财产权制度,为切实增加居民财产性收入营造公开公平公正的法制环境。为了形成橄 榄型分配格局,还必须处理好政府和市场的关系,按照《决定》关于“使市场在资源配置中起决定性作用” 新的方向, 更好发挥政府对收入分配的调节作用。 要继续拓展增加居民财产性收入的多种渠道, 主要包括: 发展多层次资本市场,落实上市公司投资者回报机制(包括分红制度) ,保护投资者特别是中小投资者合 法权益;适度扩大存贷款利率浮动范围,保护存款人权益;强化投资理财渠道监管、规范交易方式、探索 网络交易模式,丰富债券基金、货币基金等基金产品;参与股份制企业或股份合作制企业分红,允许混合 所有制经济推行企业员工持股;发展实业投资及租赁服务业,规范收藏品投资和房地产等市场。对此,各 级政府应更加重视规范市场秩序和完善制度建设,通过健全法规、调整政策,加强对居民投资租赁行为的 服务、指导和规范管理,维持良性运行市场秩序,保护居民合法增收权益。同时,随着城镇化水平稳步提 升和新农村建设逐步深入,农民在拥有和运用土地承包经营权、集体资产股权、农户宅基地用益物权、住 房财产权等方面,以及在金融产品和实业等投资领域,都将有更多条件和机会来增加财产性收入,必将为 逐步形成橄榄型分配格局作出贡献。 83、社会保险制度改革的重点是什么? 社会保险制度是多层次社会保障体系中的第二支柱,是社会保障制度的重要部分,其根本特征是权利 与义务相对应、公平与效率相统一。我国社会保险制度由养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种构成, 目前各项社会保险的制度框架已基本确立,但改革和完善的任务依然艰巨。根据《决定》的部署,当前和 今后一个时期我国社会保险制度改革的重点主要有以下几个方面: 第一,推进城镇职工基本养老保险制度改革。要坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险 制度,完善个人账户制度,健全多缴多得激励机制,确保参保人权益,实现基础养老金全国统筹,坚持精 算平衡原则。通过改革,最终实现养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求。实现基础养老金全国 统筹,主要是为了增强养老保险基金的统筹调剂能力,更好体现制度的公平性,有利于促进劳动力在全国 范围的顺畅流动。研究制定基础养老金全国统筹方案,重点是明确中央和地方事权财权,增强养老保险的 整体调剂能力,既注重全国的统一公平,又兼顾地区发展和生活水平差异。完善个人账户制度,健全多缴 多得激励机制,可以更好体现参保者个人权益和责任,增加养老保险基金积累。对养老保险基金收支平衡 进行精算预测,为实现养老保险制度长期稳定运行提供可靠依据。 第二,推进机关事业单位养老保险制度改革。要按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式,建 立机关事业单位基本养老保险制度,破除养老保险“双轨制” ,在更大范围体现制度的公平性。同时,还 要根据机关事业单位的职业特点,普遍建立职业年金制度。解决“双轨制”问题,建立机关事业单位基本 养老保险制度,还必须与机关事业单位人事制度、工资分配制度、财政体制改革相互配套,明确参保人员 的范围、缴费工资的基数和财政补助的机制。 第三,整合城乡居民基本养老保险制度。要把现行的新型农村社会养老保险制度和城镇居民基本 养老保险制度整合为统一的城乡居民基本养老保险制度,实现城乡居民在制度上的平等,实现城乡统一经 办管理。要着力推进城乡统筹发展,随着城乡居民收入的稳步提高,逐步提高基础养老金水平,统筹确定 城乡居民养老保障标准。 第四,整合城乡居民基本医疗保险制度。要把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗 保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度。理顺医保管理体制,实行一个部门统一管理,统一经 办标准和服务规程。实施职工与居民基本医疗保险转移接续政策。推进省级统筹,完善合理异地就医结算 政策。强化医保对医疗服务的监管机制,减少浪费,提高医保基金使用效率。大力发展补充医疗保险,建

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立完善大病医疗救助制度。 第五,完善社会保险关系转移接续和参保缴费政策。在我国目前发展阶段,劳动者和居民跨地区 流动性很强,而现行的社保制度还存在地区分割,如果不能解决参保人员社保关系跨地区转移接续问题, 难以实现制度公平,也会制约劳动力的合理流动。要适应劳动者就业流动性增强的需要,进一步完善社会 保险关系转移接续政策。扩大参保缴费覆盖面,尽快实现新农保、城居保对城乡居民的全覆盖;持续推进 城镇职工社会保险扩面,重点是非公单位员工、劳务派遣员工、灵活就业人员、城镇个体户,对进城务工 的农民工尽可能引导参加待遇水平较高的城镇社保,抓紧研究针对家政服务业、网络创业和就业等新就业 形态从业者特点的参保政策。加快建立全民参保登记制度,从制度上保证基本社会保障覆盖全民、人人享 有,培育和提升群众的社会互济意识,维护社保制度的长期稳定发展。要在扩大参保缴费覆盖面、增强基 金平衡能力的前提下,适时适当降低社会保险费率,有效平衡国家、单位和个人的负担。 84、实现社会保障可持续发展有哪些新的制度安排? 社会保障制度作为国家的一项基本经济社会制度,必须具有长期发展的稳定性和可持续性,以解除广 大人民群众的后顾之忧,引导人们对社会保障制度发展方向和待遇水平形成合理的预期。特别是在我国人 口老龄化和城镇化进程加快的新形势下,在解决社会保障制度公平性的同时,必须更加注重解决可持续发 展问题,积极应对人口老 龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战,积极推进城乡社会保障统筹发展。我国正处于并将长期处 于社会主义初级阶段,生产力发展水平总体上还比较低,城乡和地区之间发展差距比较大,我国社会保障 制度发展的经济基础仍然比较薄弱,统筹兼顾的难度依然很大。我们 必须既坚持立足当前、着眼长远,又坚持尽力而为、量力而行。 《决定》针对我国社会保障可持续发 展问题,提出了新的改革任务。 第一,健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度。要进一步明确各级政府所承担的社 会保障责任,增加财政对社会保障的投入,更好发挥公共财政在民生保障中的作用。要完善社会保障预算 制度,通过实施预算管理,增强社会保障资金管理使用的透明度和约束力。 第二,建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。要以职工和居民收入为 基础合理确定社会保障水平,建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制,实现社会保 障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。依据经济发展水平和各方面承受能力,以工资增 长、城乡居民收入水平提高、物价变动等为重要参数,形成有规划、有规则的社会保障待遇调整机制,可 以使社会各类成员更充分地分享经济社会发展的成果。 第三,加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营。要在确保当期养 老金发放和保证基金安全的前提下,积极稳妥推进基金的市场化、多元化投资运营,健全基金监管体制, 努力消除基金贬值风险,确保实现保值增值,有效促进基金平衡。 社保基金不同于一般资金,其投资运营必须坚持安全第一,注重长期稳定收益;必须坚持全国统一规 范运作,不能各地自行其是;必须坚持多元化投资策略,有效防范投资风险。 第四,研究制定渐进式延迟退休年龄政策。延迟退休年龄是世界各国现代化进程中普遍采取的一 项社会政策,主要是为了应对人口结构和劳动力结构变化带来的劳动力短缺和老龄化问题,一般采取渐进 的方式进行调整。从国际上看,我国职工退休年龄是比较低的,新中 国成立以后基本没有进行调整,主要考虑我国就业矛盾长期是一个首先要解决的问题。目前,我国城 乡居民领取基本养老金的年龄已实现男女同龄 60 岁。综合考虑人口结构、就业结构变化趋势和社会保障 可持续发展要求,我国应当及早进行职工退休年龄政策调整设计,采 取渐进的方式进行调整,逐步完善职工退休年龄政策。这项改革的复杂性、敏感性都很强,必须按照 科学严谨、公开透明的程序进行决策。要深入开展调查研究,反复进行理论研究,充分听取专家意见,广 泛征求公众意见,使改革方案更加具有可行性、更好体现社会意愿。要深入细致地进行政策的宣传解读, 畅通社会监督渠道,使广大人民群众对改革拥有更加充分的知情权,以更高的热情参与改革。 第五,健全社会保障管理体制和经办服务体系。要根据社会保障制度新的改革发展变化,及时调 整社会保障行政管理体制,着力整合行政管理职能,提高行政管理效率。要加强社会保障经办管理服务标 准化、信息化建设,规范经办服务流程,建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统,切实增强基

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层经办服务能力,形成便民快捷的经办服务体系,更好地满足广大参保人员的服务需求。 85、推进构建多层次社会保障体系的改革重点有哪些? 与建立社会主义市场经济体制相适应,我国多层次的社会保障体系框架已经基本形成,主要包括社会 保险、社会救助、社会福利、慈善事业等基本保障部分和补充社会保险、商业保险等补充保障部分,其中 社会保险是基本保障的主体和核心部分。从广义的社会保障体 系看,还包括住房保障、老年人服务保障、特殊群体服务保障以及家庭保障等内容。 《决定》强调要 构建多层次的社会保障体系,并明确了以下改革重点: 第一,推进城乡居民最低生活保障制度统筹发展。目前,我国以城乡居民最低生活保障制度为核心的 城乡社会救助体系基本形成,在多层次社会保障体系中是第一支柱,发挥着重要的兜底保障作用。在未来 城乡一体化发展进程加快的新形势下,城乡居民最低生活保障制度建设的着力点要逐步转向城乡统筹发 展,重点是推进制度整合和待 遇衔接,努力消除城乡制度上的差异,逐步缩小待遇标准上的差距。 第二, 建立健全符合国情的住房保障和供应体系。 住房保障是一项关系基本民生的重要社会保障, 在我国社会保障体系中具有特殊重要的地位。经过多年的实践探索,我国住房保障制度改革取得重要进展 和宝贵经验。今后一个时期,要在认真总结已有改革经验的基础上,继续推进住房保障制度改革,整合发 展以公共租赁住房为主要形式的住房保障模式,探索建立更加符合我国国情的住房保障制度。以增强针对 性、有效性、公平性为重点,积极探索保障性住房建设、分配、管理的有效方式,建立更加完善的保障房 供应体系,切实解决住房困 难群众的住房问题。建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制,着力 提高住房公积金使用效率。 第三, 积极发展补充社会保险和商业保险。 企业年金、 职业年金等补充社会保险和各类商业保险, 是我国社会保障体系中的第三支柱。在推进我国多层次社会保障体系建设的过程中,政府把主要力量放在 了基本社会保障制度建设上,对作为第三支柱的补充性社会保障制度建设和发展的推动与政策激励力度不 强,在一定程度上造成人民群众对基本社会保障的过度依赖,从而弱化了补充社会保障的培育和发展,在 多层次社会保障体系建设中处于相对滞后的状况,尚未使更多群众从中获得更好待遇。 《决定》特别提出, 要制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障 体系。 第四,加快建立社会养老服务体系。随着我国快速进入人口老龄化社会,老年人的社会服务保障 问题越来越突出,党和政府高度重视,社会各界普遍关注。为了积极应对人口老龄化,让越来越多的老年 人安度晚年,必须加快建立社会养老服务体系,大力发展老年服务产业,更好满足老年人特殊的服务保障 需求。要动员社会各方面力量加快养老院、老年公寓、老年活动室等老年服务基础设施建设,积极发展老 年护理、保健等老年服务产业。 第五,健全特殊群体的服务保障制度。一是健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。随 着城镇化进程的加快,异地外出务工的农村劳动力大量增加,农村出现了越来越多的留守儿童、妇女和老 年人,已经成为一个突出的社会问题。要健全组织领导体系,建立领 导责任制和相关部门工作协调机制。要健全服务体系,重点围绕留守人员的基本生活保障、教育、就 业、卫生健康、思想情感等方面实施有效的关爱服务。要健全保障体系,加强相关基础设施建设,完善社 会救助、就业扶持等政策。要加快完善农村劳动力输入地的户籍政策和享受基本公共服务政策,使更多的 留守人员尽快融入城市生活,积极解决两地居住问题。二是健全残疾人权益保障制度。重点是要健全残疾 人基本医疗、康复服务体系,落实各类用人单位按比例安排残疾人就业制度,为残疾人就业创业提供政策 扶持,将残疾人纳入社会保障制度,加强残疾人权益法律保护,大力营造尊重残疾人的良好社会氛围,真 正让残疾人平等享有各种社会权益。三是健全困境儿童分类保障制度。针对我国儿童福利事业发展面临的 新形势,要在孤儿国家保障制度的基础上,坚持总体规划与分类保障相结合,进一步明确困 境儿童保障工作责任主体,完善工作机制和监管机制,加强政策制度创新和服务体系建设,加快探索 建立困境儿童分类保障长效机制。 95、生态文明制度体系主要包括哪些内容?

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《决定》强调, “建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系” 。制度具有引导、规制、激 励和服务等功能,只有实行最严格的制度,才能为生态文明建设提供可靠保障。从系统论和实践要求看, 我国生态文明制度体系主要包括决策制度、评价制度、管理制度、考核制度等内容。 生态文明决策制度。生态文明建设是一项系统工程,需要从全局高度通盘考虑,搞好顶层设计和 整体部署。要针对生态文明建设的重大问题和突出问题,加强顶层设计和整体部署,统筹各方力量形成合 力,协调解决跨部门跨地区的重大事项,把生态文明建设要求全面贯穿和深刻融入经济建设、政治建设、 文化建设、社会建设各方面和全过程。 生态文明评价制度。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生 态文明要求的目标体系。把经济发展方式转变、资源节约利用、生态环境保护、生态文明制度、生态文化、 生态人居等内容作为重点纳入到目标体系中,探索建立有利于促进绿色低碳循环发展的国民经济核算体 系,探索建立体现自然资源生态环境价值的资源环境统计制度,探索编制自然资源资产负债表。 生态文明管理制度。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管 制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资 源所有者职责。 完善自然资源监管体制, 统一行使所有国土空间用途管制职责。 统一监管所有污染物排放, 实行企业污染物排放总量控制制度,推进行业性和区域性特征污染物总量控制,使污染减排与行业优化调 整、区域环境质量改善紧密衔接。完善环境标准体系,实施更加严格的排放标准和环境质量标准。着力推 进重点流域水污染治理和重点区域大气污染治理,鼓励有条件的地区采取更加严格的措施,使这些地区环 境质量率先改善。依法依规强化环境影响评价,开展政策环评、战略环评、规划环评,建立健全规划环境 影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制。按照谁受益谁补偿原则,建立开发与保护地区之间、上下 游地区之间、生态受益与生态保护地区之间的生态补偿机制,研究设立国家生态补偿专项资金,实行资源 有偿使用制度和生态补偿制度。健全生物多样性保护制度,对野生动植物、生物物种、生物安全、外来物 种、遗传资源等生物多样性进行统一监管。建立国家公园体制。实行以奖促保,把良好的生态系统尽可能 保护起来、休养生息,优先保护水质良好的湖泊。加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求关 系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益,促进生态环境外部成本内部化。继续深化绿色信贷、 绿色贸易政策,全面推行企业环境行为评级。加强行政执法与司法部门衔接,推动环境公益诉讼,严厉打 击环境违法行为。在高环境风险行业全面推行环境污染强制责任保险。扩大环境信息公开范围,保障公众 的环境知情权、参与权和监督权。健全听证制度,对涉及群众利益的规划、决策和项目,充分听取群众意 见。鼓励公众检举揭发环境违法行为。开展环保公益活动,培育和引导环保社会组织健康有序发展。 生态文明考核制度。将反映生态文明建设水平和环境保护成效的指标纳入地方领导干部政绩考核 评价体系,大幅提高生态环境指标考核权重。在限制开发区域和禁止开发区域,主要考核生态环保指标。 严格领导干部责任追究,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。对 造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。 96、如何落实坚定不移实施主体功能区制度的要求? 《决定》要求“坚定不移实施主体功能区制度” ,这是落实我国区域发展战略的一项重要举措,我们 要深刻认识划定生态保护红线、严格按照主体功能区定位推动发展的重大意义。 我国的国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性的特点,这就决定了不是所有的国土空间都适宜大规 模、高强度的工业化城市化开发,必须根据其自然属性,合理有序开发;我国国土辽阔,但人口众多,人 均拥有适宜工业化城市化开发的国土空间并不多,必须节约集约开发;不是所有国土空间都可以承担同样 的功能,都要大规模集聚经济和人口,必须因地制宜,区分功能,分类开发。坚定不移实施主体功能区制 度, 就是要将适宜大规模、 高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区, 使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口,为农产品和生态产品生产腾出更多空间;将不适宜大规模、 高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区,使之成为保障全国生 态安全的生态空间;为保障农产品供给安全,防止过度占用耕地,对农产品主产区也要限制大规模、高强 度的工业化城市化开发,使之成为保障国家农产品安全的农业空间。 坚定不移实施主体功能区制度,必须树立新的开发理念,调整开发内容,创新开发方式,规范开 发秩序,提高开发效率,构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局,促进城乡之间、区域之间、人与

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自然之间和谐发展。在准确把握主体功能区分类的基础上,牢固树立科 学的开发原则。要坚持优化结构,把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用 效率上,从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主,按照生产发展、生活富裕、生态良好的 要求,逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间、公共设施空间,保持 农业生产空间,合理压缩工矿建设空间和农村居住空间。坚持保护自然,根据国土空间的不同特点, 以保护自然生态为前提、 以资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发, 走人与自然和谐发展道路。 工业化和城市化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上,矿产资源开发和交通等基础设施建设要 避免对农业、生态环境带来不利影响。在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、自然 灾害危险性大的地区,要严格控制工业化城市化开发,适度控制其他开发活动,缓解开发活动对自然生态 的压力。坚持集约开发,把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务,引导人口相对集中分布、经 济相对集中布局,走空间集约发展道路。把城市群作为推进城市化的主体形态,其他城市化地区要依托现 有城市集中布局、据点式开发。城市发展要充分利用现有建成区空间,提高单位面积产出率。集约建设农 村基础设施和公共服务设施,尽可能利用既有交通走廊进行交通建设。坚持协调开发,遵循人口与经济相 协调的原则,集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口,促进缩小区域间人均收入差距。遵循人口、经 济与资源环境相协调的原则,集聚人口和经济的规模不能超出资源环境承载能力,避免过度开发。遵循统 筹城乡发展的原则,城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间,将城市基础设施和公共服务设施向 农村延伸。坚持陆海统筹,强化海洋意识,把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性,以及海洋系统 的相对独立性, 处理好陆地开发与海洋开发的关系, 使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。 沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应,统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。 海洋主体功能区的划分要与陆地国土空间的主体功能区相协调。 97、如何实行生态补偿制度? 建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,依靠制度保护生态环境。 《决定》明确提出 实行生态补偿制度,这对大力推进生态文明建设具有重要意义。中央财政 2008 年设立国家重点生态功能 区转移支付资金以来,转移支付范围不断扩大,转移支付资金不断增加,但由于这项工作起步较晚,涉及 的利益关系复杂,实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题,需要加以认真 研究探索,建立和完善生态补偿制度,为加快推进生态文明建设提供坚实有效的制度保障。 着眼于确保生态功能区建设,要加快落实优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发政策,尤其 要进一步制定和落实相应的生态补偿制度,从宏观上实现经济、社会、生态效益最大化。如果没有生态补 偿制度安排,限制开发、禁止开发的要求和规划就会落空。着眼于约 束生态环境消费,建立科学的生态补偿制度,让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化, 以生态环境过度消费之费作为生态补偿之资。着眼于激励生态环境保护行为,让生态环境保护的收益内部 化,使保护者得到补偿与激励,保障生态区群众和非生态区群众的平等发展权,实现生态环境保护行为的 自觉自愿自利。建立生态环境保护的长效机制,还可以增强生态产品的生产和供给能力。 坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,这个“谁”可能是政府部门、企业、 个人,也可能涉及多个主体,必须因事制宜,明确特定的补偿责任主体,多个主体的要量化责任。坚持落 实受益主体,针对目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者问题, 有多个受损主体的要量化其利益,有多个受损方面的要全面覆盖受损的各个方面。坚持补偿标准体系 化,针对现在的补偿没有准确反映受损主体差异性的问题,要在以社会、经济、生态分类细化补偿标‘准 基础上,给地方政府、企业、个人差异性补偿,用于社会重建、经济发展、生态修复。坚持补偿模式多样 化,改变现行的以政府财政转移支付为主的单一模式,辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税负 减免等,同时通过制度规范,避免模式选择和补偿金额随意性。 生态补偿要逐步实现规范化、标准化、动态化。从生态补偿规范化看,各地各部门积极探索生态 补偿制度建设,目前已初步建立了中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保 持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能 区转移支付制度等。今后,要在顶层制度层面明确生态补偿责任和生态主体义务,为生态补偿机制的 规范运作提供法律依据,不断推进生态补偿的制度化和法制化。从生态补偿标准化看,首先要在建立科学

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的生态价值评价体系前提下, 完善分类及测算方法, 分别制定生态补偿标准, 加快建立生态补偿标准体系。 抓紧建立生态补偿效益评估机制,制定和完善监测评估指标体系,及时提供动态监测评估信息,逐步建立 生态补偿统计信息发布制度。最重要的是完善经济社会发展考核评价体系,把资源消耗、环境损害、生态 效益纳入经济社会发展评价体系,使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向。从生态补 偿动态化看,生

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