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我国古代民族羁縻统治政策的变迁及其原因探究


西北史地

1999 年第 2 期

我国古代民族羁縻统治政策 的变迁及其原因探究
杨永俊
内容提要: 羁縻统治政策是我国古代统治阶级贯彻始终的、 主要的民族政策, 它兴起于夏商 周, 发展成熟于汉唐宋, 衰落质变于元明清。夏商周以要服荒服为内容的民族羁縻统治政策 的兴起, 既是对原始习惯法中关于部落结盟与血族复仇等规定的扬弃, 也适应了夏商周奴隶 制中央集权的相对弱小、 周边民族仍处于较封闭的部落状态、 民族或部落间政治经济文化联 系稀疏的现实。与先秦停留于理念上的要服荒服羁縻政策相比, 秦汉隋唐属国制与羁縻州 制, 则使民族羁縻统治政策有了机构与制度的保证; 这一标志着民族羁縻政策渐趋成熟的属 国制与羁縻府州制, 适应了这一段历史时期内地中央政权与周边民族军事集团的力量对比 现实。元明清时期, 北方强大游牧民族两度南下并与内地汉族统治阶级建立政权, 导致了内 地封建中央集权的进一步增强及周边少数民族势力大大削弱, 它要求元明清统治阶级对民 族羁縻统治政策作大幅度的调整与变更。我国古代民族羁縻统治政策的合理内核不仅被我 国现代的民族区域自治政策吸收、 发展与完善, 其政策变迁依随时势的客观规律也给我们当 前及今后制定民族政策以借鉴与启迪。 关键词: 羁縻统治 民族政策 中央集权 民族区域自治

我国历史上不同朝代的统治阶级都制定过不同的民族政策, 如夏商周三代的要服荒服 政策, 春秋战国时期的攘夷政策, 两汉时期的属国制, 汉唐时期的羁縻府州制, 唐宋时期的 五管 制, 元明时的土官土司制, 明清时的改土归流制等等。这些政策名目尽管繁多, 但基 本上脱离不了羁縻统治的底色, 可以民族羁縻统治政策概括之。 民族羁縻统治政策是我国历史上统治阶级用以处理民族问题的最常用、 也最主要的民 族政策, 它萌芽于夏商, 形成于西周, 发展于两汉, 成熟于隋唐, 衰落变质于元明清。从民族 羁縻统治政策发展历程可清楚地看出它的三个发展阶段, 即先秦的萌芽形成阶段, 汉唐宋的 发展成熟阶段与元明清的衰落变异阶段, 并大致相对应于我国奴隶社会、 封建社会前中期、 封建社会后晚期三个历史时期。 有关各个朝代或各段历史时期的民族政策的制定、 内容、 实施、 特点及其作用, 前人论述 41

得相当丰富、 充分与深刻了。本文将着重论述羁縻统治民族政策产生、 发展、 衰落的社会原 因, 并试着把它与我国现阶段的民族区域自治政策联系起来。 一、 民族羁縻统治政策的产生 在民族国家形成前, 是无所谓民族政策的。然原始社会习惯法中关于部落结盟与血族 复仇的规定, 却孕育着未来国家形成后民族政策的胚胎, 民族政策的产生与形成是对这些规 定的扬弃。 随着人类社会生产力提高, 生产与管理日渐分离, 从事管理的部落联盟首领们在日益复 杂的管理机构基础上建起了家天下的国家。 国家的本质特征, 是和人民大众他离的公共权 力 , 公共权力一旦与人民相分离, 它就成了统治者的特权, 成为维护统治集团利益的工 具。国家的产生给原先的部落关系或部族关系带来很大的变化。首先, 部落与部落关系变 为国家政权与部落的关系; 而国家政权的私有性质又使得国家政权与部落的关系转变为统 治集团与部落的关系。民族政策 作为统治阶级处理政权与部落关系的政策, 就有了它 特定的制定者与实施者; 而习惯法中关于部落氏族关系的规定, 是全氏族与部落的传统, 没 有特定的制定者与实施者。其次, 一个融合了较多部落成分的国家, 在处理它的民族或部落 矛盾时, 优先考虑的是国家政权问题, 尤其是统治阶级集团的政治经济利益, 而不是某个氏 族或部落的整体利益, 故像部落媾和与血族复仇这些以维护全氏族或部落整体利益的原则 已不适用于处理建立于地缘关系基础上的氏族或部落矛盾问题。正是在这种新的民族或部 落关系基础上, 我国夏商周三代兴起了以要服荒服为内容的民族羁縻政策。 夏朝是我国第一个家天下王朝, 要服荒服政策就是夏王朝统治阶级最初制定实施的。 尚书 禹贡 有 五服 的规定, 其中的 要服 与 荒服 即是针对四裔蛮夷的。 要服 即 束 之以文教 , 荒服 析为 因其故俗而治之 。从它们的释诂内容看, 我国最早萌牙的民族政 策已有了依俗而治的羁縻特点。商朝的民族政策尽管出自商统治阶级, 但要服与荒服的基 本内容并没有多大改变, 古书以为是 殷因于夏礼 所致, 实则是商与夏的民族关系并没 有发生多大变化。 到了周朝, 华夏族在夏人与商人的基础上逐渐形成, 周边的戎狄蛮也初步聚合成以地域 为主的民族集团, 如犬戎、 赤狄、 白狄、 蜀等。建立在地缘基础上的华夏族与周边民族的 巴、 关系比夏商时期更为紧密, 故人们对民族的认识也有了飞跃。 周礼 职方氏 记载, 西周 时四裔有 四夷、 八蛮、 七闽、 九貉、 五戎、 六狄 , 比夏商时初步形成的 四裔 观念有了明显的 发展。 礼记 王制 曰: 中国戎狄五方之民, 皆有性也, 不可推移。东方曰夷, 被发文身, 有不火食者矣。南方曰蛮, 雕题交趾, 有不火食者矣。西方曰戎, 被发衣皮, 有不粒食者矣。 北方曰狄, 衣羽毛穴居, 有不粒食者矣 。这些记载告诉我们周人已能从民族特征上区别民 族了。周朝的民族政策正是在这种进一步加深的认识基础上, 从责任与义务上明确要服、 荒 服的具体内容, 从而大大地发展完善了要服、 荒服民族羁縻政策。 先王之制, 邦内甸服, 邦 外侯服, 侯卫宾服, 蛮夷要服, 戎狄荒服。甸服者祭, 侯服者祀, 宾服者享, 要服者贡, 荒服者
马克思恩格斯全集 第 21 卷第 135 页。 论语 为政 。

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王。日祭, 月祀, 时享, 岁贡, 终王。先王之训也, 有不祭则修意, 有不祀则修言, 有不享则修 文, 有不贡则修名, 有不王则修德, 序成而有不至则修刑。于是乎有刑不祭, 伐不祀, 征不享, 让不贡, 告不王。于是乎 有刑罚 之辟, 有攻 伐之兵, 有 征讨之 备, 有威 让之 令, 有 文告 之 辞 礼 。引文中所谓的 先王之制 , 即是孔子所说的 周监于二代, 郁郁呼文哉 , 周因于殷 。由此可见, 周的 五服 观念是从夏商继承过来的; 不过周使 五服 内容具体化了, 表

现在要服荒服方面有以下两点, 首先, 要服的蛮夷有一年一朝贡物的义务; 荒服的戎狄则有 一世一朝, 永顺王化的义务。其次, 一旦发生蛮夷 不贡 , 戎狄 不王 , 周王朝也只主张 修 名 与 修德 来感化; 文德仍不能奏效时, 则只得义正严辞地文告责让与晓谕, 刑、 征、 伐、 讨 是不加之于蛮夷戎狄的。这正是夏商时 依其故俗而治之 作法的具体论述。故无论是从夷 狄的义务, 还是从周王室的责任看, 周与四裔民族的关系都只是一种较为松散的政治上服从 与被服从的关系; 对这种关系周王室只能采取与之适应的羁縻政策, 即因其故俗, 毫不干涉 的政策。 随着西周晚期边裔戎独的内侵, 在春秋战国时期中原地区掀起了声势浩大的尊王攘夷 运动, 攘夷 的民族政策也成为这一多事之秋时期民族政策的主旋律。从春秋初郑庄公攘 击犬戎, 中经齐桓驱逐戎狄, 直到秦王朝北逐匈奴西逐众羌, 排挞北方戎狄成了一种时代的 潮流。春秋战国时的 攘夷 政策看似与三代的要服荒服政策背离, 事实上却相反相成。攘 夷只是手段, 即具体作法, 其目的仍在于恢复要服与荒服关系。更重要的是春秋战国时期的 攘夷政策兆示着奴隶制时期要服荒政策已无法处理封建社会的日渐紧密的民族关系, 新的 民族政策必将取而代之。 先秦时期以要服与荒服为内容的民族政策的突出特点是羁縻统治特点, 因其故俗而治 之 的原则与民族一统原则是一这时期羁縻政策的两个基本点。先秦时期之所以采取民族 羁縻统治政策, 这与奴隶社会时期国家政权初步形成, 中央集权尚未建立, 故其对周边民族 或部落的制御力还极其有限等这些实际社会现实相关联; 而且, 刚刚从原始部落联盟脱胎而 出的国家与其周围部落间基本上还维持着原始社会保留下来的经济文化上和各自的独立 性, 这种经济文化联系不紧密, 也决定了国家对周边部落没有采取直接统治的必要。再说直 接统治在先秦时期事实上是不可能的。因为直接统治要有强大的经济基础, 以便能养活一 批执行直接管理边远地区的官吏与士兵, 而无论是夏、 周都没有这种财力、 商、 物力与人力 的。从 高宗伐鬼方, 三年克之 , 昭王南征而不复 , 宣王既丧南国之师 的记载可 看出, 纵使是比较强盛的奴隶主西周王朝, 它对边地民族的征伐也往往以失败而告终, 更不 用说无法调动方国力量的夏、 商两朝。 二、 民族羁縻统治政策的发展

国语 周语上 卷 1, 第 2 页。新华书店上海发行所 1987 年 1 月第 1 版。 论语 儿侮 。 论语 为政 。 易 既济 。 左传 公四年。 国语 周语上 卷 1, 第八页, 同上。

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经过战国兼并战争的洗礼, 秦汉王朝相继建立起中央集权的多民族统一的封建国家; 魏 晋南北朝民族融合的结果, 则酝酿出了高度发达的中央集权进一步完善的隋唐封建帝国。 从秦汉到隋唐, 中国封建社会处于由上升向繁荣昌盛的发展时期, 封建社会的渐趋成熟, 也 为封建的民族政策的发展成熟创造了条件。与前一时期处于萌芽形成阶段的要服荒服民族 政策相比, 这一长达千年之久历史时期的民族政策不仅丰富了, 而且形成了初步完整的体系 及其鲜明的时代特色。 汉唐的民族政策仍以羁縻统治政策为主, 这种羁縻统治既继承了先秦要荒服羁縻政策 所初步确立的多民族统一原则及依俗而治原则的基本内核, 更为这些原则能有效地贯彻执 行给予了机构与制度的保证; 如果说先秦的要荒服政策所追求的目标还只是儒家的理想, 那 么两汉时属国的设置, 校尉的派遣, 与汉唐时期在西域或漠北所设置的羁縻府州, 则使羁縻 统治由理想变为现实, 由概念的论证变为落地有声的行为。 两汉时期在民族地区设置的最早的羁縻统治机构是属国。史载, 元狩二年( 公元前 121 年) , 匈奴昆邪王杀休屠王, 并将其众合四万军人来降, 置五属国以处之, 以其地为武威、 酒 泉郡 。 居顷之, 乃分降者边五郡故塞外, 而皆在河南, 因其故俗, 为属国 。汉在匈奴活 动区置属国的作法接 着就在西羌活动区的湟水流域推广, 西汉宣帝神爵二 年( 公元前 60 年) , 赵充国击溃先零诸羌, 置金城属国以处降羌 。东汉时期, 又相继设置过广汉属国、 蜀郡属国、 犍为属国、 张掖属国、 居延属国、 辽东属国、 西河属国、 上郡属国、 安定属国。 两汉的属国制度是承先秦于中央设大鸿胪机构的发展。先秦的大鸿胪或典客尽管是专 门掌管全国少数民族事务及诸候朝聘事务的, 但它多负责礼节上迎来送往的任务, 并不直接 料理比较具体的民族事务。而西汉的属国则是由这种职能机构分化出来具体处理边裔民族 事务的机构, 它适应了西汉时期内地政权与周边少数民族之间日益复杂的政治、 军事、 经济、 文化关系的社会现实。正如 汉书 百官公卿表 所述: 典属国, 秦官, 掌蛮夷降者 。 汉唐的羁縻府州制是两汉属国的进一步发展。西汉宣帝神爵二年( 公元前 60 年) , 汉命 原 护鄯善以西校尉 郑吉为 骑都尉谏议大夫使护西域三十六国 , 都护 之名由此简称而 来。西汉在西域所设都护一直延续到西汉末, 约八十余年。东汉也于永平十七年( 即公元 74 年) 设西域都护及戊己校尉, 之后又几废几设。唐的羁縻府州则直接承两汉的西域都护 发展而来, 不过唐不仅在西域设羁縻府州, 也同时在大漠南北推广此制, 自太宗平突厥, 西 北诸蕃及蛮夷稍稍内属, 即其部落列置州县。其大者为都督府 部置六府七州。 汉唐时的羁縻府州是专门用来处理内地政权与大漠北及西域地区游牧关系的行政事务 职能机构, 它等于是西汉属国的放大。属国处理的多是并不遥远且又较弱小的少数民族事 务, 如归附的南匈奴, 为汉制服的羌族、 氐族, 及东北的乌桓等, 故属国从属于郡县。羁縻府 州则以处理遥远的且比较强大的北方游牧民族, 如大漠南北的突厥、 薛延陀、 西域的诸国及 西南的南诏、 南越等, 其机构设置相当于汉朝的郡及唐的州府, 是直属于中央政府的。同样,
汉书 武帝纪 本 1 第 176 177 页。 史记 骠骑列传 本 9 第 2934 页。 汉书 武帝纪 本 1 第 262 页。 新唐书 卷 43 下, 地理 7, 下。

。之后, 太宗又在回鹘诸

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从所设官职的级别也可看出它们的联系与区别, 西汉时属国机构下的职官是小小的校尉; 而 羁縻府州下设置的职官是封疆大吏都护。西汉的西域都护就是由护鄯善以西的 校尉 升格 而来。 两汉时期的属国制与汉唐的羁縻府州制, 都属羁縻统治政策的具体内容, 从其机构的比 较完善, 设官的比较齐全及治理方式的多样化等方面可以看出羁縻统治民族政策到汉唐时 期已基本完善。与先秦要荒服羁縻政策比较, 汉唐时期的民族羁縻政策不仅在上述形式上 有较大发展, 也在某些基本原则上有较大的突破、 创新。首先, 就多民族统一原则看, 先秦时 期仅强调夷狄对夏、 周王朝的朝贡, 维系着名义上的较松散的从属关系; 到了汉唐时期, 商、 则大大强化了周边民族对中央政权的隶属地位, 作为少数民族的首领, 其所担当的职权往往 以受内地政权的册封为根据, 并直接受汉唐所设的羁縻政策属国或州府官吏的监督或汉唐 驻军的控制。其次, 汉唐的羁縻统治进一步发展与健全了先秦时要荒服的 依俗而治 原则, 汉武帝击败匈奴, 分徙降者近五郡故塞外, 而皆在河南, 因其故俗, 为属国 。唐太宗纳降东 突厥后, 采取中书令温彦博的建议, 全其部落, 得为捍蔽, 又不离其土俗, 因而抚之 。在 汉唐统治阶级看来, 依俗而治 不仅要强调 依俗 , 即依照少数民族的故有习俗制度, 更要 在 治 上作文章, 治 是内地政权对少数民族的治理, 依其故俗 只是治理的一种方法, 这 种方法的实施得以设立羁縻机构职官及派军队等政治军事管理行为为前提。其三, 汉唐的 羁縻统治民族政策把协调民族关系, 维护民族团结放在了较重要的地位。汉设西域都护, 尽 管有断匈奴右臂的政治军事目的, 但它客观上却起到了协调民族关系的作用。 督察乌孙康 居三十六国动静, 有变以闻。可安辑, 安辑之; 不可者, 诛伐之 。西域诸族在汉都护管理 下, 得以维持较长历史时期的安定。唐在大漠南北及西域设置的羁縻府州, 也有利于防止西 北各少数民族之间的相互攻伐。最后, 汉唐的羁縻统治把加强民族间经济文化联系提上日 程。汉唐时内地政权与周边民族间开展了多种形式的经济贸易活动。其中贡赐贸易、 互市 贸易这两种带有官营性质的贸易占了主导地位。汉与匈奴间的合市、 唐与回纥的马绢交易, 都有利于民族间互通有无, 加强联系。这种对民族间经济文化联系的重视与加强, 对元明清 时期民族经济贸易及文化交流的空前发展产生了积极的影响。 民族羁縻政策何以能在汉唐时期重新确立并得到发展与完善? 前文论述先秦民族政策 时指出, 以要荒服为主要内容的民族政策到春秋战国时期就已不行时了, 它得靠不断的 攘 夷 来勉强维系要荒服关系。这种松散的要荒服关系随着秦汉中央集权多民族统一国家的 形成及四周部落日渐融合为民族而完全失去存在的根据。强大的中央集权对周边民族有着 强大的影响力与控制力, 而统治阶级的私欲及虚荣心又使得中央集权的控制力引导到开拓 疆土、 臣服诸羌的事业上。消极无为的要荒服政策显然无助于想大有作为的统治阶级的辉 煌事业, 汉与唐的统治阶级定然得审时度势, 采取一种新的民族政策, 或是直接统治, 完全抛 却羁縻作法? 或是采用一种较灵活变通的新的羁縻政策? 汉唐统治阶级采取了后者, 因为 它适应了中央政权与周边民族的力量对比现实。汉唐统治阶级尽管建立了较大的以华夏族 为主体的中央集权, 但它的政治军事实力还未强大到能直接以郡县统治四裔民族的地步; 周 边部落在经历了春秋战国数百年的分化融合后, 到汉唐时期已凝聚成为几个较强大的民族
旧唐书 卷 194 上, 突厥传上。 资治通鉴 卷 26, 汉纪 118。

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集团, 初步建立起强大的政治中心, 拥有较强的军事实力。汉唐统治者或许能击破匈奴、 突 厥、 薛延陀或南越、 朝鲜, 但要直接治理却不太可能。汉唐两代都曾击败过朝鲜、 南赵。也企 图设郡县治理, 然这些尝试均在较短时期内以失败告终, 最终仍得以羁縻府州替代。小小高 丽或南越尚且治理不了, 要直接治理北方匈奴、 突厥、 西域诸国这些强大而又飘忽无定的马 上民族又谈何容易? 再说, 汉唐时期尽管丝绸贸易繁荣一时, 而制约经济文化交流的交通与 先秦并没有多大进步, 汉唐时期的交通仍停留在人力畜力基础上; 汉唐时期间尽管官方性质 的贡赐贸易与互市贸易比较发达, 然民族间民间贸易仍因封建中央集权所严加控制而未能 较好地展开, 而没有较经常的民族间的经济贸易关系, 就无法形成民族间血肉相联荣衰与共 的联系。在这种交通不够发达, 民族民间贸易文化联系还不很紧密的情况下, 内地中央集权 既无法直接控制已形成较大实力集团的四裔民族, 也没有必要对其进行与此经济交通现实 不相称的直接统治方式。 三、 羁縻统治政策的衰落 中国封建社会以宋为转折, 宋以后的元、 清三代是中国封建社会走向衰落的时期。 明、 这一时期内地统治阶级所实行的民族政策也发生较显著的变化, 羁縻统治政策尽管仍被沿 袭, 但已发生着某些质变, 呈现着过渡的特征, 直接治理的因素日渐增多。元朝的民族政策 里这种质变过渡特征已很明显, 它基本上奠定了元明清三代民族政策的基础。 首先让我们分析元朝对北方游牧民族的统治。为了控制西北边陲, 元仿效前朝, 对西北 畏兀儿、 斡端人首领实行封赏联姻的羁縻方法: 不过, 与汉唐不同的是, 元加强了在西北地区 的军事控制, 曾于现新疆设阿力麻里元帅府镇摄天山南北路, 设别失八里都元帅府镇摄天山 南路, 并在此基础上进一步强化行政统摄职能, 相继设有阿力麻里行中书省、 北府都护府、 别 失八里宣慰司, 又辅之以提刑按察司的司法机构。这一系列政治、 军事、 行政、 司法的有效管 理, 与对内地的直接管理就相差不远了。元朝对东北女真族的管理也采取了大致相似的方 法, 如设东北行省, 行省下设路、 机构设置等同内地。元朝对女真族还进行残酷的经济剥 府, 削, 加重他们的赋税, 女真人得 每岁进鹰鹞 , 岁输皮革 。而汉唐时期羁縻统治一般不 对少数民族征税, 元朝对女真人及吐蕃的征收赋税, 极大地改变了羁縻统治的性质。 元朝的民族政策的变化也同样表现在治理吐蕃上。历史上西藏尽管是中华民族的领 域, 藏民是中华民族的重要成员, 但汉唐以来, 内地政权对西藏的统治都未曾真正深入过。 汉时仅仅把西海郡设到了青海、 盐池一带; 隋唐时吐蕃在青高原兴起, 成为唐的对立政权; 吐 蕃政权在唐末瓦解后, 宋统治者开始对活跃于河西地区的吐蕃六谷部与角嘶罗部进行以册 封、 茶马贸易及军事结盟为手段的羁縻统治; 到了元朝, 对吐蕃的治理已深入到整个西藏, 统 治方式除了册封宗教领袖外, 已采取了政治、 军事、 经济、 司法等多管齐下的方法。元在中央 设立专门的治藏机构宣政院, 它是管理青高原吐蕃民族的最高军事民政机构, 在其下设有乌 斯、 纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府, 府下设各路卡兵站, 派驻军队, 清查户口, 并 藏、 制定 吐蕃刑律 。精神上则借取吐蕃的宗教。总之, 从政治册封, 到军事驻军, 到行政机构
永乐大典 卷 19420。 元史 卷 28 英宗本纪。

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的层层设置, 到法律的施设、 经济的控制, 元对吐蕃的治理已相当的具体全面了, 我们无法以 汉唐时的羁縻府州政策来等闲视之, 它表现了极鲜明的过渡特点, 即由间接的依俗而治向直 接的行政统治过渡。 元朝的治藏方略给明清的治藏政策产生直接影响。明清二代对西藏的治理基本上沿袭 元的作法而略加改进, 如明朝对乌思藏及其东部朵甘藏族的治理就沿用元的封册, 设卫所, 驻军等作法; 而对青、 川、 甘、 康藏族地区则派遣官吏, 实行土司治理制度。清朝治藏, 除了沿 袭元明时期借宗教及其首领来治理的方法外, 还派定驻藏大臣常驻西藏, 与达赖共执藏政; 又专门制定治藏的行政法规, 即 善后章程 , 作为中央政府治藏的法律依据。 元朝治理北方游牧民族的政策对明清两代治理蒙古及新疆地区少数民族政策也产生了 较大的影响。明朝对北方蒙古主要采取设卫所的军事辖制羁縻统治; 到了清朝, 清政府对蒙 古各部实行立旗盟制度, 内属蒙古 直属清皇室, 官不得世袭, 事不得自专 。外藩蒙古 共编为十八盟、 二十旗。旗盟长官尽管还统率部属, 而各旗盟之间互不统属。在旗或盟内 部, 旗长或盟长不能直接管理旗内事务, 军政大权一律由清中央政府裁决。清政府在蒙古地 区所实行的 旗盟制度 , 有力地加强了清政府对蒙古族的直接治理。 元明清三代对北方游牧民族羁縻政策所发生的种种变化, 已兆示着中国奴隶社会与封 建社会所执行的民族羁縻统治的衰落, 而最能表征羁縻统治政策衰落的, 还是元明清时期在 南方所实行的土官土司制与改土归流政策。 元朝的土官制度是一种在西南民族地区推行较普遍的统治政策。土官制的核心是利用 当地民族首领担任各级土官。史载, 元 平云南, 遣将招降其酋长, 遂分三十六路, 四十八甸, 皆设土官管辖 事 。元仁宗在答中书省臣奏疏说: 远方蛮夷, 顽犷难制, 必任土人, 可以集 。从此诏书可能看出土官制仍属羁縻统治范围。不过, 这种土官制度与唐朝起用少数

民族首领为刺史等的五管制有所不同。元的土官是仿效内地流官而设置, 也分品秩高低, 而 唐宋的土人刺史带有秦汉名义上的册封性质; 土官有的直隶行省, 有的隶属州府, 这与唐宋 时岭南洗冯夫人可以自制僚属, 直接与唐中央政府打交道有所不同; 土官间有纠纷, 要接受 行省官员裁决, 行省官有处决权, 这极大的削弱了少数民族头人对其部属的控制权。故而, 元时的土官制是一种与 前代虚名羁縻而异 的制度。明朝的土司政策是承元土官政策 发展而来的, 它广泛地推行于云南、 贵州、 四川、 广西、 湖广和广东、 琼州等南方少数民族地 区。明朝还规定了一套比元更完整系统的土司承袭、 考核、 缴纳贡赋、 应征等制度。 不过, 无论是土官制还是土司制都得给民族上层保留较大的经济、 政治特权, 这种特权 的保留在一定时期会导致新的民族分裂势力的崛起, 故而明朝在实行土司制度的同时, 就已 开始实行土流合治、 改土归流与土官流官化等作法。土流合治是为了监控制约土官, 削弱其 独断权; 改土归流则把治理权从土官手里收归中央政府委任官; 土官流官化则是对土官进行 改造, 并让其与部属相分离。清朝的改土归流是明改土归流政策的进一步强化与发展, 通过 元明清三朝的土官土司政策与改土归流政策的数百年的执行, 南方民族地区的封建地主制
魏源 圣武证 卷 3。 李思聪 百夷传 。 元史 卷 26, 仁宗本纪。 至正集 卷 31, 元本草序。

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最终取代了封建领主制。 元明清时期民族羁縻政策的衰落是有其深刻社会原因的, 从建立政权的主体民族与周 边民族的力量对比来分析, 汉唐时期内地中央政权主要是汉族建立的, 它与周边强大的游牧 民族政权间形成尖锐对峙的关系; 尽管在这种对立中, 内地政权处于政治、 经济、 文化的绝对 优势, 但军事上的优势并不很明显, 也保持不了长久。而到了元明清三代, 由于北方强大游 牧民族南下, 两度夺得政权, 并与内地汉族建立起强大的联合统治政权。由这种联合统治而 建立起的内地中央政权对周边民族形成强大的制御力, 无论是经济、 政治、 文化, 还是军事 上, 这种联合统治政权都处在绝对优势的地位。相反, 这时北方民族实力由于蒙古、 满族的 相继南下而受到很大的削弱; 西北的吐蕃民族从唐末后就一直末能形成统一政权, 而宗教派 系的分争, 又进一步削弱了它的力量; 南方民族这一时期也形成不了象汉唐时期的南越、 南 诏那样的民族政权, 而不能形成统一政权又导致南方民族进一步分化成单一民族, 民族数量 大大增多而力量反而更加分散。以上这种周边民族日渐衰落而内地联合政权建立的中央集 权进一步强大的客观形势, 决定了沿袭汉唐羁縻统治方法是不切实际的, 元明清对汉唐民族 羁縻统治作改正与调整则成了必要。而这种与调整就只可能向加强内地政权对周边民族的 政治、 军事、 经济、 文化的管理方面发展。 再从经济文化角度看, 无明清时期内地政权与周边民族地区的经济文化联系比汉唐时 期有了长足的发展。这种经济文化联系的加强首先得益于蒙古族与汉族、 满族与汉族联合 政权的建立。与汉唐民族经济文化联系停留于官方性质的贡赐贸易与互市贸易相比较, 元 明清时期不仅官方性质的茶马贸易或丝马贸易盛极一时, 而且民族间民间贸易有了很大的 发展。明清时期内地商人到蒙古、 新疆各地进行贸易已很火红, 当时的 旅蒙商人 在蒙古地 区开设商埠、 钱庄, 促进了蒙古地区经济贸易的发展, 加强了游牧地区与农耕地区的经济文 化联系; 明清的回族商人足迹遍及全国各地, 所有这些都为民族杂居格局的形成及各民族间 经济文化共性的增多, 民族间相互认识的加深, 起了极重要的作用。经济文化的进一步加 强, 共性的逐日增多也客观上需要统治阶级的民族统治政策作出向内地直接接近的转变。 我国历史上民族羁縻统治政策既然流行了数千年之久, 作为一种传统, 它势必对近代民 族政策产生影响, 它的某些合理内核已被我国现代民族区域自治制度吸收、 借鉴, 并发扬光 大。民族区域自治制度所遵循的基本原则如自治原则、 国家统一原则、 民族间经济文化加强 联系的原则, 都可以从历史上民族羁縻统治政策中找到它萌芽发展的线索, 只不过由于我们 已建立了各民族平等的社会主义新型民族关系, 我国的民族区域自治与过去的民族羁縻政 策有着本质的区别, 它尽管强调民族区域范围内 依俗而治 的自治, 但这种自治得以民族平 等, 反对任何形式的民族压迫与岐视为前提: 民族区域自治尽管也强调民族间经济文化联系 的重要性, 但它更强调各民族经济文化共同繁荣。强调民族平等, 追求各民族共同繁荣, 这 是民族区域自治政策的灵魂, 也是它与历史上民族羁縻政策的本质区别所在。我们研究历 史上的民族羁縻政策, 不仅是为了吸收、 借鉴、 比较, 更主要是要从其政策依随时势变化中获 得启迪。

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